第二章 問題流與政策之概觀
第一節 日本的少子化問題
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 問題流與政策之概觀
本研究使用Kingdon 的政策之窗模式來探討日本少子化政策的轉換過程，意 即透過問題流、政策流，與政治流等三者之間的匯流互動過程，來說明政策過程 中的輸入項是如何轉換為政策產出。在第三章與第四章針對政策流與政治流進行 分析之前，本章會先就問題流、轉換過程的產物也就是政策本身的內容，以及巨 觀下的政策過程概況等面向，建立起基本的理解。
第一節 日本的少子化問題
由第一章所呈現的數據與定義中，可知日本正面臨少子化的挑戰，然而是哪 些因素造成少子化此一現象，而少子化這個現象對於社會所產生的影響，以及所 導致的具體問題又是什麼呢？為了理解政府制定少子化政策時的思維脈絡，思考 前述問題的解答有其必要性。
在岡沢與小渕的著作中1，曾經分別試圖回答了什麼是「造成少子化現象的 原因」以及「少子化現象所導致的結果」。首先在「造成少子化現象的原因」部 分，岡沢與小渕對多次的政府調查中關於「妻子未能生育理想子女數的理由」（妻 が理想の数の子どもをもとうとしない理由）的調查結果進行分析，並從中整理 出下列原因：因為無法生育、因為不想要高齡生產、因為小孩的教育花費太高、
因為即使是以一般的方式育兒仍然很花錢、因為無法耐受育兒的生心理負擔、因 為房子太小、因為會妨礙自己的工作、因為不透明的未來而有著巨大的不安感（表 2-1）。然而當在日本的不結婚率與不生育率之間呈現高度正相關時2，這個分析結 果無法說明女性選擇不結婚進而不生育的理由。
1 岡沢憲芙、小渕優子，2010，「なぜいま「少子化」なのか」，岡沢憲芙、小渕優子編，少子 化政策の新しい挑戦―各国の取組みを通して（東京：中央法規），頁 1-41。
2 石川基樹，2007，「結婚・家族に関する価値意識と少子化」，人間科学研究，第 20 卷第 2 期，頁27-36。
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而在「少子化現象所導致的結果」部分，岡沢與小渕明確指出社會體系的多 個面向正因少子化而發生變化（表2-1）。包括：
（一）對勞動市場的挑戰。隨著少子化的進程，將使得生產人口逐漸萎縮。
如何向市場有效補充勞動力是一大難題。如果未能成功應對少子化對 勞動市場的挑戰，將無法避免企業出走海外的結果。
（二）對企業經營管理的挑戰。傳統的日本式經營已然發生變化。傳統的日 本式經營特色包括終身雇用制、年功序列薪資體系、企業別工會3、同 一時期整批錄用主義、獎金制度、內部人才教育制度等。這些特色讓 過去在日本式經營下的企業員工，對於企業有著強烈的忠誠，願意為 一家企業貢獻其一生的勞動力。然而如今，不但因少子化使得新投入 勞動市場的人口基數減少，新世代多樣化的價值觀也讓員工對於企業 的忠誠不再，更加重了勞動力的短缺。
（三）對社會福利體制的挑戰。少子化會進一步加速人口結構的高齡化，使 得對社會福利的需求急遽增加。而且與此同時，新的生產人口也就是 納稅人口反因少子化而減少，衝擊了年金制度與醫療保險制度的財政 運用。
（四）對家庭機能的挑戰。少子化更加削弱了傳統的大家庭主義，家庭將持 續微型化4。在傳統的大家庭主義時代，對家庭機能的倚重十分明顯，
3 「企業別」工會指的是不同於在其他國家常見的「產業別」工會，日本的工會多是以單一企 業為範圍，在各自企業內部成立工會，也因此企業別工會較難連結外部能量以採取強勢作為，
多是以促進內部勞資和諧的角色存在著。資料來源：遠野はるひ、金子文夫著，劉光瑩譯，
2012，「日本非正規職勞動者的組織現況（上）」，苦勞網：
https://www.coolloud.org.tw/node/70019。04/03/2020。
4 依據定義的廣狹，「核心家庭」可以指由父母與受扶養子女所組成的家庭型態，或是包含其他 組成架構小於前述定義的家庭型態。「微型家庭」則專指成員在二人（含）以下的家庭型態。資 料來源：陸杰華、湯澄，2016，「人口轉變背景下風險家庭表現形式、成因及公共政策再建 構」，河北學刊，第36 卷第 3 期，頁 145-151。
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例如高齡父母的照護工作由子女親力親為是理所當然的事。但在微型 家庭的時代，這樣的傳統顯然難以維持，照護工作的負擔將從家庭向 社會轉移。另一方面，家庭中的長男（長女）也往往會避免選擇與長 女（長男）結婚，否則可能會面臨父母與岳父母（公婆）的雙重照護 負擔。在這樣的考量下，少子化時代的結婚顯得更為困難。家庭機能 的減弱與不婚、不產的惡性循環是少子化對家庭機能的挑戰。
（五）對地方社會的挑戰。由於少子化與高齡化的程度在日本各地之間不盡 相同，因此少子化對策的具體措施必須要能因地制宜，否則無法應對 差異化的需求。另外，在少子化特別嚴重的地方，可能使得地方社會 跟育兒相關的有無形資源凋零，增加育兒難度與降低生育意願，也不 利於當地兒童的社會化發展。
（六）對教育環境的挑戰。從幼教、初等、中等到高等教育，少子化會使得 各級學校因學生數的減少而減班、併校、廢校等。包括更高的通勤成 本在內，內外部的教育成本都將因此提高。從北歐諸國的經驗來看，
隨著教育服務的使用者減少，會增加地方自治團體在教育上所負擔的 成本。
（七）對個人與市民生活的挑戰。由於過去的多子時代，人們在激烈競爭的 環境中成長，培養了忍耐力、意志力與滅私奉公的精神，但這樣的生 活哲學現在已越來越罕見。
（八）對總體經濟的挑戰。少子化所導致的消費人口減少會使得消費市場縮 小，難以維持經濟的成長。
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3. 不願脫離父母獨立展 開婚姻生活
4. 其他
5. 對就業的影響
6. 對經濟社會的活力的 影響
島田 1. 女性的高學歷化 2. 結婚機緣的稀薄化 3. 伴隨婚姻而增加女性
的家事與育兒等負擔 4. 保育支援制度缺乏整
備
人口問 題審議 會
1. 對經濟面的影響 2. 對社會面的影響
資料來源：研究者製表。
從以上的討論中，可以知道已經有學者對「造成少子化現象的原因」以及「少 子化現象所導致的結果」分別做出整理。這兩大方向可以被視為少子化的現象下，
正待解決方案的具體問題。而這樣的分類也意味著能夠將日本政府的少子化對策 透過同樣的概念概括為「緩解不利因素以促進生育」的政策，以及「處理因少子 化而導致的問題以維持社會運作」的政策等兩大部分。在第一章說明本研究的研 究範圍時，表1-3 所列出之各時期的少子化對策清單，其中各自所含的具體實施 內容，亦可以依其性質被劃入這兩者中的一種（圖2-1）。
圖2-1 少子化的原因、結果與應對政策的關係