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第四章 日本財政投融資制度之重要改革與啟示
日本財政投融資制度實施日久，逐漸衍生需要改革之問題，本章 4.1 節首先 參酌以往文獻，歸納出 2001 年以前日本財政投融資制度（以下簡稱財投舊制）
之主要積弊，係財投規模過度擴張、財投資金政策補貼與財投機構壞帳問題。次 於 4.2 節就 2001 年日本財政投融資制度重要改革措施進行說明。最後於 4.3 節，
扼要討論日本財政投融資制度對我國公共資金運用之啟示。
第 4.1 節 財政投融資之積弊
4.1.1 財投規模過度擴張及政策補貼問題
日本郵局（郵政公社）係創立於 1870 年代明治維新時期，當時因資金稀少，
政府除要求富商提供土地，並募集前朝武士進入郵局服務人民，因此郵局局長們 享有豐厚薪餉，免稅優惠，還可將職位世襲給後代………，這些特權直至今日仍 被保留。郵政公社其業務包含郵遞、郵儲金及簡易生命保險三大部分（與台灣相 似）。它實際上是全球最大的金融機構，管理資產高達 3.3 兆美元，其規模相當於 2.5 個花旗集團、或 20 個德國郵政銀行。日本郵政公社持有 1.28 兆美元的政府債 券，雇用全職員工約 28 萬人，日本每 3 名公務員就有 1 名是郵政公社員工，此 外還有 12 萬名兼職員工，85%的日本家庭都在郵政公社設有帳戶，60%都是它的 保戶，全日本有 2 萬 4,000 個營業據點，大約是前 7 大國營銀行分支機構總數的 10 倍，日本民眾也早已習慣與郵政公社往來，郵政公社的資產金額占全國總存款 的四分之一。
1995 年財政投融資融資額只構成一般會計預算的 30%，但 1999 年達到了 60%；借貸額占 GDP 的比重 1995 年為 3.7%，而 1999 年最高達到了 8.2%，近年 來一直在 5%以上；構成財政投融資原始資金的郵政儲金和簡易保險金的規模不 斷膨脹，1996 年約為 49 兆日圓，與國家的當年的國民收入幾乎相當。造成財政
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投融資規模膨脹的原因在於資金運用部並不能按客觀的市場需求籌措並使用資 金。由於資金來源充足，政府審查放鬆，資金運用部可以輕鬆地把資金投放於財 政投融資機構，其剩餘資金認購政府短期國債。資金的入口與出口管理放鬆，並 不按照市場的真實需求進行操作，導致了財政投融資的過度膨脹。國際貨幣基金
（IMF）2002 年國別報告認為「不合格銀行的退出和政府金融機構縮減規模是改 善銀行營利水準的必經之路」。
戰後日本為振興經濟，以高出市場水準的固定利率吸收存款，存款戶不僅享 有國家信用保障，利息收入又可免稅，這些特殊優惠造就日本郵政公社成為全球 最大的金融機構，也在日本金融市場穩居龍頭寶座。過去日本極力想要跟上西方 經濟水準，金融機構必須聽命政府的指示從事信用分配，因而郵儲金屢屢被用於 支援重大經濟建設、策略性貸款、購買政府公債，甚至投入股市護盤，以創造日 本經濟奇蹟。如今時代任務已然結束，郵政金融體系之積弊，反成日本通貨緊縮、
經濟衰退之問題核心。原因在於日本政府一直利用以郵局為中心的金融體系，以 低廉利率配置資金，使得民營金融機構根本無法依照風險來對貸款訂價。泡沫經 濟以後，激烈競爭又使日本商業銀行想方設法進行放款，消化閒置資金、壓低逾 放比，其結果自然提高銀行營運風險。另一方面，日本民眾一直受到政府保護，
缺乏風險觀念，難以自行篩選往來銀行，發揮市場制衡力量。最後，所有的不良 放款都表現在銀行的不良資產上，壞帳總數達日本每年國內生產毛額的 140%。
政府出於政策目的考慮對財政投融資提供無利息資金及低成本服務，而對於 政府提供的補貼和其使用資金的機會成本並未進行有效估計，缺乏資訊揭露，使 得對於將來公眾的負擔不明確，隱瞞了納稅人未來的真實負擔。比如，動用財政 投融資資金用於國鐵（國營鐵路）清算事業團及國有林業特別預算，沒有對其機 會成本進行有效估計，表面上減輕了該年的財政負擔，卻實際上增加了下一年的 財政負擔。顯然，面對形勢的改變與種種矛盾，要求改革的呼聲不斷高漲，與時 俱進的改革將是不可避免的。
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4.1.2 財投機構壞帳問題
Doi and Hoshi（2002）考量資本（準備金）、不良貸款、實物資產價值及未來 損失等四項指標，作為調整財政投融資借款人自行編製財務報表之依據，以確實 評估財政投融資機構的財政狀況：
一、資本（準備金）：資本額衡量政府未追加資本的情況下，該機構足以承 受的損失額。當資本額為負數時，意味著實際上已喪失清償能力。由於政府既是 債權人同時亦為財投機構股東，財投機構喪失清償能力等同於政府的未來損失，
從而也是納稅人的損失。當然，如果資本額是正數但是金額非常小，那麼即使發 生了較小的損失，納稅人也將面臨追加資金的風險。按照民間企業的會計標準重 新調整其資產負債表後，許多財投機構的資本額下降，9 家財投機構喪失支付能 力（資本適足率為負）。
二、不良債權：2001 年 3 月揭露的不良債權總額為 5.6 兆日圓，占財投機構 貸款總額的 3.2%，這僅是不良債權水平的下限，許多財投機構提列金額不高的貸 款損失準備金，隱藏了準備金嚴重不足的問題，在作者調查的 26 家財投機構中，
只有 5 家的準備金等於或超過了其壞帳金額。
