第二章 國立公園的概念傳入日本
第二節 日本國立公園的設置
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第二節 日本國立公園的設置
1873 年（明治 6 年），日本太政官公布關於設置公園的條件，以名勝舊蹟等 民眾遊覽的場所為宜，此為近代公園在日本最早的紀錄。78此時美國黃石國家公 園才剛成立不久，日本對此概念還尚未有顯著的討論，如前節所述，國立公園在 日本設置的歷史，約以 1911 年（明治 44 年）的第 28 回帝國議會上，有「將日 光作為帝國公園的請願」（「日光を帝國公園となすの請願」）被提出，此次提案 被時任內務省保健課長伊藤武彥視為國立公園運動的開始，也是促成往後〈國立 公園法〉的制訂。以此為始，日本各地興起設置國立公園的請願運動，每每在帝 國議會引起討論，於是日本政府於 1921 年（大正 10 年），基於國立公園是重要 的國民保健、休養、教化，且對經濟上有所幫助而選擇了全國 16 的地方作為國 立公園候選地並展開調查，於 1928 年（昭和 3 年）大致完成，最後在 1931 年（昭 和 6 年）通過〈國立公園法〉。79
由於當時設置國立公園過程中，常常與一般的公園混為討論，甚至在相關法 令中有提到公園的敘述，如〈國有林野法〉、〈要塞地帶法〉、〈土地收用法〉、〈礦 業法〉、〈森林法〉、〈狩獵法〉等有關於公園的法條，在特定條件下也應該包含國 立公園。例如在國立公園的土地取得方面與使用方面，由於國立公園和都市公園 皆具有公共性質，所以依照〈國有林野法〉第十五條的規定（道路、港灣、水道 與公園等項目），以及國有林野的有償或無償讓渡；或是原本基於國防安全而保 留的土地，依據〈要塞地帶法〉經過許可後也可以變更為公園的規定；以及〈狩 獵法〉在公園限制性獵捕鳥獸的規定（但時人認為雖可以捕獲，但除了基於學術 研究或驅除有害鳥獸外，應不得獵捕），國立公園應得適用。80甚至連內務省保
78 三浦義男，〈現行法令中に於ける公園と國立公園との關係〉，《國立公園》，5：12（東京，1933.12），
頁 2。三浦義男，法學士，時任職帝室林野局事務官。
79 伊藤武彥，〈國立公園法解說（一）〉，《國立公園》，3：7（東京，1931.07），頁 10-11。內務 省衛生局編，《國立公園候補地調査概要》（東京：著者，1930），緒言頁碼 1。丸山宏，《近 代日本公園史の研究》（京都：思文閣，1994），頁 294。
80 三浦義男，〈現行法令中に於ける公園と國立公園との關係〉，頁 3、8。
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健課長伊藤武彥，依照當時法令精神，認為公園其實應包含國立公園的見解，只 是往後另立了〈國立公園法〉。81
然而，國立公園的保護精神，也與其他法律相似，例如「史蹟名勝天然紀念 物」制度與「保安林」制度。伊藤武彥做了簡單的區別，史蹟名勝天然紀念物雖 具有保存的價值，而其運用也是小規模的，而國立公園一樣具有保存，但在國立 公園之範圍內卻有保護與開發計畫。保安林制度，在其功能上是為國土保安、產 業保護，但其對象主要是森林，而國立公園則包含了河川、湖泊、原野等。82
（一）日本〈國立公園法〉的制定
國立公園議題在民間或官方都受到廣泛討論，加上自明治末年到昭和初期以 來，日本地方上對國立公園設置請願運動件數不斷上升，83終於在 1930 年（昭 和 5 年）1 月 14 日，依據〈國立公園調查會規程〉，於內務省內設置「國立公園 調查會」，是「國立公園委員會」設置以前，專門籌備國立公園相關事務的暫時 機關。84
