日本財政投融資制度之研究-改革與啟示 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第 11 屆碩士論文. 指導教授. 黃明聖博士. 日本財政投融資制度之研究政治大立—改革與啟示. ‧ 國. 學. A Study on the Fiscal Investment and Loan Program in Japan : Reform and Enlightenment. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 研究生. engchi. i n U. v. 劉怡霈撰. 中華民國 100 年 7 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.





(7) 論文摘要一般而言，政府之資金來源，除稅收或一般預算發行國債籌措資金之外，尚有郵政儲金與年金等依國家制度與信用而收存的公共資金可供運用。長期以來，日本政府針對該等公共資金即採行兼具國家預算與調整性財政機能之「財政投融資」制度以為運用。近年來，我國政府為活化民間資金效能，亦有意引導民間超額儲蓄投入重大公共建設，因此開啟本研究之動機。本研究之目的在於：一、探討日本財政投融資制度整體運作架構及資金來源為何？. 治政二、探討日本財政投融資制度改革原因及改革前後之差異為何？大立三、探討日本財政投融資制度對我國公共資金運用之啟示為何？ ‧ 國. 學. 因經濟長期衰退，日本財政投融資制度積弊日深，其主要問題在於：一、規. ‧. 模過度擴張而造成效率低落；二、過度考慮存款人的利益，使財投資金成本過高；三、補貼構成的不透明性，隱瞞了納稅人未來的真實負擔。是以，2001 年日本政. y. Nat. io. sit. 府對於財投制度進行了重要改革。. er. 改革之兩大重點在於：一、不再要求強制性存款，而是由財投機構自行於金. n. a. iv. l C 融市場上發行財投機構債，不足時則藉由國債中之財投債補足；二、建立政策成 n 本分析制度，詳細評估其成本。. hengchi U. 藉由分析明治時期以來日本財政投融資運作機制及近年來之改革經驗，本研究獲致之結論與建議如後：一、認清財政投融資之自償性本質財政投融資係以經濟政策及社會政策為主要目的，經由政府提供有償資金，為「達成特定目的」所使用的「財政手段」，故應確保財投資金償還的可能性，確實以具自償能力者為投融資對象。我國政府為活化民間資金效能，未來有意推動公股銀行引導民間超額儲蓄投入重大公共建設，此種政策金融措施當有其特殊需求及目的，可說具有相當的財政彈性亦為重要的財政政策工具，惟政策金融之 I.

(8) 資金來源係為公共資金，因此應該慎選償還可能性高的計畫型融資，並以此種體系作為基礎。二、遵守政府財政紀律政府運用財政投融資資金作為融資來源，卻無視其償還可能性時，實際上已將（無償性）政府債務隱藏於（有償性）財政投融資制度之中，表面上政府係將當前財政負擔暫時轉由財政投融資資金支應，但因最終其損失將由納稅人買單，未來政府仍須編列預算償還。類此作法，不但忽略了財政投融資制度的自償性原則，同時也可能規避了政府舉債之限制（因實際上係無償性公共債務），危及政府財政紀律。三、資訊應公開透明. 立. 政治大. 政府未來如以計畫型融資辦理重大公共建設，應明確投融資之對象及範圍，. ‧ 國. 學. 靈活運用政策成本分析方法，嚴格審查各財投計畫之自償性，以抑制財政投融資. ‧. 資金規模的成長。政策成本分析方法並應不斷檢討改進，分析結果除作為評估財投計畫績效，以及督促各財投機構改善營運及財務之依據外，亦須充分揭露未來. y. Nat. n. al. er. io. 政的健全性。. sit. 國民負擔之訊息，同時掌握國家辦理財投計畫所投入的政策成本，並確保國家財. 四、重視政策配套措施. Ch. engchi. i n U. v. 就社會政策因素濃厚的財政投融資而言，如何在政府各部門、民間金融與補助金支出（包含負所得稅）之間進行溝通協調，擬定政策配套措施，以推行符合時代需求的社會政策更具重要性。財政投融資僅係政策工具之一，重點在於政府如何有效運用其資源，藉由各類政策工具組合運用以達政策目的，才是財政投融資制度未來發展的重要關鍵。. 關鍵詞：財政投融資（FILP）、公共資金運用、政策金融. II.

