日本少子化政策之轉換過程研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國際事務學院日本研究學位學程碩士學位論文. 政治大日本少子化政策之轉換過程研究. 立. The Conversion Processes of Low Fertility Policies in Japan. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：柯玉枝博士研究生：黃新皓撰. 中華民國 109 年 11 月. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(2) 謝辭首先要感謝指導教授柯玉枝老師，既能給學生充分的信任，又能在學生遭逢夜途迷茫之際適時點上一盞明燈；沒有老師的醍醐灌頂，這本論文不能迎來付梓之日。感謝口試委員何思慎老師、石原忠浩老師，從計畫書口試到論文口試，老師們鞭辟入裡的審查意見，助學生斧正不足之處，力臻至善。感謝曾教過我的于乃明老師、白鳥浩老師、石原忠浩老師、李世暉老師、柯玉枝老師、清水裕美子老師、楊佩榮老師、鄧中堅老師、鄭力軒老師，老師們無私的知識傳遞，是學生的研究能初具成果的基石。感謝政大國際事務學院、日本研究學位學程，以及校內其他各單位的行政人員所提供的完善後勤支援，讓學生能無後顧之憂地在校學習與研究。. 政治大感謝每位曾給予我支持、鼓勵、陪伴的師長與同儕，您們都是我得以完成學位的立重要力量。. ‧ 國. 學 ‧. 本論文受日本台灣交流協會 2019 年度「撰寫碩博士論文訪日經費資助」計畫支持，於 2019 年 12 月 6 日至 14 日赴日調研，謹申謝忱。行程中幸蒙法政大學白. Nat. y. sit. n. al. er. io. 鳥浩教授、東京大學白波瀬佐和子教授、國立社會保障與人口問題研究所守泉理恵室長慨予撥冗指導，敬表感謝之意。並感謝李世暉老師推薦學生申請此計畫，及提點計畫書之撰寫。. Ch. engchi. i Un. v. 最後特別感謝鄧中堅老師、柯玉枝老師推薦學生獲頒 108 學年度之外交部外交獎學金，不啻於致志論文寫作期間略紓經濟之頓，更是學生求學階段寶貴的榮譽。. 黃新皓謹誌中華民國 109 年 12 月. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(3) 摘要本研究的主題是日本的少子化政策，並以該當政策過程中，從輸入項到政策產出之間的轉換過程為具體的研究標的；本研究以政策過程理論為研究途徑、文獻分析法與歷史研究法為研究方法，並應用「政策之窗」模式為分析工具。日本自 1970 年代起總和生育率開始低於遞補水準生育率，也自 1990 年代起幼齡人口數開始少於高齡人口數至今，少子化問題可謂日漸深刻；為了應對問題，日本的第一個少子化政策計畫「天使計畫」於 1990 年代初期開始醞釀，並於 1994 年正式頒布；總計日本自 1994 年到 2018 年共頒布 32 項少子化政策計畫。本研. 政治大「相關聯的政策計畫」；再進一步建構了獨自的少子化政策分期體系，依序為「濫立. 究從龐雜的少子化政策中揀選出具代表性者，並區分為「革新性的政策計畫」與. ‧ 國. 學. 觴期」、「第一次法制化期」、「第二次法制化期」，與「總體戰略化期」。本研究藉由對各期別中重要少子化政策的轉換過程進行分析而發現，政策之. ‧. 窗中的「政治流」的影響隨著時間演進而增加，使得決策型態由「官僚主導型」. sit. y. Nat. 逐漸轉為「首相主導型」；在政策的主導者方面並歷經了先為厚生省（厚生勞動. io. al. er. 省）、次為少子化擔當大臣，最後則是首相自身的變化。而本研究也指出，隨著. v. n. 「政治流」的影響增加，日本較近期的少子化政策在政策之窗中餘下的「問題流」. i n C U hengchi 與「政策流」之間的契合性上，可能有所不足。關鍵詞：少子化、社會政策、政策過程、日本政治. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(4) Abstract This study researches Japan’s low fertility policies and focuses on its conversion processes between inputting items and outputting policies. This study adopts policy process theories as the research approach, documentary analysis and historical method as the research methods, and the ‘policy window’ as the analysing framework. Japan is facing a serious issue of low fertility, as the total fertility rate has been below the replacement level fertility rate since the 1970s, and the young population has been surpassed by the elderly since the 1990s. In response to the problem, Japan had been forming its first low. 政治大 total, Japan has promulgated 32 low fertility policy plans from the year of 1994 to 2018. This 立 fertility policy plan, Angel Plan, since the early 1990s and eventually launched it in 1994. In. ‧ 國. 學. study classifies Japan’s low fertility policies into ‘innovative policy plans’ and ‘related policy plans’. Furthermore, a phasing system is built up in this study, including ‘beginning phase’,. ‧. ‘first legalisation phase’, ‘second legalisation phase’, and ‘total strategy phase’.. sit. y. Nat. Through the analyses of the conversion processes of Japan’s low fertility policies in. io. al. er. different phases, this study finds that the influence of the ‘politics stream’ in the policy window. iv n C h eprocess, pattern. In terms of the centre of the policy h i U from the Ministry of Health and n g ca variation n. increases over time, shifting the policy making from a ‘bureaucracy-led’ to a ‘cabinet-dominant’. Welfare (Ministry of Health, Labour and Welfare), to the Minister of State for Measures for Declining Birthrate, then to the Prime Minister himself is observed. In addition, this study suggests that with the increased influence of the ‘politics stream’, recent low fertility policies in Japan may have fallen short of the convergence of the remaining ‘problem stream’ and ‘policy stream’ in the policy window.. Keywords: declining birthrate, social policy, policy process, Japanese politics. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(5) 目次第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景 ...................................................................................................... 1 第二節文獻回顧 ...................................................................................................... 6 第三節研究問題、途徑與方法 .............................................................................. 8 第四節理論回顧 .................................................................................................... 11 第五節研究範圍、限制、架構與章節安排 ........................................................ 22. 政治大. 第二章問題流與政策之概觀.................................................................................... 28. 立. 第一節日本的少子化問題 .................................................................................... 28. ‧ 國. 學. 第二節日本的少子化政策 .................................................................................... 34. ‧. 第三節日本少子化政策的政策過程 .................................................................... 42. sit. y. Nat. 第四節小結 ............................................................................................................ 48. n. al. er. io. 第三章政策流與政治流：1990 年代至 2000 年代中期......................................... 50. i Un. v. 第一節濫觴期 ........................................................................................................ 50. Ch. engchi. 第二節第一次法制化期 ........................................................................................ 60 第三節小結 ............................................................................................................ 69 第四章政策流與政治流：2000 年代中期以後....................................................... 71 第一節第二次法制化期 ........................................................................................ 71 第二節總體戰略化期 ............................................................................................ 88 第三節小結 .......................................................................................................... 100 第五章匯流過程之縱觀與討論.............................................................................. 102 i DOI:10.6814/NCCU202001855.

(6) 第一節轉換過程的特徵與變化 .......................................................................... 102 第二節對問題流與政策流的再檢視 .................................................................. 110 第三節小結 .......................................................................................................... 117 第六章結論.............................................................................................................. 119 第一節研究發現 .................................................................................................. 119 第二節相關建議 .................................................................................................. 122 參考文獻.................................................................................................................... 128. 政治大. 附錄一日本少子化政策之展開.............................................................................. 149. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. ii DOI:10.6814/NCCU202001855.

(7) 表次表 1-1 日本近兩次國勢調查中總人口、幼齡人口與高齡人口的變化 ................... 1 表 1-2 第一章第四節中引用理論之整理與比較 ..................................................... 21 表 1-3 日本各時期的少子化對策與其類別或階段 ................................................. 23 表 2-1 「造成少子化現象的原因」與「少子化現象所導致的結果」 ................. 32 表 2-2 本研究對日本少子化對策演進體系的梳理 ................................................. 41 表 2-3 本研究對日本少子化對策演進的分期 ......................................................... 47. 政治大. 表 3-1 濫觴期少子化對策的政策過程 ..................................................................... 59. 立. 表 3-2 第一次法制化期少子化對策的政策過程 ..................................................... 69. ‧ 國. 學. 表 4-1 第二次法制化期少子化對策的政策過程 ..................................................... 87. ‧. 表 4-2 總體戰略化期少子化對策的政策過程 ......................................................... 99. sit. y. Nat. 表 5-1 日本少子化對策各期別的政策主導者與政策決定模式 ........................... 108. n. al. er. io. 表 5-2 未婚者感受到的結婚困難點（1992 年～2015 年） ................................. 114. i Un. v. 表 5-3 第三次「少子化社會對策大綱」中與結婚有關的項目、目標與實績等 116. Ch. engchi. iii DOI:10.6814/NCCU202001855.