「國立公園調查會」設立以後，一共召開三次調查會會議。第一次調查會會 議於 1930 年（昭和 5 年）7 月 11 日，地點在內務大臣官舍，此次會議處理議事 規則、報告國立公園調查經過、決定國立公園調查方針等議題，並在調查會下設 立「特別委員會」，會長由內務大臣擔任，特別委員會依職責分為「選定特別委 員會」與「制度特別委員會」，專門規劃國立公園的選定與調查。85其後經過特 別委員會前後十多次的討論，做成〈國立公園法〉及其施行令的綱要、以及國立 公園相關的內閣部會協定意見。同年 10 月 31 日，召開第二次調查會會議，地點 在內務大臣官舍，此次會議通過特別委員會所擬的國立公園制度，遂向第 59 帝 國議會提案。經國帝國議會之討論，於 1931 年（昭和 6 年）3 月 24 日通過，4
81 伊藤武彥，〈國立公園法解說（一）〉，頁 15。
82 伊藤武彥，〈國立公園法解說（一）〉，頁 15。
83 關於請願議案統計可以參考丸山宏的著作。丸山宏，《近代日本公園史の研究》，頁 302-309。
84 伊藤武彥，〈國立公園法解說（一）〉，頁 10。
85 厚生省国立公園部監修；財團法人国立公園協會編，《日本の国立公園》，頁 276-277。
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月 1 日正式由政府公布〈國立公園法〉。於是內務省基於「國立公園是國家為了 保護開發自然的大風景地和提供國民保健修養教化而設立的公園」，在此意義 下，日本將對國立公園進行保護與開發利用。86
隨後，第三次調查會會議於 1931 年（昭和 6 年）9 月 29 日，在內務大臣官 舍召開，該次會議通過特別委員會所擬的國立公園選定方針議案，其選定方針內 容如下。國立公園評選依照選定標準要符合必要條件，才能成為國立公園；如果 有符合多項的次要條件也可以斟酌成立國立公園。而此必要條件必須是足以代表 日本風景的景觀地，具備吸引世界觀光客的魅力，還可以向海外炫耀。而必要條 件必須是：（一）在同類型的風景中必須是特出的、（二）區域廣闊、（三）地形 地貌雄偉或者是風景富於變化。次要條件為：（一）其自然特質適合多數人利用 以收保健之效、（二）具備神社佛寺、史蹟、天然紀念物、自然現象等豐富的教 化資源、（三）土地所有關係有利於公園設置、（四）位置有利於公眾的利用、（五）
水利電氣、農業、林業、畜牧、水產、礦業等各種產業和風景牴觸少、（六）已 經設置的設施，國立公園計畫上有效利用，將來開發容易且國立公園事業質性上 較便利的場合。國立公園之所以能成為國立公園，必須具備誇耀國家的形象，以 及區域廣大，美景堪稱一流的條件，而這樣的選定標準在「國立公園委員會」成 立後被延續。87
國立公園的區域劃設，是國立公園的核心，即是對自然環境保護區域的劃 設，所以在區域內的開發行為都因保護自然精神而受限。88依照〈國立公園法〉
的規定將國立公園區域內分為「特別地域」和「普通地域」。「特別地域」是嚴格 的保護區域，所以開發或破壞自然等行為都是被禁止的，如果要變更或開發此區 域就必經過審核認可，而「普通地域」則相較於前者規定上比較寬鬆但也受到一
86 伊藤武彥，〈國立公園法解說（一）〉，頁 11-12、14。
87 厚生省国立公園部監修；財團法人国立公園協會編，《日本の国立公園》，頁 34-36、277。伊 藤武彥，〈國立公園法解說（二）〉，頁 20-21。
88 伊藤武彥，〈國立公園法解說（二）〉，頁 18-19。
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定的限制。89
（二）國立公園的設置
「國立公園委員會」設置以後，直到戰爭期間，1941 年（昭和 16 年）3 月 29 日廢除為止，前後共召開 12 次的委員會會議。90第一次「臺灣國立公園委員 會」，於 1931 年（昭和 6 年）11 月 24 日，在內務大臣官舍召開，報告 14 個國 立公園候補地，設置特別委員會以及延續調查會時期選定方針的決議。1932 年
