第二章 文獻回顧
2-1 社會住宅的緣起與展望
根據陳慧君(2011)的整理，政府推動住宅政策時期，最早於 1955 年 台灣政府成立「行政院國民住宅興建委員會」，解決中央民意代表及中 央機構職員的住宅問題。1957 年訂頒《興建國民住宅貸款條例》，以提 供國宅以便宜價格半買半送給予軍公教人員及一般需要住宅而且收入比 較高的民眾。政府主動興建住宅給民眾居住，七十年前的時空背景讓特 定身分的公務員進住公家住宅，現在看來唐突，但這就是國民住宅、合 宜住宅或現稱社會住宅的開始。
隨後在 1976 年，行政院廢除《興建國民住宅貸款條例》改以《國民 住宅條例》規範國民住宅的推動。從 1976 到 1989 年間共推動三階段較 大的國宅方案，但由於資金籌措困難、土地取得不易等因素，使國宅興 建緩慢，數量也不如預期。國宅推動的同時恰好碰到國內經濟的大起飛，
建商對於國宅策略造成市場競爭有所怨言，導致國民住宅在 1990 年代推 案數降低，已完成的國民住宅也大量的滯銷。不過因國宅政策與房屋市 場供需無法配合、價格相較同等級昂貴等因素，導致國宅仍大量滯銷。
當時台北房價高漲，但國民住宅區位不佳與建築品質低下，因而造成北 台灣底層社會人口流動性高，也付不起租房或買房費用的社會現象。1989 年醞釀出「無殼蝸牛」夜宿忠孝東路的社會事件，抗議台灣地價與房價 高漲造成貧富不均、人民買不起房子此次事件造成國民住宅崩盤，民間 投資市區的新建案也銷售緩慢。
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無殼蝸牛事件延宕約十數年， 2005 年政院在「尊重市場機能」、「維 護社會公義」、「鼓勵民間參與」及「保障居住權利」的原則下核定「整 體住宅政策」。希望透過該政策達到「健全住宅市場」、「建立公平效 率之住宅補貼制度」及「提升居住環境品質」三大政策目標，結合政府 與民間資源，在健全的住宅市場、合宜的居住品質、公平效率的住宅補 貼與社會住宅的規劃下，使不同所得水準、身心機能、性別、年齡、家 戶組成、族群文化之國民，擁有適居且有尊嚴的居住環境(內政部營建署，
2008)。「合宜住宅」的名詞首度出現在官方的文書中，明確指出政府可 以透過土地管理手段，在土地取得成本較低的情形下，鼓勵民間興建品 質合宜的集合住宅供弱勢民眾購買。該政策確實鼓勵地方政府與民間合 作興建類似國民住宅的案件，但在 2011 年新北市政府與日勝生公司合作 的開發案發生溢價爭議(賤賣土地)與地下室地樑施工瑕疵之後，各地政府 瞬時間緩辦所有合宜住宅的興辦(合宜住宅懶人包，2014)，2013 之後就沒 有合宜住宅的新聞與相關案件的推動。從 1955 提出公務人員宿舍概念的 國民住宅，到獎勵投資的合宜住宅，政府走過將近六十年的國宅概念，
民眾還是覺得房價高，買房子是天方夜譚的夢想。其實，國民住宅是良 善的政策，只是受益人極為侷限，合宜住宅並非一定受到廠商的牽制，
而是訂約時沒有真正考量到居住者的相關權益與使用方便性。綜觀國宅 到合宜住宅的歷程，二者的比較與相關說明列於表 2-1。
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表 2-1 合宜住宅與國民住宅的興辦與使用比較表
合宜住宅 國民住宅
法源 整體住宅政策(2005) 興建國民住宅貸款條例 (1957)
主管單位 地方政府 中央政府(內政部) 經費來源 獎勵民間投資 中央政府編列預算補貼 興辦方式 政府徵收土地，低價賣地給
建商興建住宅 政府直接興建 年齡 年滿 20 歲
戶籍地 無限制 國宅所在地設有戶籍
家庭組成
(1)有配偶、(2)與直系親屬設籍同戶、(3)單身年滿 40 歲，父母均亡，戶籍內有未滿 20 歲或已滿 20 歲仍在學、
身心障礙或沒有謀生能力的兄弟姊妹。
家庭年收 入
第一類：少於 158 萬元 第二類：超過 158 萬，小於 247 萬元
各縣市不同
住宅持有
條件 家庭成員無自有住宅 家庭成員無自有住宅，且無 國宅貸款未清償
轉售年限 浮洲合宜住宅：10 年
林口 A7 合宜住宅：5 年 1 年
(本研究自行整理) 經過數十年的變遷，全由政府出資的國宅已經轉換成獎勵投資的概念 興建房舍，轉售年限也有更嚴格的限制，不讓持有房舍者變成炒作房市 的主導者，表 2-2 呈現台灣地區公共住宅政策的演變，政府的政策已經從 社會主義的補貼作為，轉變成短租、應急、特定對象使用的社會住宅新 世紀。
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表 2-2 台灣地區公共住宅重要記事 年代 重要記事
1950 年代 建軍眷村安置眷戶
興建安置克蒂風災住戶之災害重建住宅 行政院設置「興建都市住宅技術小組」
行政院成立「國民住宅興建委員會 公佈「興建國民住宅貸款條例」(1957)
實施「台灣省國民住宅興建管理辦法」(1959) 1960 年代 興建配售中央公教人員住宅
頒行「中央公教人員輔購(建)住宅要點」
1970 年代 頒行「國民住宅條例」(1975)
廣建國民住宅為十二項重大建設之一
頒行「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」