(8) 圖次圖 1-1 Easton 的政治系統模型 .................................................................................. 14 圖 1-2 Roskin 的修正的系統論模型 .......................................................................... 14 圖 1-3 Cohen 等人的垃圾桶模型 ............................................................................... 19 圖 1-4 Kingdon 的政策之窗模型 ............................................................................... 20 圖 1-5 本研究之架構 ................................................................................................. 26 圖 2-1 少子化的原因、結果與應對政策的關係 ..................................................... 33. 政治大. 圖 5-1 各時期各角色對少子化對策之影響力變化 ............................................... 109. 立. 圖 5-2 未婚男性的結婚意思、交往狀況與理想結婚年齡（1992 年～2015 年）. ‧ 國. 學. .................................................................................................................................... 112. ‧. 圖 5-3 未婚女性的結婚意思、交往狀況與理想結婚年齡（1992 年～2015 年） .................................................................................................................................... 113. sit. y. Nat. io. n. al. er. 圖 5-4 已婚者的平均交往時間與初婚年齡（1992 年～2015 年） ..................... 114. Ch. engchi. i Un. v. iv DOI:10.6814/NCCU202001855.

(9) 第一章緒論在本論文第一章的緒論裡，首先從介紹研究背景來確立主題，接著進行文獻回顧理解現有的學術成果與較不足之處，以決定研究問題與將採用的研究途徑、方法與架構，再來將針對可應用的模式工具進行理論回顧，最後陳述本研究的範圍與其可能存在的限制。. 第一節研究背景一、日本的人口問題：人口負成長與少子高齡化. 政治大. 日本政府自 1920 年起，每五年進行一次全國性的人口普查，稱為「國勢調. 立. 查」（国勢調査）。在 2015 年的第 20 次國勢調查中，顯示了日本正面臨的幾項重. ‧ 國. 學. 大人口問題，包括總人口出現負成長、幼齡人口占比達歷史新低，以及高齡人口. ‧. 占比達歷史新高（表 1-1）。以下將針對這三個問題略加說明。. y. Nat. 2010. 128,057,352. al. 幼齡人口. n. 總人口. Ch. (100.0%) 2015. 16,803,444. engchi. er. io. 年. sit. 表 1-1 日本近兩次國勢調查中總人口、幼齡人口與高齡人口的變化. i Un. v. 高齡人口 29,245,685. (13.2%). (23.0%). 127,094,745. 15,886,810. 33,465,441. (100.0%). (12.6%). (26.6%). 資料來源：研究者依以下資料製表。総務省統計局，2013，平成 22 年国勢調査調査の結果：https://www.stat.go.jp/data/kokusei/2010/#kekkagai。06/01/2020。総務省統計局， 2017 ，平成. 27. 年国勢調査. 調査の結果：. http://www.stat.go.jp/data/kokusei/2015/kekka.html。06/01/2020。. 1. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(10) （一）總人口出現負成長首先是出現了國勢調查制度實施以來首次的人口負成長；2010 年的第 19 次國勢調查結果，當時日本的全國總人口約為 1 億 2806 萬人，到了 2015 年時則約為 1 億 2709 萬人，五年來減少了近 100 萬人，減幅達 0.8%。. （二）幼齡人口占比達歷史新低除了總人口開始出現負成長外，其次則是日本的幼齡人口（14 歲以下）占比繼續觸及歷史新低點；2010 年時幼齡人口占比為總人口的 13.2%，2015 年的數值則為 12.6%；這意味著在經過時間的推移後，未來不只是總人口的減少，在勞. 政治大. 動人口的部分尤其將遭遇更明顯而衝擊性的減少。. 學. ‧ 國. 立. （三）高齡人口占比達歷史新高. ‧. 再者與歷史新低的幼齡人口占比相對，高齡人口（65 歲以上）占比則攀升至歷史新高；此項統計數值在 2010 年時是 23.0%，2015 年時已來到 26.6%；隨著. y. Nat. er. io. sit. 國家工業化的發展進程，國民平均餘命延長是當然的現象，而日本做為亞洲第一個工業化的國家，其醫療技術與社會福利制度發展也有著充足進步，甚至領先許. n. al. Ch. i Un. v. 多歐美工業化國家，加諸亞洲人種體質與生活習慣等因素的可能影響，日本如今. engchi. 已是全球國民平均餘命最長的國家之一1；極高的國民平均餘命讓日本以超過四分之一的高齡人口占比，成為全球高齡化程度最高的國家2。. 1. Central Intelligence Agency. 2018. The World Factbook:. https://www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/fields/355rank.html. 06/01/2020. 2. World Bank. 2018. Population ages 65 and above (% of total population):. https://data.worldbank.org/indicator/sp.pop.65up.to.zs?most_recent_value_desc=true. 06/01/2020. 2. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(11) 總人口減少、幼齡人口減少與其連帶導致未來的勞動人口減少，以及高齡人口增加，是日本無法迴避的人口問題；其背後代表的是經濟規模縮小、經濟發展停滯與勞動力不足、扶養比攀升等危機3。幼齡人口減少與高齡人口增加的社會現象，分別被稱為「少子化」與「高齡化」，兩者同時發生時也被合稱為「少子高齡化」，而少子高齡化達一定程度的社會，即為「少子高齡（化）社會」。. 二、概念界定：高齡化與少子化在日本目前正面臨到的總人口減少、高齡化，以及少子化等三面向的人口問. 政治大關鍵變化。而高齡化與少子化的部分，雖然透過觀察數據可以理解到此趨勢確實立題中，總人口的減少是日本自國勢調查制度實施以來首次出現，顯然是歷史性的. ‧ 國. 學. 是正在加劇，但卻無法對「何謂」高齡化與少子化的問題做出界定。因此本研究將先在背景部分對高齡化與少子化的問題進行定義，以為釐清。. ‧ sit. y. Nat. （一）高齡化的定義. io. er. 一個現代最常見關於高齡化的社會的定義是，當社會上高齡人口占比在 7%. al. iv n C h e n g c h i U 21%以上時，則屬於「超高屬於「高齡社會」（aged society）；而高齡人口占比達 n. 至 14%時，屬於「高齡化社會」（ageing society）；高齡人口占比在 14%至 21%時，. 齡社會」（super-aged society）。以 7%高齡人口占比做為高齡化門檻標準的論述最早可見於 1956 年聯合國經濟與社會事務部（ United Nations Department of Economic and Social Affairs）所出版的《人口高齡化及其經濟與社會影響》（The Aging of Populations and Its Economic and Social Implications）一書4，後續才有其 3. 内閣府，2015，選択する未来－人口推計から見えてくる未来像－：. https://www5.cao.go.jp/keizai-shimon/kaigi/special/future/sentaku/pdf/p020300_01.pdf。 06/01/2020。 4. United Nations Department of Economic and Social Affairs. 1956. The Aging of Populations and Its. Economic and Social Implications (New York: United Nations). 3. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(12) 他文獻以每 7%的級距做為高齡化程度的分類標準。但必須注意的是，這個分類標準並非聯合國、世界衛生組織或其他任何機構所提出的官方定義，只是在被廣泛使用下，已成為最常見的高齡化定義與程度分類標準5。