（昭和 7 年）10 月 8 日，於內務省會議室召開第二次委員會議，正式決定 12 個 國立公園候補地：阿寒、大雪山、十和田、日光、富士、日本アルプス（阿爾卑 斯）、吉野熊野、大山、瀨戶內海、阿蘇、雲仙、霧島。91第四回國立公園委員 會於 1933 年（昭和 8 年）12 月 19 日召開，將第三次會議中提案的雲仙、霧島、
瀨戶內海正式通過該三處為國立公園。1934 年（昭和 9 年）9 月 10 日，第六回 國立公園委員會決議設置阿寒、大雪山、日光、日本アルプス（之後改稱為中部 山岳）、阿蘇等五處國立公園。1936 年（昭和 11 年）1 月 15 日，第八回國立公 園委員會決議設置十和田、富士、吉野熊野、大山等四處國立公園。通過各地國 立公園之後，隨即依照〈國立公園法〉的規定，規劃國立公園計畫以及國立公園 事業，並將國立公園範圍內劃分成的「特別地域」和「制限緩和區」等區域。92
89 伊藤武彥，〈國立公園法解說（四）〉，《國立公園》，3：10（東京，1931.10），頁 23-27。
90「国立公園委員会官制等廃止ノ件」（昭和 16 年 3 月 29 日勅令第 311 号），「日本國立國會圖 書館-日本法律索引」。瀏覽時間：2015 年 6 月 14 日。瀏覽網址：http：
//hourei.ndl.go.jp/SearchSys/viewKaisei.do?i=%2F%2B%2FYZR5aDWvTQP48rW2igg%3D%3D。厚生 省国立公園部監修；財團法人国立公園協會編，《日本の国立公園》，頁 277。
91 阿寒（北海道）、大雪山（北海道）、十和田（青森、秋田）、日光（栃木、群馬、福島、新瀉）、 富士（山梨、靜岡、神奈川）、日本アルプス（長野、岐阜、富山、新瀉）、吉野熊野（大臺 臺原、三重、奈良、和歌山）、大山（鳥取、岡山）、瀨戶內海（香川、岡山、德島）、阿蘇（熊 本）、雲仙（長崎）、霧島（鹿兒島、宮崎），參考自：〈國立公園候補地分布圖〉，《國立公園》， 4：11（東京，1932.11），頁 7。〈第二次國立公園委員會總會の記〉，《國立公園》，4：11（東 京，1932.11），頁 36-38。厚生省国立公園部監修；財團法人国立公園協會編，《日本の国立 公園》，頁 40、253、277。
92 厚生省国立公園部監修；財團法人国立公園協會編，《日本の国立公園》，頁 276-280。
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圖 2-2 日本國立公園分布圖
資料來源：綱島定治編纂；田村剛監修，《日本の國立公園》（東京：東邦經濟社，
1934），無頁碼。
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表 2-1 日本國立公園面積表（1936）
日本
國立公園 面積（陌）
阿寒 87,498
大雪山 231,929
十和田 42,862
日光 140,593
富士箱根 71,757 中部山岳 169,768 吉野熊野 55,378
大山 12,403
瀨戶內海 40,979
阿蘇 67,827
雲仙 13,029
霧島 21,560
資料來源：厚生省国立公園部監修；財團法人国立公園協會編，《日本の国立公 園》（東京：財團法人国立公園協會，1951），頁 253。
日本國立公園的籌備與設置過程中，發生自然保護與產業開發的衝突。日本 アルプス（中部山岳）國立公園候補地區域的黑部峽谷，進行與國立公園自然保 護目的相違背的水力發電開發。黑部峽谷水力發電開發事業在 1917 年（大正 6 年）調查規劃，由製鋁公司（東洋アルミナム）負責開發；為了運送水壩建材與
日本國立公園的籌備與設置過程中，發生自然保護與產業開發的衝突。日本 アルプス（中部山岳）國立公園候補地區域的黑部峽谷，進行與國立公園自然保 護目的相違背的水力發電開發。黑部峽谷水力發電開發事業在 1917 年（大正 6 年）調查規劃，由製鋁公司（東洋アルミナム）負責開發；為了運送水壩建材與