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第五章 結論與建議
第 5.1 節 結論
一般而言，政府之資金來源，除稅收或一般預算發行國債籌措資金之外，尚 有郵政儲金與年金等依國家制度與信用而收存的公共資金可供運用。日本政府針 對該等公共資金即採行兼具國家預算與調整性財政機能之「財政投融資」制度以 為運用。
日本財政投融資制度其目的在於提供民間充沛資金去化管道，支援公共建 設，並透過國家信用之保障，運用預託金等方式籌措財源，導引郵政儲金、國民 年金、厚生年金及簡易保險等社會中長期資金，提供中央及地方政府長期性、大 規模、低利率之建設資金，為政府施行財政政策，提供具有效率之財務工具。
財政投融資舊制（改革前）其籌資及運作方式（改革後詳如後述），係由郵 政儲金先轉存大藏省（現財務省）資金運用部，資金運用部再轉貸給國營金融機 構，國營金融機構再轉貸給民間企業。政府透過國營金融機構以郵政儲蓄、各種 保險、年金等形式吸收鉅額資金，然後貸放給地方公共團體和民間企業，這種由 中央政府進行的投融資活動就是所謂的財政投融資；與民間金融機構不同的是，
政府財政投融資部門並非直接介於貸方和借方之間，而是凌駕於存款和貸款之 上，從事兩者之間的仲介和指導工作。
財政投融資其支應對象係具有外部效益、金額龐大、回收期長，可明確定義 受益人範圍，並產生財務收入之公共建設，或可稱為準公共財；其資金流向說明 如後：（1）財政投融資以國家信用作保障，透過發行財投債或預託方式取得低利 率之長期資金，放款予特別會計、地方公共團體、與法律所許可之財投機構，興 辦公共建設。（2）建設完成後由特別會計、地方公共團體、財投機構向受益者收 取費用，以償還向財政投融資之借款本息。（3）財政投融資以向特別會計、地方 公共團體、財投機構收取之本息收入，償還預託金與財投債之本息。
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日本財政投融資被稱為「第二預算」，係為配合國民需求與社會經濟，隨著 不同時期之政策需要，負有個別之政策目的，其資金主要用途在於：
一、1955 年度至 2000 年度：財政投融資計畫初期（1955 年度），資金主要 分配於產業技術（15.8%）、住宅（13.8%）及運輸通信（12.2%），財政投融資之 政策重點係在於戰後各項民生基礎建設之復興；至財政投融資改革（2000 年度）
前，資金主要分配於提升國民生活水準之領域，例如住宅（34.1%）及生活環境 整備（17.8%），至 2000 年度已達財投資金（一般財投）之一半（51.9%）。在此 期間，財政投融資計劃之政策重點可說反映日本經濟之實情，由工商產業基礎之 充實，逐漸轉向國民生活水準之提升。
二、2000 年度至 2010 年度：財政投融資資金主要分配於中小企業（自 16.7%
上升至 30.9%）、道路及生活環境整備。除持續提升國民生活水準之外，近年來由 於日本接連發生重大經濟災害（國際金融海嘯衝擊，2008 年度至 2010 年度）及 自然災害（東日本大地震，2011 年度），社會對於災後復興重建之政策性融資需 求提高所致。
日本財政投融資制度之實施，在於提供穩定的中長期資金，讓日本政府得以 在戰後迅速地發展經濟，但因經濟長期衰退，財政投融資制度積弊日深面臨改 革，其主要問題在於：一、掌管郵政儲金和退休年金全部存款的大藏省資金運用 部可能因為過於龐大而造成效率低落；二、過度考慮資金運用部存款人的利益可 能使財投基金成本過高，尤其是商業性籌資成本降低之後更為突顯；三、財政投 融資補貼構成的不透明性，可能隱瞞了納稅人未來的真實負擔。
一、財政投融資規模過度膨脹，運用無效率：
財政投融資之資金來源，主要來自資金運用部，資金來源穩定充足，復以政 府部門審核寬鬆，財投機構可輕易得到資金奧援，致使財政投融資規模逐年擴 增，財投機構數量不斷增加，其所辦理的各項基礎建設使用率偏低，除遭致浪費 財投資金、運用無效率的抨擊外，因無法達成計畫原定的自償目標，導致財投資
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二、財政投融資利率設定過高，制度操作僵化：
為保障資金運用部資金提供者之權益，立法規定對於 7 年期以上強制預託於 資金運用部之資金，應參照 10 年期國債票面利率設定，使預託資金之利率略高 於市場利率，如此作法雖然保障了郵政儲金等資金提供者的權益，但相對增加財 投機構融貸資金成本，復因利率調整須透過立法程序，未能配合市場利率狀況調 整，在長期低利率政策下，財投機構的資金成本往往偏高，而為使財投機構得以 取得低於市場利率的資金，政府爰透過一般會計編列預算補貼財投機構利息，以 降低其資金取得成本，反而導致政府財政負擔增加，再加上前述壞帳及投資損 失，亦須政府編列預算彌補，對惡化的政府財政無疑雪上加霜。