而也要思考的問題是，全球多數國家的高齡人口在可預見的未來都將超過 7%，有些國家更將突破 28%、 35%甚至 42%，這使得現行以每 7%級距做為門檻與分類標準的做法，往後可能不再合適。不過若仍以此定義來看，日本自 1970 年起成為「高齡化社會」，在 1994 年成為「高齡社會」，至 2007 年時則正式進入「超高齡社會」的階段6。與其他國家相比，全球第一個成為「高齡化社會」的國家是 1864 年的法國，並在 1979 年成. 政治大. 為「高齡社會」，兩個階段相隔了 115 年，而日本只用了 24 年，顯見日本人口高. 立. 齡化速率之快；且日本自 2005 年起成為全球高齡化程度最高的國家並持續至今，. ‧ 國. 學. 也是目前全球唯一屬於「超高齡社會」分類的國家7。日本正面臨著最嚴峻的人口. ‧. 高齡化問題。. y. Nat. er. io. sit. （二）少子化的定義. 另一方面，對於少子化的定義則沒有具體的數值基準。「少子化」一詞來自. n. al. Ch. i Un. v. 於日文，1998 年時首次收錄於日文辭典《廣辭苑》（広辞苑）的第 5 版中，並指. engchi. 出語源為 1992 年出版的《國民生活白書》（国民生活白書）8。1992 年的《國民. 5. Langley, Greg. 2019. What is the next 7%: https://www.linkedin.com/pulse/what-next-7-greg-langley.. 06/01/2020. 6. 内閣府，2008，平成 20 年版高齢社会白書：https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-. 2008/zenbun/pdf/1s1s_01.pdf。06/01/2020。 7. 内閣府，2019，令和元年版高齢社会白書：https://www8.cao.go.jp/kourei/whitepaper/w-. 2019/zenbun/pdf/1s1s_02.pdf。06/01/2020。 8. 内閣府，2004，平成 16 年版少子化社会白書：. https://www8.cao.go.jp/shoushi/shoushika/whitepaper/measures/w-2004/pdf_h/pdf/g1010100.pdf。 06/01/2020。 4. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(13) 生活白書》以「少子社會的到來及其影響與應對」（少子社会の到来、その影響と対応）為副標題，是日本第一次出現對少子化議題進行探討與分析的政府出版品9。《少子化社會對策基本法》（少子化社会対策基本法）於 2003 年開始施行，該法第 9 條規定日本政府每年必須提出「關於少子化狀況與為了對抗少子化的施政概況之報告書」，也就是後來每年出版的《少子化社會對策白書》（少子化社会対策白書）10。本研究採用 2004 年的第 1 版《白書》中的敘述，以對於少子化的概念進行定義11。少子化指的是「總和生育率（total fertility rate）長期低於遞補水準生育率（replacement level fertility），且幼齡人口少於高齡人口」的社會狀態。其中「總和生育率」反映的是一地女性一生中所生育子女的總數；而「遞補水準. 政治大. 生育率」則是指可維持一地人口數量平衡（不增加也不減少）的總合生育率，當. 立. 國民平均餘命增加或總人口減少時此數值會下降，反之亦然。. ‧ 國. 學. 日本的遞補水準生育率每年由國立社會保障與人口問題研究所（国立社会保. ‧. 障・人口問題研究所）計算公布，資料顯示日本自 1974 年（總合生育率為 2.05、遞補水準生育率為 2.11）起迄今總合生育率均持續低於遞補水準生育率，至 2017. y. Nat. n. al. er. io. sit. 年時總合生育率為 1.43、遞補水準生育率為 2.0612。而在幼齡人口數的部分，則. 9. Ch. engchi. i Un. v. 経済企画庁，1992，平成 4 年国民生活白書：. http://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/9990748/www5.cao.go.jp/seikatsu/whitepaper/h4/wp-pl92000i1.html。06/01/2020。 10. 内閣府，2019，少子化社会対策白書の刊行に当たって：. https://www8.cao.go.jp/shoushi/shoushika/whitepaper/measures/w2019/r01webhonpen/html/b0_kantougen.html。06/01/2020。 11. 内閣府，2004，平成 16 年版少子化社会白書：. https://www8.cao.go.jp/shoushi/shoushika/whitepaper/measures/w-2004/pdf_h/pdf/g1010100.pdf。 06/01/2020。 12. 国立社会保障・人口問題研究所，2019，人口統計資料集 2019（東京：国立社会保障・人口. 問題研究所）。頁 51。 5. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(14) 自 1997 年（幼齡人口數約為 1937 萬人、高齡人口數約為 1976 萬人13）起開始少於高齡人口數至今，且逐漸拉大差距，到 2018 年時幼齡人口數約為 1542 萬人、高齡人口數約為 3558 萬人14。由此定義來說，日本毫無疑問存在著深刻的少子化問題。. 如前所述，不但國民平均餘命尚可能因醫療等科技進步而更加延長，且從日本目前的人口金字塔觀察，人口持續高齡化也是不可逆的發展方向。因此除了在移民政策上進行調整外15，針對少子化的問題提出應對政策，成為了緩解日本人口問題的主要戰略。少子化政策之於現代日本的重要性在這樣的背景下被突顯了. 政治大. 出來，而隨著今日日本的總人口已正式步入負成長的階段，代表日本的人口問題. 立. 又進入一個更加艱難的處境。本研究期望在這個時機點，以日本的少子化政策為. ‧ 國. 學. 主題展開新的研究。. ‧ sit. y. Nat. 第二節文獻回顧. n. al. er. io. 一、日本的少子化問題. i Un. v. 由《少子化社會對策白書》的定義，可以知道日本在人口結構上已經且正在. Ch. engchi. 持續受到少子化的衝擊；至於這樣的人口結構的變化對於日本社會所造成的問題，更是方方面面的。不同的論述彼此之間在問題的分類與界定上可能略有出入，例. 13. 総務省統計局，2010，人口推計各年 10 月 1 日現在人口年次 1997 年：https://www.e-. stat.go.jp/statsearch/files?page=1&layout=datalist&toukei=00200524&tstat=000000090001&cycle=7&year=19970 &month=0&tclass1=000001011679。06/01/2020。 14. 総務省統計局，2019，人口推計 2018 年（平成 30 年）10 月 1 日現在概要：. https://www.stat.go.jp/data/jinsui/2018np/pdf/gaiyou.pdf。06/01/2020。 15. 後藤純一，2015，「少子高齢化時代における外国人労働者受入れ政策の経済学的分析」，国. 際経済，第 66 卷，頁 35-60。 6. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(15) 如岡沢與小渕將問題分成了八大類16，清水所統整的阿藤1718、人口問題審議會19，以及島田的分類20，則沒有如此細的分類。但無論如何，少子化現象對於現代日本的經濟與社會等層面所形成的問題與挑戰，已經可以視為被普遍認識的事實。. 二、日本的少子化政策少子化現象對於日本的經濟與社會面形成了問題與挑戰，使得日本政府必須提出政策加以應對。許多的論述曾經就日本的少子化政策展開分析與探討，例如増田的著作對於描述較早期的政策做出了貢獻21，接下來窄山的著作則討論到了. 政治大後推出的政策涵蓋進來。可以發現的是，少子化政策在日本 1990 年代以來的歷立 2009 年日本政黨輪替後的政策22，至於阿部等人的著作更已經將安倍第二次上台 23. ‧. Nat. y. 岡沢憲芙、小渕優子，2010，「なぜいま「少子化」なのか」，岡沢憲芙、小渕優子編，少子. sit. 16. ‧ 國. 加廣的趨勢。. 學. 屆政府的施政中，都具有一定的重要性，而且政策的內容與範圍還有著逐漸加深. io. 17. er. 化政策の新しい挑戦―各国の取組みを通して（東京：中央法規），頁 1-41。清水浩昭，2004，「少子化研究の現状と課題」，清水浩昭編，日本人と少子化（東京：人間. al. n. の科学新社），頁 12-28。. Ch. engchi. i Un. v. 18. 阿藤誠，2000，現代人口学―少子高齢社会の基礎知識（東京：日本評論社）。. 19. 人口問題審議会，1997，少子化に関する基本的考え方について－人口減少社会、未来への. 責任と選択－：https://www.mhlw.go.jp/www1/shingi/s1027-1.html。23/03/2020。 20. 島田晴雄，2000，高齢・少子化社会の家族と経済―自立社会日本のシナリオ（東京：NTT. 出版）。 21. 増田雅暢，2008，これでいいのか少子化対策―政策過程からみる今後の課題（京都：ミネ. ルヴァ書房）。頁 31。 22. 窄山太，2010，「次世代育成支援施策の展開」，狭間香代子、橋本好市編，少子高齢社会と. 生活支援（岐阜：みらい），頁 43-54。 23. 阿部正浩、加藤久和、中井雅之，2016，「政府はどのような少子化対策を行ってきたの. か？」，阿部正浩編，少子化は止められるか？政策課題と今後のあり方（東京：有斐閣），頁 21-45。 7. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(16) 三、日本少子化政策的政策過程除了少子化的問題，以及應對少子化問題的政策外，針對日本少子化政策的政策過程，也有相關的文獻得供檢閱。例如杉本24、増田25，以及守泉的著作26，對於 1990 年代至較近期以來的少子化政策的政策過程做出了描述。然而可以注意到的是，這些內容主要論及了政策的決定，再據此討論政策決定所代表的意義；不過在促成政策產出之轉換過程方面，特別是來自於政治環境的影響，敘述仍相對較少。. 政治大基於以上的文獻回顧，本研究將以從 1994 年的「天使計畫」（エンゼルプラ立. ‧ 國. 學. ン）至今，日本政府所實施以應對少子化問題的諸多政策計畫的政策過程，做為具體的研究標的。本研究選擇此研究標的之目的在於，有關日本少子化問題與少. ‧. 子化政策的研究既已十分充分，若由政策過程的途徑進行切入，或可另闢蹊徑。. sit. y. Nat. 本研究做為以日本為對象的區域與國別研究，透過在社會問題或社會政策的領域. io. al. n. 視野。. er. 中，加入更多從政治的角度出發的觀點，期許為理解日本的有關問題拓展出新的. Ch. engchi. i Un. v. 第三節研究問題、途徑與方法一、研究問題 24. 杉本貴代栄，2004，「「少子化対策」に見るジェンダーの課題」，清水浩昭編，日本人と少. 子化（東京：人間の科学新社），頁 255-282。 25. 増田雅暢，2008，これでいいのか少子化対策―政策過程からみる今後の課題（京都：ミネ. ルヴァ書房）。頁 31-43。 26. 守泉理恵，2014，「1990 年以降の日本における少子化対策の展開と今後の課題」，IPSS. Working Paper Series，第 10 期，頁 1-23。 8. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(17) 基於前面的研究背景與文獻回顧，本研究預計針對日本少子化政策的政策過程進行探討，並會較多著墨在從政治的角度出發的觀點。具體而言，本研究欲回答的問題包含以下三個：（一）從 1990 年代至今，日本所曾經採取的少子化政策為何？（二）上述不同時期的少子化政策，促成政策產出之轉換過程為何？（三）上述不同時期少子化政策的轉換過程，呈現了何種特徵與變化？. 二、研究途徑：政策過程理論. 政治大（policy process theories）為途徑，從日本少子化政策形成的演進與循環過程出立設定了所欲回答的問題後，在研究途徑方面，本研究將以政策過程理論. ‧ 國. 學. 發，探討包括需求輸入、轉換過程、政策產出，到評價反饋等過程，以及不同時間背景下來自外在環境的因素對於政策形成所產生的影響。. ‧. 政策過程理論的發展源自於政治學中的政策分析（policy analysis），Hogwood. sit. y. Nat. 與 Gunn 曾基於 Gordon 等人的研究272829，提出了所謂的政策分析七變項，其中. io. er. 的第二個變項就是政策過程研究（studies of policy process）。政策過程研究不只. al. iv n C 30 hengchi U 評估不同因素在政策議題發展上產生了何種面向與程度的影響。本研究預計以 n. 是關心政策的內容，更要能披露出對於政策形成有所影響的各種因素，且要嘗試. 政策過程理論為研究途徑，並應用合適研究方法探討日本的少子化政策與其政策過程，以解答前面所列的三個研究問題。 27. Hogwood, B.W. & Gunn, L.A.. 1981. The Policy Orientation (Glasgow: Centre for the Study of. Public Policy, University of Strathclyde). 28. Hogwood, B.W. & Gunn, L.A.. 1984. Policy Analysis for the Real World (Oxford: Oxford. University Press). 29. Gordon, I., Lewis, J. & Young, K.. 1977. “Perspectives on policy analysis,” Public Administration. Bulletin, vol. 25, 26-30. 30. Hill, M.著，林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯，2003，現代國家的政策過程（臺北：韋伯文化）。. 頁 3。 9. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(18) 三、研究方法：文獻分析法與歷史研究法而對應於所欲回答的研究問題與所選定的研究途徑，精準蒐集具價值之資料並做出有效的詮釋分析是本研究的重要課題。因此在研究方法上，本研究將採用的是文獻分析法（document analysis）以及歷史研究法（historical method）。. （一）文獻分析法文獻分析法又稱為內容分析法（content analysis），此研究方法透過從文獻中. 政治大或是一段時間區間內該現象的發展情形。文獻分析法特別適合用來回答這樣的立獲取資料再加以分析，其結果可以用來解釋一個特定時間點上一個現象的狀態， 31. ‧ 國. 學. 問題：「誰說了什麼、對誰說、為什麼說、如何說，以及產生什麼影響？」除了謹慎地處理文獻中的內容外，也涉及關於這些內容的原因與影響的探究32。本研. ‧. 究中所依賴的文獻來源可分為一手與二手的資料。一手資料包括但不限於官方統. sit. y. Nat. 計資料、法規資料、狀況報告書、政府行政與立法部門的會議記錄、政治家與其. io. al. n. 之研究成果的相關著述。. er. 他重要人物及組織的發言或宣言等等；二手資料則泛指其他具有可為本研究所用. Ch. engchi. i Un. v. （二）歷史研究法歷史研究法指的是有系統地蒐集並客觀地評價與過去發生之事件有關的資料，以對於事件之因、果、趨勢做出描述與解釋33。從定義上來說，歷史研究法顯然與前述的文獻分析法有重疊之處。不過，歷史研究法著重的是藉由分析現有. 31. 王文科、王智弘，2014，教育研究法，16 版（臺北：五南）。頁 459。. 32. Babble, E.著，邱澤奇譯，2009，社會研究方法，11 版（北京：華夏）。頁 318-319。. 33. 王文科、王智弘，2014，教育研究法，16 版（臺北：五南）。頁 475。 10. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(19) 的資料來「發現」新的資料34，意即除了分析資料以呈現不同時間點或時間區間的事件外，更透過推論來形成新的資料，進而加強對於事件發展在較大時間歷程中的完整掌握。由於強調推論與形成具長連續性的因果關係，歷史研究法被期待的另一個效果是，有助於透過歷史來增進對現況的理解甚至對未來的預測35。既然文獻分析法與歷史研究法在形式上有所共通，因此在本研究中將不會對兩種研究法的使用作明顯的切割，而是以兼具兩種研究法特色，同時並重於內容分析與因果關係建立的方式來進行資料的蒐集、處理、呈現。. 第四節理論回顧. 政治大在決定研究問題、途徑與方法後，本研究將進行相關的理論回顧。首先探討立. ‧ 國. 學. 的是政策過程理論，以確定本研究所使用的工具具有可靠理論基礎。接著參考的是日本學者的著述，理解日本的政策過程研究與其中的特色，以做為本研究的先. ‧. 備知識，同時決定本研究將採用的分析模式。. n. er. io. al. sit. y. Nat. 一、政策過程理論：從政治系統到修正的系統論. i Un. v. 前節曾提到，政策過程理論的發展源自於政治學中的政策分析，而為了分析. Ch. engchi. 其中的政治決策過程的複雜性，學者們曾提出許多模型。在這之中，Easton 的「政治系統」（political system）有著相當的重要性36。政治系統的關鍵過程之一是所謂的「輸入」（inputs），它包含了「需求」（demands）和「支持」（supports）；這些輸入在經過系統轉化後形成的「輸出」（outputs）就是政府所做出的決定或政策；除此之外尚有「反饋」（feedback）的過程。Easton 的主要貢獻在於將一向複. 34. 王文科、王智弘，2014，教育研究法，16 版（臺北：五南）。頁 475。. 35. 周新富，2015，教育研究法（臺北：五南）。頁 259。. 36. Easton, D. 1953. The Political System (New York: Knopf). 11. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(20) 雜的政治現象概念化37，然而在真實世界中的決策過程卻不能如此過於簡單地化約（圖 1-1）。由於 Easton 的模型過於簡化，且只強調來自社會上的需求和支持的輸入，卻未能解釋黑箱子（black box）如何運作，也幾乎無視政府本身的力量與自主性對政策形成的影響38。因此，Roskin 以 Easton 的政治系統模型為基礎進行了修正，是為「修正的系統論」（modified model of the political system）39。修正的系統論中，主張政府的決策過程主要發生在政府內部，是在政策輸出後對於社會產生影響，來自社會的外部力量才依據政策影響的結果，將需求或支持以反饋的形式輸入予政府（圖 1-2）。. 政治大. 在包含了輸入、輸出與反饋的模型被建立以後，後續又有學者在這個基礎提. 立. 出了所謂的「政策循環」（policy cycle），或稱「階段模式」（stages approach）。例. ‧ 國. 學. 如 Anderson 將政策過程分成了五個階段40，包括議題設定（agenda setting）、政. ‧. 策規劃（policy formulation）、政策法制化（policy adoption）、政策執行（policy implementation）、政策評估（policy evaluation）。Jenkins 則是分成七個階段41：起. y. Nat. io. sit. 