1980 年代 實施「加強勞工福利重點措施」，辦理勞工住宅貸款 理農宅改善五年計畫方案
修正「國民住宅條例」增加貸款自購及獎勵投資興建二方 式
頒行「輔助人民貸款自購辦法」開始輔助人民貸款自購 實施「勞工住宅輔建方案」
頒行「國軍官兵購置住宅貸款基金收支保管及運用辦法」
1990 年代 辦理原住民住宅之整建、修建、輔購
實施「振興建築投資業方案」，並增撥 1,500 億元辦理優惠 房貸
實施 2,000 億元優惠房貸及 1,200 億元青年優惠貸款暨 信用保證方案
2000 年代 實施「健全房地產市場措施」及「青年低利購屋貸款方案」
國民住宅轉售規定放寬：凡住滿一年即可轉售，且移轉對 象可不具有國民住宅承購資格
2002~2006 總計核撥 1.28 兆台幣辦理優惠房貸 實施「整合住宅補貼資源實施方案」
行政院推動「青年安心成家專案」(2009) 2010 年代 行政院推出「改善庶民生活行動方案」
行政院推出「社會住宅」
(本研究自行整理)
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2010 初期合宜住宅提出之後，雖有一定得程度的推動，但是因為獎 勵投資與官民合作的曖昧關係，地方政府有所顧慮，推案量有限，在前 述新北市浮洲事件之後，合宜住宅退燒，取而代之的是社會住宅概念的 探討。同年度內政部為實現居住正義，考量部分經濟及社會弱勢家庭等 具特殊情形或身分者，無法在民間以負擔得起的租金承租適居之住宅，
乃草擬住宅法，明定由政府興辦或獎勵民間興辦「社會住宅」，並應提 供至少 10%以上比例出租給弱勢家庭(詳如附錄三)，以解決其居住問題，
並於 2011 年 12 月 30 日送立法院完成立法程序。在內政部辦理的一份調 查數據結果：「臺中市、臺南市的民眾對於<如果政府興建社會住宅時採 取適當的配套措施，弱勢家庭與一般家庭混合居住型的社會住宅蓋在住 家附近>之贊成度達 88%相對較高。五都或全國民眾不贊成社會住宅蓋在 住家附近的原因前二項皆為<擔心影響週遭環境居住品質>及<擔心影響 附近治安問題>。」此訊息透露，社會住宅若妥善管理是可以被民眾接受，
社會住宅最被擔心的課題仍是舊國宅「環境品質低劣」、「治安死角」
的刻板印象(內政部，2011；呂庭吟，2014)。
社會住宅並非新生起的概念，早在歐陸興起工業革命，勞力集中於都 會區或工業區之後，漸漸發生勞工住宿與生活的問題。若任憑勞工為了 住宿四處流浪，非但造成社會問題，也是資本家勞力損失的一環。所以，
形成集合住宿的概念，慢慢由「慈善」的構想演化到資本家內部成本外 部化的轉嫁，最後就變現在所謂合宜住宅(住宅權)的制度產生(居住 NEXT，
社會住宅推動聯盟，2016)。
社會住宅的議題都是由民間衍生到政府政策的途徑，國內因為房價飆 漲到全民無法接受，政府才開始思考合宜住宅，進而社會住宅制度的建 立。社會住宅目前多數建制於大台北地區，2010 年行政院敲定未來興建
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社會住宅地點。而其提供的照顧對象為中低收入戶、經濟弱勢家戶、台 北地區就業和就學的青年等弱勢人民，依不同的入住對象，可區分為：
1.不需協助居住形式；2.在宅支持居住形式；3.照顧住宅居住形式等類型。
不同的對象應有不同量體、區位、住宅格局與設施、經營管理、相關福 利服務輸送機制的規劃。根據內政部的統計資料，截至 2017 年 3 月台灣 以只租不售的社會住宅約有 9000 戶左右，審諸國外社會住宅的比例(圖 2-1)，日本、韓國都有 5.5%的程度，台灣的社會住宅數量與比例(0.1%) 仍有相當的成長空間。表 2-3 為社會住宅、國民住宅與合宜住宅的比較，
從法源來看顯示其運用較具彈性，也可以透過土地管理的方式取得更多 社會住宅的興辦，因為僅提供短暫需求者的安頓，採取只租不售的方式，
不至於造成房屋市場發展的停滯。
社會住宅在都會區有其必要的需求，再加上政策性的指導，在未來數 年內興辦社會住宅的數量會漸次增加，但「社會住宅等同國民住宅」的 刻板印象迄今尚未完全消失，所以要讓社會住宅成為正面的基礎建設，
需要在其規劃設計的前期就要全盤考量使用者的屬性與後續維管理的細 節，現在各大樓、公寓、集合住宅乃至於社區的保全業務已經無法滿足 短租、變遷大的用戶需求，建築物的妥善管理遂成為維持社區正常運作 的新工具。
圖 2-1 各國社會住宅比例(本研究自行整理)
0 20 40
荷蘭 香港 瑞典 英國 捷克 法國 芬蘭 波蘭 愛… 日本 馬… 以… 義… 韓國 德國 美國 澳… 新… 斯… 匈… 葡… 立… 羅… 臺灣
各國社會住宅百分比 2015-12-31
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2-2 物業管理的發展與應用
根據行政院「物業管理服務業發展綱領及行動方案」(行政院，服務 業發展綱領及行動方案，2004)的內容指出物業管理是物業的一種增值服
根據行政院「物業管理服務業發展綱領及行動方案」(行政院，服務 業發展綱領及行動方案，2004)的內容指出物業管理是物業的一種增值服