三、缺乏政策成本及效益分析的觀念：
雖然辦理具自償性的財投計畫，為日本財政投融資制度的基本原則之一，但 在財政困難之情況下，藉由財政投融資制度來實現財政政策目的時，政策的成本 效益分析通常會被忽略，或採用過於樂觀的分析結果，表面上係將政府的當前財 政負擔暫時轉由財政投融資資金支應，但未來政府仍將編列預算償還，類此作 法，不但忽略了財政投融資制度的自償性原則，日本政府也遭致將政府償務隱藏 於財政投融資制度等之批評。
因此，在 2001 年，為了使財政投融資制度運作更具效率、籌資管道更多化 及更符合市場運作機能，日本政府開始進行改革，改革前後主要不同之處，係財 務省理財局改變了財政投融資資金之籌資方式，茲將改革重點摘述如後：
一、廢止郵政儲金、年金及簡保資金之預託制度
修正資金運用部資金運用法，裁撤資金運用部，並取消郵政儲金、年金全額 強制由該部保管運用之規定，使該等資金基於安全效率之原則，在金融市場自主 運用。但上述資金仍可根據國會通過的貸款額度及政府按照市場利率所訂定的統 一貸款條件等，對財政能力較差的地方公共團體直接進行融資。另政府特別會計 積存金仍委由財政投融資特別會計保管運用。
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郵政儲金等資金改為按市場原則全額自主運用後，辦理財投計畫之資金，由 下列方式籌資：
（一）發行財投機構債：即各財投機構向金融機構舉借或於金融市場公開發 行債券，自行籌措辦理與國家政策攸關的投資融資業務所需資金。而財投機構為 順利透過財投機構債的發行取得資金，勢必將強化財投計畫的成本效益分析，並 設法提升營運效率、強化債信，以通過市場對其營運及償債能力的評估，進而改 善財投資金錯置、浪費的問題。對於部分難以發行財投機構債之財投機構，為利 其籌資，政府在確保財政紀律的前提下，可提供有限度的擔保，即為政府保證債。
（二）發行財投債：部分財投機構難以藉由發行財投機構債及政府保證籌得 長期資金，但其辦理之財投計畫仍屬貫徹政府重要政策者，將由財政投融資特別 會計在國會審議通過的額度內，發行財投債，貸予該等財投機構，而以收回之貸 款本息，作為債還財投債之財源。財投債之發行因係以國家信用為基礎，故屬國 債，其管理與國債及地方債計畫相同。
三、重新檢討財政投融資運用範圍，強化政策成本分析
以財投計畫係為辦理民營事業資金不足辦理或無法辦理之事項為原則，重新 檢討投融資之對象及範圍，並靈活運用政策成本分析方法，嚴格審查各財投計畫 之自償性，以抑制財政投融資資金規模的成長。政策成本分析方法應不斷檢討改 進，分析結果除作為評估財投計畫績效，以及督促各財投機構改善營運及財務之 依據外，亦須充分揭露未來國民負擔之訊息，同時掌握國家辦理財投計畫所投入 的政策成本，並確保國家財政的健全性。
如本研究第三章第 3.3 節所述，2001 年日本財政投融資改革之後，如先排除 國際金融海嘯衝擊（2008 年度至 2010 年度）及東日本大地震（2011 年度），社 會對於災後復興重建所增加之政策性融資。整體而言，財政投融資計畫之金額確 有逐漸降低之趨勢（2001 至 2007 年度），避免財投規模過度膨脹已具相當成效。
此外，日本政府對於財投改革的重要目標，在於減少財投資金流向資產不足
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發債籌措資金，從而降低對於財投資金之依賴。然而，從兩方面來說，改革配套 措施仍有不足之處值得注意。首先，財投改革提供了一個較長的過渡期，在此期 間財投資金仍然可以像過去一樣流向財投機構（如郵政儲金自主運用後，投入購 買財投債）；其次，財投改革對於經營不善的財投機構沒有制定明確的退場機制。
這樣的機制是藉由財投機構債引入市場紀律的必要條件，如果政府沒有作出堅定 承諾和可靠機制以防止注資救助，市場紀律就不容易發揮作用，因為它們妨礙了 私有部門的公平競爭。
第 5.2 節 建議
目前我國社會中長期資金之運用，多存放銀行或投資股票，惟若存放銀行，
通常期限短、利率低；若投資股票，則風險高、收益不穩定。以郵政儲金為例，
2010 年度資金規模達 4.7 兆元，因資金成本條件限制，運用利率相對高，致建設
2010 年度資金規模達 4.7 兆元，因資金成本條件限制，運用利率相對高，致建設