始（initiation）、資訊蒐集（information）、考量（consideration）、決策（decision）、. n. al. er. 執行（implementation）、評估（evaluation）、終止（termination）42。而 Hogwood. Ch. i Un. v. 與 Gunn 的階段分類更是高達九種43：決定何時做決策（deciding to decide）、決定. engchi. 如何做決策（deciding how to decide）、定義議題（issue definition）、事前計畫 37. Hill, M.著，林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯，2003，現代國家的政策過程（臺北：韋伯文化）。. 頁 21。 38. 周育仁，2016，政治學新論，4 版（臺北：翰蘆圖書）。頁 33。. 39. Roskin, M. G. (ed.). 1974. Political science: An introduction (Englewood Cliffs: Prentice Hall).. 40. Anderson, J. E.. 2003. Public policymaking: An introduction (Boston: Houghton).. 41. Jenkins, W. I.. 1978. Policy Analysis (London: Martin Robertson).. 42. Hill, M.著，林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯，2003，現代國家的政策過程（臺北：韋伯文化）。. 頁 23。 43. Hogwood, B.W. & Gunn, L.A.. 1984. Policy Analysis for the Real World (Oxford: Oxford. University Press). 12. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(21) （forecasting）、設定目標與優先順序（setting objectives and priorities）、選項分析（options analysis）、政策執行、驗收與控制（policy implementation, monitoring and control）、評估與審查（evaluation and review）、政策持續、承繼或終止（policy maintenance, succession or termination）44。除上述三者外，其他提出類似概念的學者也為數不少，這些階段模式的優勢在於提供一個可將複雜過程加以分化研究的方法。但必須注意的是政策過程不只具有階段性，更是一個持續性的循環，實際上的政策過程起始點或許已沒入歷史之中而難以確認，而即使可以定義出政策的起始點，也有可能是從這些模式中的任何一個階段開始。提出階段模式可以將政策過程分化為不同的單元以利於分析，而對於政策是. 政治大. 如何在黑箱子或政府內部中被決定的，則須回到決策模式來進行探討。如同各異. 立. 其趣的階段模式，學者們所提出的決策模式種類也是隨著學術的發展而更趨多樣. ‧ 國. 學. 化。Simon 提出的「理性模式」（rational model）有時也被稱為「古典模式」（classical. ‧. model）45，這是 Simon 借用經濟學的最高準則—人之行為均為理性—應用於政治學之上產物，此模式認為決策者能清楚認識決策行為的目標，並設定所有選項. y. Nat. er. io. sit. 再從中選擇能獲取最大利益者，且過程中擁有絕對充裕的資訊與時間。然而此絕對理想狀態無法有效適用於真實世界，Simon 發現決策者在決定政策時的理性成. n. al. Ch. i Un. v. 分有其限度，因此在他後續的著作中又提出了「有限理性模式」（bounded rational. engchi. model）或稱「滿意模式」（satisficing model）46，此模式中的決策者由於在資訊與時間上有所限制，並不強求至高的利益，而以在有限資源下可獲取大致滿意的結果為目標。Lindblom 則建立了所謂的「漸進模式」（incremental model）47，他進一步認為決策時受理性層面的影響其實甚小，主要仍是承襲過往之決策並做漸. 44. Tansey, S.D.. 2004. Politics, the Basics (Hove: Psychology Press).. 45. Simon, H.A.. 1957. Administrative Behavior: A Study of Decision Making Processes in. Administrative Organization, 2nd edition (New York: Maxmillan). 46. 呂亞力，2009，政治學（臺北：三民）。頁 345。. 47. Braybrooke, D. & Lindblom, C. E.. 1963. A Strategy of Decision (New York: Free Press). 13. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(22) 進式的修正；歷史上的重大人為變動，實為無數微小變更所累積的結果。除了上面數種決策模式外，其他常見模式理論還包括綜合掃描模式（mixed scanning model）、官僚議價模式（bureaucratic bargaining model）等等不勝枚舉。. 圖 1-1 Easton 的政治系統模型. 需求投入. 立. 支持. 決策與行動. 轉化治政（黑箱子）大. 產出. ‧ 國. 學. 反饋. ‧ sit. y. Nat. io. al. n. 五南）。頁 29。. er. 資料來源：研究者製圖並參考以下。王保鍵，2018，圖解政治學，7 版（臺北：. Ch. engchi. i Un. v. 圖 1-2 Roskin 的修正的系統論模型. 14. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(23) 決策與行動. 結果. 決策者內輸項. 政治、經濟及社會環境. 產出. 投入需求支持冷漠. 反饋. 政治大資料來源：研究者製圖並參考以下。王保鍵，2018，圖解政治學，7 版（臺北：立 ‧. ‧ 國. 學. 五南）。頁 29。. 二、選擇本研究的分析模式：從垃圾桶模式到政策之窗模式. Nat. sit. y. 在早川等人的著作中將日本的政策循環分成了前決定過程、政策形成、立法. n. al. er. io. 過程，以及政策的實施、評價、反饋等階段48。早川等人定義所謂的前決定過程. i Un. v. 為「一個問題經過各種脈絡而成為議程（agenda）的過程」，而其中的相互關聯的. Ch. engchi. 要素、狀況、環境，又可以分為四個面向來探討，分別是政策形成與資訊的處理、議程設定過程、權力構造與爭點，以及偶然性、流動性與「問題—解答」的關係。首先在政策形成與資訊的處理的部分，日本的公共政策主要從重要的政府機關中形成，這是由於許多具有促進政策形成效果的資訊都來自於行政機關。例如在進行業務統計、調查統計的過程中發現了值得注意的資訊，接著需要預測這個問題已現有方法能否應對，如果無法則須改革已產生新的應對方法，也就是發現、. 48. 早川純貴、内海麻利、田丸大、大山礼子，2004，政策過程論（東京：学陽書房）。頁 14-. 61。 15. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(24) 預測、應對的三階段過程。而早川等人也指出在此三階段中影響判斷的因子包括了成本（研究開發所需的人力、時間、經費）、預期的阻力（實現的可能性），以及是否會影響組織的威信或對過去的執著等。一般來說這些政府組織在日常運作中就必須應對各種問題，因此多會形成「標準作業流程」（standard operating procedures，SOP）並事務性地、機械性地處理問題。然而當遇到困難或找不到解決方法的問題時，則必須檢討新的解決對策。而在政策形成過程中，利益團體是參與的角色之一，產業組織與政府組織會交換資訊，產業組織藉由這樣的管道以對於政策形成發揮影響，政府組織則確保獲得可靠的政策效果反饋。第二部分是議程設定過程，依據 Cobb 與 Elder 的分類49，議程設定可以分為. 政治大. 公共議程（public agenda）與正式議程（formal agenda）兩個階段。一個問題要發. 立. 展為公共議程的條件包括必須是許多國民或大範圍地區的居民關心或至少是有. ‧ 國. 學. 所認知的問題、在這些國民或居民中已經有人認為必須採取措施，以及政府或地. ‧. 方政府也對此問題有所關心且該問題屬於該政府或地方政府的權責範圍，滿足以上三條件的問題則可發展為公共議程。而若進入正式議程的階段，則會就議程的. y. Nat. er. io. sit. 各面向，特定地、具體地探討應對策略。. 那麼要如何達成使問題發展為公共議程並進而成為正式議程？則需考量權. n. al. Ch. i Un. v. 力構造與如何創造並擴大爭點。討論權力時的兩個主要觀點是菁英主義與多元主. engchi. 義。菁英主義認為社會上可被分為少數的有權者與多數的無權者（大眾），只有有權者可以進行價值分配與決定政策，而菁英主義觀點的公共政策形成具有如下特徵：（一）公共政策比起大眾的要求，反映的是菁英的價值；對菁英階級來說既有的體系有助於維持自身利益，因此公共政策的變化不會是根本的革新，而是漸進式地進行。. 49. Cobb, R.W. & Elder, C.D.. 1972. Participation in American Politics: the dynamics of agenda-. building (Baltimore: Johns Hopkins University Press). 16. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(25) （二）政策上的問題不會透過選舉或政黨競爭來決定，選舉只具有象徵性的意涵。（三）菁英彼此之間對於社會體系的安定性與維持有所共識，只有共識範圍內的政策替代案（alternatives）會是納入考慮的對象（成為議程）。與此相對的多元主義則認為社會上有不同的權力集團與領袖存在，且政策決定過程中，不同的權力集團會因各自的利益與立場產生對立，而需要爭取選民的支持，所以透過選舉一般市民的意見也可對政策決定過程產生影響。多元主義觀點的政策過程特徵如下：（一）只要能確認影響力的行使，就能觀察到紛爭的存在。. 政治大. （二）菁英的影響力行使並不是無限制的，在不同議題中的領袖也不同。. 立. （三）政治的資源是分散的、潛在的，議題發生時才動員資源並出現結盟。. ‧ 國. 學. （四）政治系統是開放的且保持多元均衡。. ‧. 前面關於政策形成、資訊處理、權力構造與爭點的理論回顧有助於對問題發生、議程設定、決策形成等階段過程的表面理解。然而實際的政策過程是錯綜複. y. Nat. io. sit. 雜的，誰來決定、在何處決定、在何時決定、由怎樣的方案中決定，要回答這些. n. al. er. 問題，就必須加入流動性與偶然性的觀點。例如日本在 1983 年時，曾有過民間. Ch. i Un. v. 對於公害高度關注的契機，但是《環境影響評估法》（環境アセスメント法）的. engchi. 法案在當時卻被自民黨與產業界聯手反對擋下；不過到了 1997 年，即使輿論未十分關注環境保護問題，法案卻隨著政治情況的變化（自民黨、社會黨、先驅新黨組成聯合政府）再度進入議程並完成立法50。上述《環境影響評估法》的例子說明了流動性與偶然性對於政策過程的影響巨大。為了能理論化地描述這樣的作用，除了早川等人外，佐藤也指出在分析日. 50. 早川純貴、内海麻利、田丸大、大山礼子，2004，政策過程論（東京：学陽書房）。頁 47-. 48。 17. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(26) 本的政策過程，尤其是厚生勞動省的政策過程之決策模式時51，較常被使用的理論則是 Cohen 等人所提出的「垃圾桶模式」（garbage can model）52，以及 Kingdon 在垃圾桶模式的基礎之上發展而成的「政策之窗模式」（policy window model）53，佐藤在其著作中亦將後者稱之為「修正的垃圾桶模式」（修正ゴミ缶モデル）。垃圾桶模式的創新之處在於認為組織並非緊密合而為一的構造，其中的各個組成部分仍有著各自不同的考量、目的與利害。如果組織內部本就無法在考量、目的與利害上達成一致，那麼過去在理性模式中認為組織會追求對組織而言最大利益的假設就難以成立。垃圾桶模式具有下列三點基本特徵：（一）模糊的目標（problematic preferences）. 政治大. （二）不明確的手段（unclear technology）. 立. （三）具流動性的參與者（fluid participation）. ‧ 國. 學. Cohen 等人指出在此決策模式中的基本要素包含問題（problems）、解答. ‧. （solutions）、參與者（participants），以及選擇機會（choice opportunities）等四者，而這四者的關係正是充滿流動性與偶然性的。此模式被以「垃圾桶」命名，. y. Nat. er. io. sit. 係因選擇機會就如同垃圾桶一般，我們無法掌握何時會有什麼樣的人（參與者）把什麼樣的垃圾（問題或解答）丟進垃圾桶，而且周圍還同時存在著其他的垃圾. n. al. Ch. i Un. v. 桶可以丟。不過要注意的是，Cohen 等人當初是將此模式應用於解釋美國的大學. engchi. 的行政與決策，而非政府的公共政策。垃圾桶模式的運作如下圖所示（圖 1-3）。不同於垃圾桶模式中的四大要素，Kingdon 在以垃圾桶模式為基礎而建立的政策之窗模式中，以三種「流」（streams）比喻決策過程中的互動要素，它們分別是問題（problems）流、政策（policy）流與政治（political）流。其中問題流指的是政府對問題的覺察，可以用來解釋問題如何引起相關機關注意的過程；政策 51. 佐藤満，2014，厚生労働省の政策過程分析（東京：慈学社）。頁 32-38。. 52. Cohen, M.D., March, J.G. & Olsen, J.P.. 1972. “A garbage can model of organizational choice,”. Administrative science quarterly, vol. 17, no.1, 1-25. 53. Kingdon, J.W.. 1984. Agendas, Alternatives, and Public Policies (Boston: Little, Brown). 18. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(27) 流指的是特定解決方案被做為政策提案進行專業討論的過程；政治流指的是受當前政治情勢（如公眾情緒、輿論、壓力團體活動、選舉結果等）影響，讓特定政治課題在政府中形成議程的過程。這三種流分別代表著問題、解答、機會，當問題與解答相契合，且當前政治情勢提供了連接問題與解答的機會時，這三種流就會匯流，也就是在這個時候，「政策之窗」被打開了54。 Kingdon 在他的著作中特別強調了政策流的重要性，政策流中一個高明的「政策企業家」（policy entrepreneur）除了準備好政策解答方案外，也要具有判斷問題流與政治流狀態的能力。除了在機會來臨時拋出對應於問題的解答外，甚至可以主動促進政府對問題的覺察，以及尋求政治勢力的支持，都有助於自己提出. 政治大. 的政策解答方案被採用。佐藤特別推崇 Kingdon 提出的「政策企業家」的概念，. 立. 他並指出在日本的情境下，政策企業家不只是國會議員或政務官，次官、局長、. ‧ 國. 學. 審議官級別的高級事務官也往往在政策創造中起到關鍵作用55。政策之窗模式的. n. er. io. al. sit. Nat. 圖 1-3 Cohen 等人的垃圾桶模型. y. ‧. 運作如下圖所示（圖 1-4）。. Ch. engchi. i Un. v. 54. 陳建國，2008，「金登“多源流分析框架”述評」，理論探討，2008 年第 1 期，頁 125-128。. 55. 佐藤満，2014，厚生労働省の政策過程分析（東京：慈学社）。頁 34。 19. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(28) 解答. 問題. 參與者. 選擇機會選擇機會. 決策. 立. 圖 1-4 Kingdon 的政策之窗模型. 學 ‧ y. Nat. 問題流. n. al. er. io. sit. ‧ 國. 資料來源：研究者製圖。. 政治大. Ch. n U engchi. 政策流. iv. 匯流開啟政策之窗. 政治流. 資料來源：研究者製圖。. 20. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(29) 從 Easton 的政治系統建立起包含輸入出的模型、Roskin 的修正的系統論開始關注政府內部的決策過程、Cohen 等人的垃圾桶模式加入了流動性與偶然性的觀點，到 Kingdon 的政策之窗模式提供了我們揭開轉化過程神秘面紗的機會。這些在本節前兩項所提及之重要理論整理如下，以對其貢獻與使用更加釐清（表 12）。從表格的整理中，可以發現這些理論具有逐漸補齊過往理論不足之處的進展性。日本為一內閣制國家，且在自民黨長期執政下，有著相當穩定的官僚政治體制56。這樣的體制特色，令日本在政策之窗模式中，最難與另兩種流發生匯流的正是政治流，也因此政策的推動特別仰賴政策企業家的活動。本研究為契合最新理論發展，以及強調在日本政治體制下的適用，將使用政策之窗模式做為主要的分析模式。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 表 1-2 第一章第四節中引用理論之整理與比較. Easton. y 過程的巨觀架構。. n. al. 箱子的運作。. sit. io. Roskin. 不足. 建立起一個理解政策無法在微觀上說明黑. Nat. 修正的系統論. 貢獻. er. 政治系統. 提出者. ‧. 理論. 延續政治系統的線性以理性為政府內部角. iv n C h架構，但指出決策過 e n g c h i U 色行動的前提，未重程主要發生在政府內視單一角色對於整個部，政策產出為政府政府利益與目標的不內部角色的互動結理解，以及行為的不果。. 垃圾桶模式. 56. 理性成分。. Cohen. 指出理性有所限制，此模式最初被用來解. March. 以及決策過程中各要釋美國大學的行政運. Olsen. 素的獨立性，說明組作，後並被應用於企. 許介鱗、楊鈞池，2006，日本政治制度（臺北：三民）。頁 166。 21. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(30) 織的決策過程受流動業組織的決策過程，性與偶然性的影響。. 但在公共政策上的可應用性未經充分驗證。. 政策之窗模式. Kingdon. 延續垃圾桶模式對於應用此模式時須以三流動性與偶然性的重種流之間彼此獨立為視，但從只聚焦於決前提，但此前提尚未策過程到將整個公共能被有效證明。政策過程納入描述範. 資料來源：研究者製表。. 立. 治政圍。大. ‧ 國. 學 ‧. 第五節研究範圍、限制、架構與章節安排. sit. y. Nat. 一、研究範圍與限制. n. al. er. io. 日本的少子化政策之濫觴是在 1994 年，由文部、厚生、勞動、建設等四大. i Un. v. 臣形成合意而頒布的「天使計畫」57。其契機則可回溯到 1990 年的「1.57 衝擊」. Ch. engchi. （1.57 ショック）。所謂「1.57 衝擊」指的是日本在 1989 年出現了至當時為止史上最低的總和生育率 1.57，甚至低過 1966 年（干支紀年為丙午年，受民間迷信影響致使當年生育率極低58）的 1.58。