三、實物資產的價值：特殊公司資產負債表所報告的實物資產價值無法反映 其真實價值，主要原因在於它們沒有適當提列折舊，且資產未以公平市價評估。
此外，以前購買的土地如以帳面價值（原始成本）表達，其實際價值將被嚴重低 估；另一方面，若特殊公司持有已失去價值之資產（如於房地產泡沫經濟時期購 入），其帳面價值可能高於真實價值。
實物資產的不當折舊是一個更為嚴重的問題，此舉將誇大現存資產的價值。
例如 Iwamoto（1998）指出，日本高速公團被允許從其利潤中提列準備金，而非 每年提列折舊準備金。因此，其資產負債表上的資產數是總資產數，其中包含過 去的折舊數。
作者對於 12 個其帳上存有巨額實物資產的公司，進行資產重估以反映市值
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研究計算分析之後，許多財投機構公布的官方數字是高估的，11 個財投機構高估 的資產總額達到 11.4 兆日圓。
四、未來損失：部分財投機構如果繼續營運，除了已經發生的損失之外，預 期將造成更大的財政損失，該研究係以財投機構提供之政策成本（Policy Cost）
分析1作為替代，預期收益高於成本的財投機構有 5 家，預期成本高於收益的有 28 家。
Doi and Hoshi（2002）彙總歸納以上分析中 34 家財投機構之財政損失，根據 該研究估計，截至 2001 年 3 月這些財投機構的損失總額為 31 兆日圓（如表 4-1 所示）。這些損失減少了財投機構的資本淨額，在某些情況下還使資本淨額為負 數。
表 4-1：發生損失的財投機構的財務損失總額
發生每種損失的機構總數 損失金額 損失來源
22 8251 壞帳準備金不足
11 11357 資產高估
28 11657 政策成本
3 -228 抵消其他損失後的政策收益 34 31037 總額
說明：（1）資料來源：Doi and Hoshi（2002）。
（2）總額 31 兆日圓占 GDP 的 6%。
作者發現有 20 家財投機構已喪失支付能力（資本淨額為負數），同時也對它 們的政策成本進行估計。其中 9 家是公認喪失支付能力的財投機構（自行揭露財 務報表中資本額為負數），其他 11 家係經由前述指標調整後之結果，如表 4-2 所 示：
單位：10 億日圓
1 此分析始於 1999 財政年度，它計算了用於彌補財政投融資項目收支差額之預期政府補貼的現值，當時 係對 5 個財投機構的政策成本進行分析；2000 財政年度擴大到 14 個財投機構；2001 財政年度，接受財 政投融資資金的 33 個財投機構被要求公布政策成本分析。Kikkawa et al（2000）發現公布的政策成本分
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都市基盤整備公團 40.3 1199.4 1234.2 2473.9 417.4 -2056.5 養老福利服務公司 29.6 － 325.7 355.3 -819.8 -1175.1
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648.4 630.6 1279.0 -623.0 -1902.0
日本鐵道建設公團 0.0 2553.4 2.0 2555.4 -645.8 -3201.2 新 東 京 國 際 空 港 公
司
－ 218.6 -62.0 156.6 282.9 126.3 運 輸 設 施 整 備 事 業 說明：（1）資料來源：Doi and Hoshi（2002）。（2）單位:10 億日圓。
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喪失支付能力的 20 家財投機構代表著超過 60%（217 兆日圓）的財政投融資 資金貸款淨額。然而，並非所有壞帳皆為財政投融資之損失。實際上，因為借款 人全部是政府或準政府機構，因此預期全部財政投融資貸款最終都能夠被全額償 還。如此意味著用於償還財政投融資貸款的資金，其實就是財政投融資的支出，
並且將由未來的納稅人負擔。
因此，對人民而言，政府將以何種代價救助財投機構，將涉及計算已經損失 的政府原始資本額和超過政府原始資本額的累積虧損金額2。
舊制財政投融資制度由於缺乏完善之成本效益分析，導致財政投融資代理機 構效率低落之投資遽增，形成鉅額壞帳，亦未達到政府建設之目標，產生嚴重的 代理人問題。日本財務省資料顯示，在 2001 年末，壞帳比率占財政投融資之 17.2%，政府投資終止和停建項目遽增，不僅浪費國庫資源，更加重人民租稅負 擔，例如日本國鐵建設在民營化前之鉅額赤字。由於財投代理機構之政策性貸款 利率始終維持於低水平標準，導致利率補貼增加，加重稅負壓力。此外，1990 年 代日本經濟泡沫化，復因 1998 年亞洲金融風暴，於是日本進入嚴重之經濟衰退 期，在此時期政府財政赤字更形嚴重。
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第 4.2 節 2001 年之重要改革措施
4.2.1 日本財政投融資體制改革的原因
2000 年日本財政投融資報告明確指出財政投融資之三大問題：（1）掌管郵政 儲金和退休年金全部存款的大藏省資金運用部可能因為過於龐大而造成效率低
2000 年日本財政投融資報告明確指出財政投融資之三大問題：（1）掌管郵政 儲金和退休年金全部存款的大藏省資金運用部可能因為過於龐大而造成效率低