第二章 問題流與政策之概觀
第二節 日本的少子化政策
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一、1990 年代
日本的第一個少子化政策計畫，1994 年開始的「天使計畫」，其內容在第一 章中做為開場已經做過描述。政策的七個重點領域包括：整備可兼顧工作與育兒 的雇用環境、充實多樣化的保育服務、充實可安心生育的母子保健醫療體制、整 備居住與生活環境、推進寬鬆學校教育與充實學校外活動及家庭教育、減輕育兒 的經濟負擔、整備育兒支援的整體基盤等。另外關於「天使計畫」各項領域內容 的具體數值目標，則規範在「緊急保育對策等五年事業」中，針對了低齡幼兒的 入所保育人數、提供各類型保育服務之機構所數、完成多機能化整備的保育所數、
社區育兒支援中心設置所數、提供嬰幼兒健康支援服務之機構所數等項目，設定 目標數值。「天使計畫」做為距今已二十餘年前的少子化對策，從現在的角度來 看其涉略領域顯得相對狹窄，並未把年輕世代的就業支援，乃至社會整體的意識 改革等納入範疇。
在「天使計畫」之後，1990 年代的另一個代表性少子化政策計畫是 1999 年 的「新天使計畫」。1999 年時少子化對策推進關係閣僚會議決定了「少子化對策 推進基本方針」，不同於「天使計畫」僅以厚生省為核心，這個方針確立了未來 少子化對策將擴大到政府全體的層次。「少子化對策推進基本方針」的主要領域 有六項：改變固定的性別分工與職場優先的觀念、整備可以兼顧工作與育兒的雇 用環境、建立可以使孩子安心生活與健康成長的家庭和社區環境、整備可以應對 使用者的多樣化需求的保育服務、促進可以使孩子們懷抱與實現夢想的教育、整 備育兒支援住宅的普及等生活環境。基於「少子化對策推進基本方針」的具體實 施計畫即是「新天使計畫」，「新天使計畫」的依據是大藏、文部、厚生、勞動、
建設、自治等六大臣的合意，具體內容則擴增到八項：充實保育服務等育兒支援 服務、整備可以兼顧工作與育兒的雇用環境、改變固定的性別分工與職場優先的 觀念已改變工作型態、整備母子保健醫療體制、整備適於育兒的地方教育環境、
實現孩子可以自在成長的教育環境、減輕與教育相關的經濟負擔、透過住宅營造
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與社區營造支援育兒。做為「天使計畫」與「緊急保育對策等五年事業」後的下 一個五年計畫，「新天使計畫」延續「天使計畫」之名，但更擴大了政策涉及的 範圍。依據平成17 年（2005 年）版的《少子化社會白書》所公布的數值，「新天 使計畫」在保育方面的項目成效都達到了計畫目標，關於學校教育方面的項目成 效則較為不彰16。
二、2000 年代
進入 2000 年代，第一個重要的少子化政策計畫是 2002 年的「少子化對策 Plus One」。在此之前的少子化對策主要聚焦「兼顧工作與育兒的支援」，在「少 子化對策Plus One」中則開始加上「包括男性在內的工作型態改革」、「在地方的 育兒支援」、「以社會保障觀點進行的次世代支援」、「兒童社會化與獨立性的促進」， 形成共五大戰略支柱。而在政策的階段與規模方面，此時幾個明顯的進展是：開 始檢討為少子化政策進行立法、由各地方自治團體制定行動計畫、企業也必須制 定行動計畫。在「少子化對策Plus One」的基礎之上，2003 年《次世代育成支援 對策推進法》完成立法，在「少子化對策Plus One」中對於地方自治團體與企業 制定行動計畫的要求有了法源依據。此法為一限時法，於2003 年開始施行至 2015 為止（2014 年時透過修正已再延長其時限至 2025 年）。
2003 年時另一部完成立法的法律是《少子化社會對策基本法》。在此法中，
要求政府必須制定對抗少子化的政策大綱，並進行法制上與財政上的整備，且須 設置由首相擔任會長的少子化社會對策會議。基於此法，「少子化社會對策大綱」
另於2004 年經由閣議完成制定，做為政府少子化對策的新戰略指針，以取代 1999 年制定的「少子化對策推進基本方針」。「少子化社會對策大綱」明示的四個重點
16 内閣府，2005，平成 17 年版少子化社会白書：
https://www8.cao.go.jp/shoushi/shoushika/whitepaper/measures/w-2005/17pdfhonpen/pdf/h2040100.pdf。10/03/2020。
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課題是：年輕世代的自立與堅強兒童的育成、兼顧工作與家庭的支援與工作型態 的檢討、關於生命的可貴與家庭的角色等的理解、育兒的新支持系統。再從重點 課題延伸出28 項具體實施內容。從四大重點課題來觀察，可發現「對策大綱」