以上述的「天使計畫」為起點，日本政府在接下來的超過二十年的時間，陸續頒布了更多的少子化政策。由於少子化問題具有多面向的特性，許多間接相關 57. 本研究提及複數同一級別之省廳或官銜時，其排序原則上依照日本《國家行政組織法》別表. 之建制順。 58. 厚生労働省，2011，平成 23 年版厚生労働白書：. https://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/11/dl/01-01.pdf。06/01/2020。 22. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(31) 的政策或也會對於人民的生育行為有所影響。為了明確界定範圍，本研究將只以有列入內閣府 2019 年版《少子化社會對策白書》的政策計畫為研究對象。該《白書》第二章第一節〈迄今為止的少子化對策〉（これまでの少子化対策）中所提到的政策計畫已經整理為表 1-3，表中包括了研究者翻譯的各項政策的中文名稱，與各該政策的類別或階段等基本資訊。本研究的研究範圍即限定於此表中所列出的政策，探究它們個別政策產出的轉換過程，以及其在整體時間歷程下之模樣。在研究限制方面，研究者身為於臺灣地區在學的研究生，故在本研究中所使用之資料以在臺可取得的實體或數位資料為主，並補充以部分於研究期間訪日所取得之資料。以日本為研究對象卻無法充分而完整地使用來自日本之資料，實為. 政治大. 一大限制。然研究者亦將謹遵研究倫理與實事求是之精神，就可掌握之資料與證. 立. 據進行研究，並儘可能地追求最高的正確性。. ‧ 國. 學. 2001 年. 2002 年. y. al. n. 1999 年. 省廳間合意決定. 緊急保育対策等５か年緊急保育對策等五年事省廳間合意決定事業. 1999 年. 天使計畫. sit. エンゼルプラン. io. 1994 年. Nat. 1994 年. 政策名稱（日文原文）政策名稱（中文翻譯）政策類別或階段. er. 時間. ‧. 表 1-3 日本各時期的少子化對策與其類別或階段. Ch. 業. engchi. i Un. v. 少子化対策推進基本方少子化對策推進基本方關係閣僚會議決針. 針. 定. 新エンゼルプラン. 新天使計畫. 省廳間合意決定. 仕事と子育ての両立支兼顧工作與育兒的支援援等の方針（待機児童. 等方針（零待機兒童. ゼロ作戦等）. 作戰等）. 少子化対策プラスワン. 少子化對策 Plus One. 閣議決定. 厚生勞動省整合. 23. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(32) 2003 年. 次世代育成支援対策推次世代育成支援對策推進法. 2003 年. 法律施行. 進法. 少子化社会対策基本法少子化社會對策基本法. 法律施行. 2004 年. 少子化社会対策大綱. 少子化社會對策大綱. 閣議決定. 2004 年. 子ども・子育て応援プ. 兒童與育兒應援計畫. 少子化社會對策. ラン 2006 年. 會議決定. 新しい少子化対策につ. 關於新的少子化對策. 少子化社會對策. いて 2007 年. 會議決定. 「子どもと家族を応援「應援兒童與家庭的日少子化社會對策. 治政本」重點戰略大. する日本」重点戦略. 行動指針. 「新待機児童ゼロ作. 關於「新零待機兒童作. 戦」について. 戰」. 子ども・子育てビジョ. 兒童與育兒願景. 2010 年. Ch 子ども・子育て新シス. sit. y. al. n. 2010 年. 其他. 閣議決定. er. io ン. ‧. のための行動指針. Nat. 2010 年. 其他. 學. 2008 年. 立. 仕事と生活の調和推進推進工作與生活調和的. ‧ 國. 2007 年. 會議決定. iv n e兒童與育兒新體系檢討 ngchi U. 少子化社會對策. テム検討会議. 會議. 會議決定. 待機児童解消「先取. 待機兒童減少前導計畫. 其他. り」プロジェクト 2012 年. 子ども・子育て新シス關於兒童與育兒新體系少子化社會對策テムの基本制度につい. 的基本制度. 會議決定. て. 24. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(33) 2012 年. 子ども・子育て支援法兒童與育兒支援法等兒等子ども・子育て関連. 法律施行. 童與育兒關聯三法. 3法 2013 年. 待機児童解消加速化プ待機兒童減少加速化計ラン. 2013 年. 畫. 少子化危機突破のため為了突破少子化危機的少子化社會對策の緊急対策. 2014 年. 治政少子化社會對策大綱大. 立. 進法延長. sit. y. 法律施行. io. n. al. Ch ニッポン一億総活躍プ. 法律施行. er. 子ども・子育て支援法兒童與育兒支援法修正改正. 2016 年. ‧. 次世代育成支援対策推次世代育成支援對策推. Nat. 2016 年. 法律施行. 學. 正式施行. 進法延長. 法律施行. 閣議決定. 子ども・子育て支援新兒童與育兒支援新制度制度本格施行. 2015 年. 會議決定. 少子化社会対策大綱. ‧ 國. 2015 年. 緊急對策. まち・ひと・しごと創地方、人與工作創生法生法. 2015 年. 其他. iv n e n日本一億總活躍計畫 gchi U. 閣議決定. ラン 2017 年. 働き方改革実行計画. 工作型態改革實行計畫. 其他. 2017 年. 子育て安心プラン. 育兒安心計畫. 其他. 2017 年. 新しい経済政策パッケ. 新的經濟政策組合. 閣議決定. ージ 2018 年. 人づくり革命基本構想人類培育革命基本構想. 其他. 25. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(34) 2018 年. 働き方改革を推進する為了促進工作型態改革. 法律公布. ための関係法律の整備而與相關法律整備有關に関する法律. 的法律. 資料來源：研究者依下列資料製表。内閣府，2019，令和元年版少子化社会対策白. 書. ：. https://www8.cao.go.jp/shoushi/shoushika/whitepaper/measures/w-. 2019/r01pdfhonpen/pdf/s2-1-3.pdf。第 1-2-5 圖。06/01/2020。. 二、研究架構與章節安排. 政治大化問題，以確立 Kingdon 的政策之窗模式中的問題流部分，以及對到目前為止日立. 至於在研究架構與章節安排的部分，本研究首先會在第二章探討日本的少子. ‧ 國. 學. 本的少子化政策進行整理；理解問題流的狀況以及掌握所產出的政策內容是後續分析的基礎。在準備作業之後，第三章與第四章即會就歷年來日本少子化政策的. ‧. 轉換過程予以分析，應用政策之窗模式中的政策流與政治流概念，建立起需求輸. sit. y. Nat. 入和政策產出之間的關係連結，並詳實敘述各項事件的影響。進入第五章則會縱. al. er. io. 觀問題流、政策流、政治流等三種流，隨著時間歷程下的匯流情形，並展開討論. v. n. 以建構新的發現。最後在第六章，本研究會作成結論以回答前述的三個研究問題，進而提出相關的建議。. Ch. engchi. i Un. 本研究預計形成的研究架構如圖 1-5 所示。. 圖 1-5 本研究之架構. 26. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(35) 理解日本的少子化問題與其應對政策問題流應用政策之窗模式. 政策流匯流過程之分析與描述. 分析日本少子化政策的政策過程政治流. 外部因素之於政策過程的影響. 立. 匯流過程之. 不同時期間政策過程的異同. 縱觀與討論. 治政形成發現與建議大. ‧. ‧ 國. 學. 資料來源：研究者製圖。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 27. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(36) 第二章問題流與政策之概觀本研究使用 Kingdon 的政策之窗模式來探討日本少子化政策的轉換過程，意即透過問題流、政策流，與政治流等三者之間的匯流互動過程，來說明政策過程中的輸入項是如何轉換為政策產出。在第三章與第四章針對政策流與政治流進行分析之前，本章會先就問題流、轉換過程的產物也就是政策本身的內容，以及巨觀下的政策過程概況等面向，建立起基本的理解。. 第一節日本的少子化問題. 政治大. 由第一章所呈現的數據與定義中，可知日本正面臨少子化的挑戰，然而是哪. 立. 些因素造成少子化此一現象，而少子化這個現象對於社會所產生的影響，以及所. ‧ 國. 學. 導致的具體問題又是什麼呢？為了理解政府制定少子化政策時的思維脈絡，思考前述問題的解答有其必要性。. ‧. 在岡沢與小渕的著作中1，曾經分別試圖回答了什麼是「造成少子化現象的. Nat. sit. y. 原因」以及「少子化現象所導致的結果」。首先在「造成少子化現象的原因」部. n. al. er. io. 分，岡沢與小渕對多次的政府調查中關於「妻子未能生育理想子女數的理由」（妻. i Un. v. が理想の数の子どもをもとうとしない理由）的調查結果進行分析，並從中整理. Ch. engchi. 出下列原因：因為無法生育、因為不想要高齡生產、因為小孩的教育花費太高、因為即使是以一般的方式育兒仍然很花錢、因為無法耐受育兒的生心理負擔、因為房子太小、因為會妨礙自己的工作、因為不透明的未來而有著巨大的不安感（表 2-1）。然而當在日本的不結婚率與不生育率之間呈現高度正相關時2，這個分析結果無法說明女性選擇不結婚進而不生育的理由。. 1. 岡沢憲芙、小渕優子，2010，「なぜいま「少子化」なのか」，岡沢憲芙、小渕優子編，少子. 化政策の新しい挑戦―各国の取組みを通して（東京：中央法規），頁 1-41。 2. 石川基樹，2007，「結婚・家族に関する価値意識と少子化」，人間科学研究，第 20 卷第 2. 期，頁 27-36。 28. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(37) 而在「少子化現象所導致的結果」部分，岡沢與小渕明確指出社會體系的多個面向正因少子化而發生變化（表 2-1）。包括：（一）對勞動市場的挑戰。隨著少子化的進程，將使得生產人口逐漸萎縮。如何向市場有效補充勞動力是一大難題。如果未能成功應對少子化對勞動市場的挑戰，將無法避免企業出走海外的結果。（二）對企業經營管理的挑戰。傳統的日本式經營已然發生變化。傳統的日本式經營特色包括終身雇用制、年功序列薪資體系、企業別工會3、同一時期整批錄用主義、獎金制度、內部人才教育制度等。這些特色讓過去在日本式經營下的企業員工，對於企業有著強烈的忠誠，願意為. 政治大. 一家企業貢獻其一生的勞動力。然而如今，不但因少子化使得新投入. 立. 勞動市場的人口基數減少，新世代多樣化的價值觀也讓員工對於企業. ‧ 國. 學. 的忠誠不再，更加重了勞動力的短缺。. ‧. （三）對社會福利體制的挑戰。少子化會進一步加速人口結構的高齡化，使得對社會福利的需求急遽增加。而且與此同時，新的生產人口也就是. y. Nat. n. al. er. io. 運用。. sit. 納稅人口反因少子化而減少，衝擊了年金制度與醫療保險制度的財政. Ch. i Un. v. （四）對家庭機能的挑戰。少子化更加削弱了傳統的大家庭主義，家庭將持 4. engchi. 續微型化。在傳統的大家庭主義時代，對家庭機能的倚重十分明顯，. 3. 「企業別」工會指的是不同於在其他國家常見的「產業別」工會，日本的工會多是以單一企. 業為範圍，在各自企業內部成立工會，也因此企業別工會較難連結外部能量以採取強勢作為，多是以促進內部勞資和諧的角色存在著。資料來源：遠野はるひ、金子文夫著，劉光瑩譯， 2012，「日本非正規職勞動者的組織現況（上）」，苦勞網： https://www.coolloud.org.tw/node/70019。04/03/2020。 4. 依據定義的廣狹，「核心家庭」可以指由父母與受扶養子女所組成的家庭型態，或是包含其他. 組成架構小於前述定義的家庭型態。「微型家庭」則專指成員在二人（含）以下的家庭型態。資料來源：陸杰華、湯澄，2016，「人口轉變背景下風險家庭表現形式、成因及公共政策再建構」，河北學刊，第 36 卷第 3 期，頁 145-151。 29. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(38) 例如高齡父母的照護工作由子女親力親為是理所當然的事。但在微型家庭的時代，這樣的傳統顯然難以維持，照護工作的負擔將從家庭向社會轉移。另一方面，家庭中的長男（長女）也往往會避免選擇與長女（長男）結婚，否則可能會面臨父母與岳父母（公婆）的雙重照護負擔。在這樣的考量下，少子化時代的結婚顯得更為困難。家庭機能的減弱與不婚、不產的惡性循環是少子化對家庭機能的挑戰。（五）對地方社會的挑戰。由於少子化與高齡化的程度在日本各地之間不盡相同，因此少子化對策的具體措施必須要能因地制宜，否則無法應對差異化的需求。另外，在少子化特別嚴重的地方，可能使得地方社會. 政治大. 跟育兒相關的有無形資源凋零，增加育兒難度與降低生育意願，也不. 立. 利於當地兒童的社會化發展。. ‧ 國. 學. （六）對教育環境的挑戰。從幼教、初等、中等到高等教育，少子化會使得. ‧. 各級學校因學生數的減少而減班、併校、廢校等。包括更高的通勤成本在內，內外部的教育成本都將因此提高。從北歐諸國的經驗來看，. y. Nat. n. al. er. io. 成本。. sit. 隨著教育服務的使用者減少，會增加地方自治團體在教育上所負擔的. Ch. i Un. v. （七）對個人與市民生活的挑戰。由於過去的多子時代，人們在激烈競爭的. engchi. 環境中成長，培養了忍耐力、意志力與滅私奉公的精神，但這樣的生活哲學現在已越來越罕見。（八）對總體經濟的挑戰。少子化所導致的消費人口減少會使得消費市場縮小，難以維持經濟的成長。. 30. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(39) 另外在清水的著作中5，曾統整了阿藤6、人口問題審議會7、島田等學者或機關的研究成果8，也羅列出「造成少子化現象的原因」。包括：婚姻市場機能不全說、單身貴族觀念說、女性主義說、子女消費財說9；育兒的負擔感與兼顧工作的負擔感、個人婚姻觀與價值觀的變化、不願脫離父母獨立展開婚姻生活、其他（女性主導的避孕方法未能普及、農村地區的男性結婚困難、不孕症、對高齡生產感到不安等）；女性的高學歷化、結婚機緣的稀薄化、伴隨婚姻而增加女性的家事與育兒等負擔、保育支援制度缺乏整備等（表 2-1）。整體而言，各項原因環繞著結婚行為與婚姻觀念的變化，以及女性進入職場後在兼顧育兒上的負擔感。在「少子化現象所導致的結果」方面，清水的引用對象則包括川本10、經濟. 政治大. 企劃廳11、人口問題審議會等學者或機關12。認為受到少子化的影響，會在以下這. 立. 些層面形成問題：人口、經濟、社會、生活；家庭、地方社會、教育、產業、就. ‧ 國. 學. 業、經濟社會的活力；經濟面、社會面（表 2-1）。雖然針對受影響的層面有不同. ‧. 5. 清水浩昭，2004，「少子化研究の現状と課題」，清水浩昭編，日本人と少子化（東京：人間. Nat. sit. y. の科学新社），頁 12-28。. 7. 人口問題審議会，1997，少子化に関する基本的考え方について－人口減少社会、未来への. n. al. er. 阿藤誠，2000，現代人口学―少子高齢社会の基礎知識（東京：日本評論社）。. io. 6. Ch. i Un. v. 責任と選択－：https://www.mhlw.go.jp/www1/shingi/s1027-1.html。23/03/2020。 8. engchi. 島田晴雄，2000，高齢・少子化社会の家族と経済―自立社会日本のシナリオ（東京：NTT. 出版）。 9. 此論點認為生育子女可以視為消費者所選擇的一種消費財，購入此消費財以獲得滿足感等效. 益。然而消費者所擁有的資金有限，當他認為將資金花在其他消費財上可以獲得更高的效益時，就會放棄生育子女。資料來源：吉田浩，1999，「少子化と子育て・就業支援事業の効果の検証」，会計検査研究，第 19 卷第 1 期，頁 9-22。 10. 川本敏，2001，論争・少子化日本（東京：中央公論新社）。. 11. 経済企画庁，1992，平成 4 年国民生活白書：. http://warp.da.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/9990748/www5.cao.go.jp/seikatsu/whitepaper/h4/wp-pl92000i1.html。06/01/2020。 12. 人口問題審議会，1997，少子化に関する基本的考え方について－人口減少社会、未来への. 責任と選択－：https://www.mhlw.go.jp/www1/shingi/s1027-1.html。23/03/2020。 31. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(40) 的分類方式，但可歸納出的兩個大方向為對經濟面，以及對社會面的影響，再從中去細究各個更具體的領域層面。此與前述岡沢與小渕的論點也有一定的共通之處。. 表 2-1 「造成少子化現象的原因」與「少子化現象所導致的結果」出處. 造成少子化現象的原因. 少子化現象所導致的結果. 岡沢. 1. 因為無法生育. 1. 對勞動市場的挑戰. 小渕. 2. 因為不想要高齡生產. 2. 對企業經營管理的挑戰. 3. 因為小孩的教育花費太高. 3. 對社會福利體制的挑戰. 政治大. 4. 因為即使是以一般的方式育兒 4. 對家庭機能的挑戰仍然很花錢. 立. 5. 對地方社會的挑戰. ‧ 國. 學. 5. 因為無法耐受育兒的生心理負 6. 對教育環境的挑戰 7. 對個人與市民生活的挑戰. ‧. 擔. 6. 因為房子太小. 8. 對總體經濟的挑戰. y. Nat. er. io. sit. 7. 因為會妨礙自己的工作 8. 因為不透明的未來而有著巨大. n. al. 的不安感清水. 阿藤. Ch. engchi. 1. 婚姻市場機能不全說. i Un. 川本. v. 1. 對人口的影響. 2. 單身貴族觀念說. 2. 對經濟的影響. 3. 女性主義說. 3. 對社會的影響. 4. 子女消費財說. 4. 對生活的影響. 人口問 1. 育兒的負擔感與兼顧經濟企 1. 對家庭的影響題審議會. 工作的負擔感. 劃廳. 2. 個人婚姻觀與價值觀的變化. 2. 對地方社會的影響 3. 對教育的影響 4. 對產業的影響. 32. DOI:10.6814/NCCU202001855.

(41) 3. 不願脫離父母獨立展. 5. 對就業的影響. 開婚姻生活. 6. 對經濟社會的活力的. 4. 其他島田. 影響. 1. 女性的高學歷化. 人口問 1. 對經濟面的影響. 2. 結婚機緣的稀薄化. 題審議 2. 對社會面的影響. 3. 伴隨婚姻而增加女性會的家事與育兒等負擔 4. 保育支援制度缺乏整備資料來源：研究者製表。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 從以上的討論中，可以知道已經有學者對「造成少子化現象的原因」以及「少. ‧. 子化現象所導致的結果」分別做出整理。這兩大方向可以被視為少子化的現象下，正待解決方案的具體問題。而這樣的分類也意味著能夠將日本政府的少子化對策. y. Nat. er. io. sit. 透過同樣的概念概括為「緩解不利因素以促進生育」的政策，以及「處理因少子化而導致的問題以維持社會運作」的政策等兩大部分。在第一章說明本研究的研. n. al. Ch. i Un. v. 究範圍時，表 1-3 所列出之各時期的少子化對策清單，其中各自所含的具體實施. engchi. 內容，亦可以依其性質被劃入這兩者中的一種（圖 2-1）。. 圖 2-1 少子化的原因、結果與應對政策的關係. 33. DOI:10.6814/NCCU202001855.