文獻回顧與探討

第二節文獻回顧與探討

一、 環境治理相關文獻

自 1970 年代以後，環境運動開始強調人類和自然生態和諧相處的重要性，

以自然資源的保育和永續發展為主的概念，成為現今環境運動的主軸，而自然資 源則被視為「財富」，必須善加管理與維護（曾華璧，2001）。然而，在臺灣近三 十年以來的環境運動，從鹿港反杜邦運動、後勁反五輕運動、美濃反水庫運動、

貢寮反核四運動到近期的莿桐反美麗灣運動等環境議題，在這些環境運動當中我 們除了看到自然環境與經濟發展的衝突，也可以發現到不同社會角色對於在地空 間的意義與認知上所存在的差異，因此，也許我們可以提出幾個疑問，即地方的 共同願景由誰來決定？誰來決定開發與否以及開發的形式？在環境治理的過程 中，又是誰得利、誰需承擔後果？

何明修（2006）提及環境運動並不只是美化生活、保護自然，而是要求公平 分配資源、承認弱勢群體生活方式、共同參與環境決策，換言之，環境運動為一 種追求環境正義的集體行動。曾華璧（2008）在臺灣環境治理史的研究中提到，

臺灣的環境治理可分成兩個階段，第一階段為 1950 至 1970 年代，此為臺灣「資 源保育主義」（Conservationism）時代，強調資源的開發與利用，此階段的治理，

由國家以單一力量強勢主導，又可稱之為「國家強勢主導的環境治理時期」；第 二階段由 1980 年代至 2000 年，為「環境主義」時代，此時公眾已開始產生環境 意識，政府的施政也開始列舉環境保護的目標，此階段的環境治理受到多元的複 合勢力共同影響，又可稱為「多元複合勢力主導的環境治理時期」，除了國家的 政治力影響外，還多了民間環保團體的力量，以及全球跨界的環境政治因素。

由以上我們可以發現，臺灣的環境治理過程中，深受政治力與公部門的影響，

而「環境治理（Environmental Governance）」一詞，由「環境管理（Environmental

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Management）」演變而來，鍾國南（2011）提及環境管理的概念與研究來自各種 不同的領域，其內容基本上為「將管理的理念、知識、方法與工具運用於處理與 解決環境問題」，隨著社會發展階段的轉變，以政府為出發點的環境管理思維，

轉變為納入多重目標、多元價值及多方當事人的觀點，逐步轉向以整體社會為出 發點的「環境治理」思維，從務實的治標之道轉而追求理念的治本之道，透過當 事人、專家及管理者的溝通與跨域治理化解環境課題。

早期面對環境的管理，除了在環境運動中，居民對於環境議題反對的聲浪之 外，在管理的決策中，無法看見地方居民的身影存在，然而，隨著時代的演進、

社會發展的轉變，也使得臺灣的環境決策，由以政府為唯一決策主體的概念，轉 變為多樣化的社會網絡，形成互動溝通協商的環境治理模式。俞可平（2000）提 到治理（governance）一詞，源自於拉丁文和古希臘語，原意為控制、引導和操 縱，然而，不同學者對「治理」提出不同的定義，Rhodes（1996）認為良好的治 理，指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系。李光中、王鑫、蔡嘉玲（2012）

也提及 Short and Winter（1999）認為治理可以指影響經營管理體系運作的決策 架構、機制和行政系統。汪銘生、曾玉祥（2014）則認為治理也可以指部門之政 策規劃、人群互動、促進公共利益最大化的過程。由以上的定義，大致可發現管 理（management）與治理（governance）最顯著的差異是管理以由上而下霸權 的方式，治理則是透過上下互動協商的社會網絡，林冠汝（2005）更指出有效的 治理模式應該因社會的不同需求而展現其動態性（dynamics）、多元性（diversity）

及複雜性（complexity），而非靜態、被動的規則設計，治理強調政府與社會、公 部門與私部門的一種互動協力關係。而本研究也將治理定義為，動態且多元的上 下互動協商網絡。

回顧近年的環境治理相關碩博士論文研究，大多著重於全球化或國家尺度之

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大尺度的政策分析探討，劉筱蕾（2006）探討運用社會選擇機制治理水源保護區 之可行性，期望透過民主的方式，創造多元價值的決策方案，以利解決各立場間 的利益衝突。呂季蓉（2007）探討八輕選擇在雲林縣或嘉義縣設廠的決策因素為 何，並探究其背後的政治運作與利益交換，透過利害關係人的分析，偏重於廠址 選擇的地方互動。林文謙（2007）以全球治理為途徑，探討全球海洋漁業資源的 環境治理，可看出權力政治、商業利益、各尺度下的行動者連結度不足等等的衝 突，希望透過全球治理的途徑為全球環境議題提供解決方案。曾瑋文（2010）探 討國際上對於全球海洋環境治理的漁業政策，以及臺灣近海漁民的道德經濟之間 的關連性，試圖探討在全球化尺度下的環境治理，對於地方尺度的意義，並期望 地方經濟能夠自我管理或發展出有別於他者抗爭形式的可能。鍾國南（2011）將 環境管理整合架構（EM）、體制分析與發展架構（IAD）、以及公共事務管理架構

