第一章 緒論
第四節 理論回顧
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的資料來「發現」新的資料34，意即除了分析資料以呈現不同時間點或時間區間 的事件外，更透過推論來形成新的資料，進而加強對於事件發展在較大時間歷程 中的完整掌握。由於強調推論與形成具長連續性的因果關係，歷史研究法被期待 的另一個效果是，有助於透過歷史來增進對現況的理解甚至對未來的預測35。既 然文獻分析法與歷史研究法在形式上有所共通，因此在本研究中將不會對兩種研 究法的使用作明顯的切割，而是以兼具兩種研究法特色，同時並重於內容分析與 因果關係建立的方式來進行資料的蒐集、處理、呈現。
第四節 理論回顧
在決定研究問題、途徑與方法後，本研究將進行相關的理論回顧。首先探討 的是政策過程理論，以確定本研究所使用的工具具有可靠理論基礎。接著參考的 是日本學者的著述，理解日本的政策過程研究與其中的特色，以做為本研究的先 備知識，同時決定本研究將採用的分析模式。
一、政策過程理論：從政治系統到修正的系統論
前節曾提到，政策過程理論的發展源自於政治學中的政策分析，而為了分析 其中的政治決策過程的複雜性，學者們曾提出許多模型。在這之中，Easton 的「政 治系統」（political system）有著相當的重要性36。政治系統的關鍵過程之一是所 謂的「輸入」（inputs），它包含了「需求」（demands）和「支持」（supports）；這 些輸入在經過系統轉化後形成的「輸出」（outputs）就是政府所做出的決定或政 策；除此之外尚有「反饋」（feedback）的過程。Easton 的主要貢獻在於將一向複
34 王文科、王智弘，2014，教育研究法，16 版（臺北：五南）。頁 475。
35 周新富，2015，教育研究法（臺北：五南）。頁 259。
36 Easton, D. 1953. The Political System (New York: Knopf).
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雜的政治現象概念化37，然而在真實世界中的決策過程卻不能如此過於簡單地化 約（圖1-1）。
由於 Easton 的模型過於簡化，且只強調來自社會上的需求和支持的輸入，
卻未能解釋黑箱子（black box）如何運作，也幾乎無視政府本身的力量與自主性 對政策形成的影響38。因此，Roskin 以 Easton 的政治系統模型為基礎進行了修 正，是為「修正的系統論」（modified model of the political system）39。修正的系 統論中，主張政府的決策過程主要發生在政府內部，是在政策輸出後對於社會產 生影響，來自社會的外部力量才依據政策影響的結果，將需求或支持以反饋的形 式輸入予政府（圖1-2）。
在包含了輸入、輸出與反饋的模型被建立以後，後續又有學者在這個基礎提 出了所謂的「政策循環」（policy cycle），或稱「階段模式」（stages approach）。例 如 Anderson 將政策過程分成了五個階段40，包括議題設定（agenda setting）、政 策規劃（policy formulation）、政策法制化（policy adoption）、政策執行（policy implementation）、政策評估（policy evaluation）。Jenkins 則是分成七個階段41：起 始（initiation）、資訊蒐集（information）、考量（consideration）、決策（decision）、 執行（implementation）、評估（evaluation）、終止（termination）42。而Hogwood 與Gunn 的階段分類更是高達九種43：決定何時做決策（deciding to decide）、決定 如何做決策（deciding how to decide）、定義議題（issue definition）、事前計畫
37 Hill, M.著，林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯，2003，現代國家的政策過程（臺北：韋伯文化）。
頁21。
38 周育仁，2016，政治學新論，4 版（臺北：翰蘆圖書）。頁 33。
39 Roskin, M. G. (ed.). 1974. Political science: An introduction (Englewood Cliffs: Prentice Hall).
40 Anderson, J. E.. 2003. Public policymaking: An introduction (Boston: Houghton).
41 Jenkins, W. I.. 1978. Policy Analysis (London: Martin Robertson).
42 Hill, M.著，林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯，2003，現代國家的政策過程（臺北：韋伯文化）。
頁23。
43 Hogwood, B.W. & Gunn, L.A.. 1984. Policy Analysis for the Real World (Oxford: Oxford University Press).
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（forecasting）、設定目標與優先順序（setting objectives and priorities）、選項分析
（options analysis）、政策執行、驗收與控制（policy implementation, monitoring and control）、評估與審查（evaluation and review）、政策持續、承繼或終止（policy maintenance, succession or termination）44。除上述三者外，其他提出類似概念的 學者也為數不少，這些階段模式的優勢在於提供一個可將複雜過程加以分化研究 的方法。但必須注意的是政策過程不只具有階段性，更是一個持續性的循環，實 際上的政策過程起始點或許已沒入歷史之中而難以確認，而即使可以定義出政策 的起始點，也有可能是從這些模式中的任何一個階段開始。
提出階段模式可以將政策過程分化為不同的單元以利於分析，而對於政策是 如何在黑箱子或政府內部中被決定的，則須回到決策模式來進行探討。如同各異 其趣的階段模式，學者們所提出的決策模式種類也是隨著學術的發展而更趨多樣 化。Simon 提出的「理性模式」（rational model）有時也被稱為「古典模式」（classical model）45，這是 Simon 借用經濟學的最高準則—人之行為均為理性—應用於政 治學之上產物，此模式認為決策者能清楚認識決策行為的目標，並設定所有選項 再從中選擇能獲取最大利益者，且過程中擁有絕對充裕的資訊與時間。然而此絕 對理想狀態無法有效適用於真實世界，Simon 發現決策者在決定政策時的理性成 分有其限度，因此在他後續的著作中又提出了「有限理性模式」（bounded rational model）或稱「滿意模式」（satisficing model）46，此模式中的決策者由於在資訊 與時間上有所限制，並不強求至高的利益，而以在有限資源下可獲取大致滿意的 結果為目標。Lindblom 則建立了所謂的「漸進模式」（incremental model）47，他 進一步認為決策時受理性層面的影響其實甚小，主要仍是承襲過往之決策並做漸
44 Tansey, S.D.. 2004. Politics, the Basics (Hove: Psychology Press).
45 Simon, H.A.. 1957. Administrative Behavior: A Study of Decision Making Processes in Administrative Organization, 2nd edition (New York: Maxmillan).