將關注的層面擴充到了年輕世代的就業支援，以及對生命與家庭的理解等精神層 面，這些都是原「基本方針」所沒有的差異點。2000 年代前半的另一個少子化政 策計畫是2004 年的「兒童與育兒應援計畫」，此政策計畫之正式名稱為「基於少 子化社會對策大綱的具體實施計畫」（少子化社会対策大綱に基づく重点施策の 具体的実施計画），此計畫依據「對策大綱」的四大重點課題、28 項實施內容而 列舉出約130 項實施項目與五年目標。此計畫的實施項目之多令此計畫成為一項 綜合性的政策計畫17。過去的「天使計畫」與「新天使計畫」只以保育事業為中 心來規劃設定實施項目，與此相比，「兒童與育兒應援計畫」的實施項目則包山 包海，但也因此被認為有政策失焦的問題。
2000 年代後半的第一個少子化政策計畫是為 2006 年的「新的少子化對策」。
「社會全體的意識改革」以及「珍視兒童與家庭」是「新的少子化對策」的兩個 基本出發點，將少子化對策所牽涉之層面的深度與廣度進一部擴充，並列出 40 項的實施項目。理解「新的少子化對策」時的一個重點在於，此政策一方面希望 促進社會全體的意識改革，打造對育兒友善的社會環境，以利於將育兒的部分責 任外部化，但另一方面也強調家庭的重要性，傳遞著在家庭成員之間建立更緊密 羈絆的價值觀。2007 年，做為「新的少子化對策」的關聯政策，「應援兒童與家 庭的日本」重點戰略與「推進工作與生活調和的行動指針」先後上路，旨在試圖
17 内閣府，2005，平成 17 年版少子化社会白書：
https://www8.cao.go.jp/shoushi/shoushika/whitepaper/measures/w-2005/17pdfhonpen/pdf/h1020200.pdf。24/03/2020。
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打破女性於就業與生育中只能二擇一的結構性問題18，以及展開解決前述問題所 亟需的工作型態改革。
三、2010 年代前半
日本的少子化政策計畫在 2010 年代變的繁多且更加複雜。2004 年制定的
「少子化社會對策大綱」在2009 年屆滿五年後，政府於 2010 年頒布「兒童與育 兒願景」做為後繼的政策大綱。「兒童與育兒願景」的三大方向是：珍視生命與 其養育、回應遇到困難的聲音、支持人民的生活；從三大方向延伸出四大基本支 柱：邁向可提供育兒支持且年輕世代可安心成長的社會、邁向可實現懷孕生產與 育兒等希望的社會、邁向有多樣化育兒支持網絡的地方社會、邁向男女性都可調 和工作與生活的社會；與12 項主要實施項目。「兒童與育兒願景」延續過去的政 策，並在經濟的支援上持續加大力道，例如擴大育兒津貼（配合制度變更，育兒 津貼的日文原文名稱「児童手当」在 2010 年改為「子ども手当」，後又於 2012 年改回「児童手当」）的發放與高級中等學校教育實質免費化等等。
隨著日本政府在2010 年代推出少子化政策的頻率加快，在阿部等人的著作 中選擇主要聚焦於已經進入法律施行階段的政策，並以各部法律為軸來統整與其 相關聯的其他政府政策。本研究認為此做法為明智之舉，一來近期的政策尚無法 將其依成效蓋棺論定何為「較重要」或「較關鍵」的政策，二來這些新政策可說 是多如繁星，確實有以其中已臻完善且最具效力的法律為核心，加以組織梳理之 必要。
做為2012 年的社會保障與稅制改革的一環，《兒童與育兒關聯三法》於該年 開始施行。《兒童與育兒關聯三法》具體包括《兒童與育兒支援法》、《關於促進 對學齡前兒童的教育保育等綜合提供的法律的部分修正法律》與《伴隨兒童與育
18 岩澤美帆，1999，「だれが ｢両立｣ を断念しているのか―未婚女性によるライフコース予 測の分析―」，人口問題研究，第 55 卷第 4 期，頁 16-37。
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兒支援法與關於促進對學齡前兒童的教育保育等綜合提供的法律的部分修正法 律施行而進行有關法律整備的法律》19。以《關聯三法》為法源依據，「兒童與育 兒支援新制度」於2015 年正式上路實施，此新制度之財源來自於消費稅20，著眼 於提升保育服務的質量與擴充其多樣性。重點包括以下三項：給予不同類型保育 服務使用者統一化的補貼、改善「認定幼兒園」的監督制度以提升行政效率、在 地方進行「地方兒童與育兒支援事業」讓制度能更彈性與因地制宜。
鑒於2003 年開始施行的限時法《次世代育成支援對策推進法》將於 2015 年 失其效力，因此2014 年時透過法律修正，再將其時限延長十年至 2025 年。這一 次的修正案中，除了延長法律有效的時限外，也針對在企業內展開的兼顧工作與 育兒的方案進行強化。包括非正規雇用的勞動者、男性員工等族群的育嬰假、工 作型態改革等更進一步的課題已被提出。而擴大鼓勵企業取得前一年度（2013 年）
剛開始推行的「Kurumin」（くるみん）標章認證21，以及普及社會大眾對此認證 制度的認知，則是另一大目標。
19 三部法律名稱的日文原文為「子ども・子育て支援法」、「就学前の子どもに関する教育、保 育等の総合的な提供の推進に関する法律の一部を改正する法律」與「子ども・子育て支援法
19 三部法律名稱的日文原文為「子ども・子育て支援法」、「就学前の子どもに関する教育、保 育等の総合的な提供の推進に関する法律の一部を改正する法律」與「子ども・子育て支援法