（PAM）三種環境管理既有的相關理論架構分解並重新整理後，整合出新的環境 管理理論（NEM），並以國光石化事件為例，應證新的環境管理理論架構的應用 及分析能力。

由上述我們可以得知，治理仰賴於體現共同目標的共識，而近年的環境治理 研究中，多以法律及政策的體制分析，做大尺度的探討，較偏重於權力關係的競 逐，此外，國內的環境治理相較於國外仍有諸多侷限性，然而，面對環境問題的 處理，應同等的看重在地聲音，以創造互動協商的平臺，達成由下而上，社區與 公部門平等的治理方式。

面對共享資源（common-pool resource，CPRs）的治理，不同學者對於治理 方式則提出不同的看法，Hardin 提出公有地的悲劇（the tragedy of the commons）

其認為在公有地上，個人為了追求自身的最大利益，最終將導致資源的毀滅；

Olson 以集體行動的邏輯（logic of collective action）指個人為追求自身利益，對

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於集體行動的參與常存有搭便車的心態，而損害群體的利益；Dawes 以囚犯困境

（the prisoners dilemma）認為假設個人為理性人，若個人都選擇對自身最優的 策略，則無法造成社會福利的最大化，以上三者主張共享資源，應以私有化或國 有化的方式，由政府或市場來治理共有財，然而，對於共享資源的治理，Elinor Ostrom 主張除了私有化及國有化之外，還可以開拓共享資源治理的第三條路，

即 Ostrom 認為藉助使用資源的人們，透過社區自治或地方自治，自行建構內部 的規範與課責制度，可以有效率的使用共享資源，使得群體利益最大化，並達到 永續的目標。

因此，本研究將藉由 Elinor Ostrom 對於以資源使用者參與共享資源治理的 理論，來探討在臺灣封溪護漁的個案中，一個多樣化的社會網絡所展現的治理行 為，在地行動者所扮演的角色是什麼？又該如何藉由參與者的互動，而達到永續 治理共享資源的成效？並透過以原住民族為主的場域，探討居民參與治理，如何 展現其族群的主體性？

二、 制度分析與發展（IAD）架構

Elinor Ostrom 為美國的政治學家，其主要研究領域在於公共政策和新政治經 濟的研究，包括公共選擇與制度分析理論，尤其是都市警察服務系統、共享資源 的自主治理議題，Ostrom 也因其對於公共事務的經濟治理分析之貢獻，而在 2009 年與 Oliver Williamson 共同獲得諾貝爾經濟學獎（The Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel）。Ostrom 認為制度具有多樣性，一 個良好制度的關鍵，取決於治理的效益與公平性，制度規則的訂定應該使得群體 的利益最大化，但即便她提出共享資源應由地方自主治理的理論，同時她也認為 這個方法並非唯一的途徑，良好的制度應該依照不同地方的特性，而產生不同的

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選擇。

Ostrom 的主要理論基礎為多中心理論、自主組織理論與社會資本理論。多 中心理論主張權力多元化，假設居民的需求偏好多樣化，表達偏好的權利提升，

生產者尋求創新、鼓勵有效的團隊生產和協作，以提高績效（汪銘生、曾玉祥，

2014）。自主組織理論則是因參與者最了解共享資源的情況，其所訂的規則最符 合實際狀況，亦最容易監督與執行，而自主組織的成功因素，主要可歸因於以下 幾點，包括界定明確的邊界、集體決策、監督機制、分級處罰、解決衝突機制、

巢狀式組織、對組織權的認可與使用資源必須與當地環境條件一致（張世賢，

2010），並以信任承諾為前提，加上制度以及相互監督，在三者互相影響下產生 自主治理。

Ostrom（2011）認為人們需要一個公共的理論架構，去解決改革和變遷的問 題，而一個架構通常適用多種理論，如：經濟理論、賽局理論、交易成本理論、

社會選擇理論、契約理論、公共物品和共享資源理論都是與制度分析與發展

（Institutional Analysis and Development，IAD）架構兼用。此外，Ostrom 認為學 者以模型做為政策分析，常會陷入預測錯誤的陷阱，因為使用系統是動態且影響 因素是複雜的，因此，Ostrom 主張以制度分析與發展（IAD）架構做為公民論壇 互動或對話的工具，使得實驗室和現實場景的實證研究更能檢驗理論的可行性

（汪銘生、曾玉祥，2014）。

制度分析與發展（IAD）架構是一個多層次的概念，其主要貢獻在共享資源 的經濟管理分析，IAD 架構由行動場域（action arena）開始，行動場域受到現行 的規則（rules- in use）、社群的特質（attributes of community）及實質的物質條 件（physical/material conditions）所影響；而制度則是 IAD 的指引，受到價值規