46 呂亞力，2009，政治學（臺北：三民）。頁 345。
47 Braybrooke, D. & Lindblom, C. E.. 1963. A Strategy of Decision (New York: Free Press).
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進式的修正；歷史上的重大人為變動，實為無數微小變更所累積的結果。除了上 面數種決策模式外，其他常見模式理論還包括綜合掃描模式（mixed scanning model）、官僚議價模式（bureaucratic bargaining model）等等不勝枚舉。
圖1-1 Easton 的政治系統模型
資料來源：研究者製圖並參考以下。王保鍵，2018，圖解政治學，7 版（臺北：
五南）。頁29。
圖1-2 Roskin 的修正的系統論模型
投入 轉化
（黑箱子） 產出
支持
需求 決策與
行動
反饋
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資料來源：研究者製圖並參考以下。王保鍵，2018，圖解政治學，7 版（臺北：
五南）。頁29。
二、選擇本研究的分析模式：從垃圾桶模式到政策之窗模式
在早川等人的著作中將日本的政策循環分成了前決定過程、政策形成、立法 過程，以及政策的實施、評價、反饋等階段48。早川等人定義所謂的前決定過程 為「一個問題經過各種脈絡而成為議程（agenda）的過程」，而其中的相互關聯的 要素、狀況、環境，又可以分為四個面向來探討，分別是政策形成與資訊的處理、
議程設定過程、權力構造與爭點，以及偶然性、流動性與「問題—解答」的關係。
首先在政策形成與資訊的處理的部分，日本的公共政策主要從重要的政府機 關中形成，這是由於許多具有促進政策形成效果的資訊都來自於行政機關。例如 在進行業務統計、調查統計的過程中發現了值得注意的資訊，接著需要預測這個 問題已現有方法能否應對，如果無法則須改革已產生新的應對方法，也就是發現、
48 早川純貴、内海麻利、田丸大、大山礼子，2004，政策過程論（東京：学陽書房）。頁 14-61。
決策者
內輸項 產出
需求 支持 冷漠 結果
決策與 行動
反饋
政治、經濟
及社會環境 投入
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預測、應對的三階段過程。而早川等人也指出在此三階段中影響判斷的因子包括 了成本（研究開發所需的人力、時間、經費）、預期的阻力（實現的可能性），以 及是否會影響組織的威信或對過去的執著等。一般來說這些政府組織在日常運作 中就必須應對各種問題，因此多會形成「標準作業流程」（standard operating procedures，SOP）並事務性地、機械性地處理問題。然而當遇到困難或找不到解 決方法的問題時，則必須檢討新的解決對策。而在政策形成過程中，利益團體是 參與的角色之一，產業組織與政府組織會交換資訊，產業組織藉由這樣的管道以 對於政策形成發揮影響，政府組織則確保獲得可靠的政策效果反饋。
第二部分是議程設定過程，依據Cobb 與 Elder 的分類49，議程設定可以分為 公共議程（public agenda）與正式議程（formal agenda）兩個階段。一個問題要發 展為公共議程的條件包括必須是許多國民或大範圍地區的居民關心或至少是有 所認知的問題、在這些國民或居民中已經有人認為必須採取措施，以及政府或地 方政府也對此問題有所關心且該問題屬於該政府或地方政府的權責範圍，滿足以 上三條件的問題則可發展為公共議程。而若進入正式議程的階段，則會就議程的 各面向，特定地、具體地探討應對策略。
那麼要如何達成使問題發展為公共議程並進而成為正式議程？則需考量權 力構造與如何創造並擴大爭點。討論權力時的兩個主要觀點是菁英主義與多元主 義。菁英主義認為社會上可被分為少數的有權者與多數的無權者（大眾），只有 有權者可以進行價值分配與決定政策，而菁英主義觀點的公共政策形成具有如下 特徵：
（一）公共政策比起大眾的要求，反映的是菁英的價值；對菁英階級來說既 有的體系有助於維持自身利益，因此公共政策的變化不會是根本的革 新，而是漸進式地進行。
49 Cobb, R.W. & Elder, C.D.. 1972. Participation in American Politics: the dynamics of agenda-building (Baltimore: Johns Hopkins University Press).
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（二）政策上的問題不會透過選舉或政黨競爭來決定，選舉只具有象徵性的 意涵。
（三）菁英彼此之間對於社會體系的安定性與維持有所共識，只有共識範圍 內的政策替代案（alternatives）會是納入考慮的對象（成為議程）。
與此相對的多元主義則認為社會上有不同的權力集團與領袖存在，且政策決 定過程中，不同的權力集團會因各自的利益與立場產生對立，而需要爭取選民的 支持，所以透過選舉一般市民的意見也可對政策決定過程產生影響。多元主義觀 點的政策過程特徵如下：
（一）只要能確認影響力的行使，就能觀察到紛爭的存在。
（二）菁英的影響力行使並不是無限制的，在不同議題中的領袖也不同。
（二）菁英的影響力行使並不是無限制的，在不同議題中的領袖也不同。