(9) 目. 錄. 論文摘要 Ⅰ 目錄 Ⅲ 圖表目錄 Ⅴ 第一章緒論…………………………………………………………… 1 第 1.1 節研究背景………………………………………………… 1 第 1.2 節研究動機與目的………………………………………… 2 第 1.3 節研究設計與研究方法…………………………………… 4 第 1.4 節章節安排與研究架構…………………………………… 5. 政治大. 第二章文獻回顧……………………………………………………… 7 第 2.1 節日本財政投融資制度運作架構之文獻………………… 7 第 2.2 節 2001 年日本財政投融資制度之重要改革……………… 25 第 2.3 節小結……………………………………………………… 33. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第三章日本財政投融資制度運作架構……………………………… 第 3.1 節財政投融資之設置目的與編審程序…………………… 第 3.2 節財政投融資之資金來源………………………………… 第 3.3 節財政投融資之運用機構與資金用途……………………. er. io. sit. y. Nat. n. al 第四章日本財政投融資制度之重要改革與啟示…………………… v i n Ch 第 4.1 節財政投融資之積弊……………………………………… engchi U 第 4.2 節 2001 年之重要改革措施………………………………… 第 4.3 節對我國公共資金運用之啟示……………………………. 37 37 44 45 53 53 60 76. 第五章結論與建議…………………………………………………… 89 第 5.1 節結論……………………………………………………… 89 第 5.2 節建議……………………………………………………… 93 參考文獻………………………………………………………………… 99. III.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 圖表目錄表 1-1 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 2-6 表 3-1 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5 表 4-6. 各部門資金流量階段比較表……………………………… 財政投融資各原始資金之性質…………………………… 財政投融資與中央政府總預算暨國民總生產之比值…… 財政投融資資金運用表（按機關對象別）……………… 財政投融資計畫之演變（用途別分類）………………… 財政投融資計畫之運用機構（用途別分類）…………… 財投改革前後重點投資發展產業（用途別分類）……… 1955 至 2010 年度財政投融資計畫之演變（用途別分類）財投機構的財務損失總額………………………………….. 財投機構的財政損失總額和財投機構的淨資產額 ……….. 日本財政投融資資金來源（財投舊制）…………………... 財政貸款資金來源的變化………………………………….. 2007 至 2010 財政年度財投機構債發行計畫（預定額）…. 2007 至 2010 財政年度主要財政投融資機構政策成本…….. 圖 1-1 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 3-5 圖 3-6 圖 3-7 圖 3-8 圖 4-1 圖 4-2. 研究架構圖………………………………………………… 財政資金與社會經濟活動關係圖………………………… 一般會計補助金與財政投融資資金流向差異分析圖…… 財政投融資計畫編審流程圖……………………………… al 財政投融資制度之資金來源圖…………………………… v i n Ch 財政投融資與政府整體融資體系之關係………………… engchi U 2009 年度（平成 21 年度）財政投融資計畫概要圖……. 1955 至 2010 年度財政投融資計畫之演變（用途別分類）財政投融資計畫的金額變化（1996 至 2011 年度）……. 日本郵政公社資金運用圖………………………………… 財政投融資制度改革概念圖………………………………. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. V. 2 8 10 11 13 14 29 50 56 57 62 65 68 72 6 38 42 43 45 47 48 51 52 64 74.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(13) 第一章. 緒. 第 1.1 節. 論. 研究背景. 一個經濟體之資金主要係由國內資金剩餘部門供應，透過金融體系將資金供應予資金短絀部門使用，若有不足，再由國外部門引入資金配合支應。自流量的角度而言，資金之供需主要取決於國民儲蓄及國內投資。就我國國民儲蓄而言，80 年代初期國民儲蓄占 GNP 比率接近 30%之水準，此後逐年下降至 90 年為 24%（近 20 年來最低點）；其後逐年回升至 96 年回復為. 政治大. 30%之水準。就我國國內投資而論，80 年代國內投資意願較低，投資占 GNP 比. 立. 率約 22%之水準，此後多年維持在 25%左右；惟自 90 年起，國內投資明顯衰退，. ‧ 國. 學. 投資比率連續 3 年低於 19%，93 年起才回復為 20%以上之水準。另就超額儲蓄. ‧. 的變化狀況而言，81 年至 89 年間，超額儲蓄占 GNP 的比率均在 4%以下，只要部分資金外流到國外進行直接投資或金融性投資，則易導致國內資金情勢緊俏；. y. Nat. io. sit. 惟自民國 90 年起，國內投資衰退加上國民儲蓄率回升，使超額儲蓄明顯擴大，. er. 除 93、94 兩年外，超額儲蓄都在 6%以上，是以造成資金寬鬆的金融環境。. n. a. v. l 年家計部門、民營企業、公營企業、政府部門之資比較民國 82 年與民國 93 ni C. hengchi U. 金來源及用途（如表 1-1）。民國 82 年家計部門產生近新臺幣（下同）9,300 億元的資金剩餘，用以融通民營企業、公營企業、政府部門之資金短絀，惟民營企業本身儲蓄的自有資金（保留盈餘）僅占其投資毛額的 42%，故仍須大量家計部門資金剩餘配合支應。民國 93 年即便民營企業或有大量投資，包括半導體液晶薄膜顯示器（TFT-LCD）進入擴廠裝機高峰、高速鐵路持續投資以及航空機隊進行擴充等，理應對國內資金產生鉅額需求，進而消化過多寬鬆資金。惟國內資金寬鬆情勢並無明顯之變化，探究原因在於其 1 兆 5 千億餘元之投資需求，約有 1 兆 3 千億餘元（約 87%）可由民營企業儲蓄支應，故民營企業資金缺口僅約為 2 千. 1.

(14) 億餘元，至政府部門資金缺口約為 2 千 5 佰億餘元，而家計部門之資金剩餘則高達近 1 兆餘元，因此對於消化寬鬆的資金並未產生明顯的作用。. 表 1-1：各部門資金流量階段比較表. 單位：新臺幣百萬元. 82 年. 93 年. 項目儲蓄家庭及非. 資金用途. 營利團體. 資金來源. 公營企業. 396,674. 立. 161,920. 資金用途. 資金來源. 資金總剩餘. 投資. 資金剩餘. 929,250. 127,749. 1,002,288. -543,658. 1,507,112. -197,944. 1,309,168 治政 -84,336 大 246,256. 192,789. -8,790. 475,505. 402,163. -248,936. 1,130,037 940,332. 資金用途資金來源. -162,552. 儲蓄. 183,999. -178,124. 297,381. 學. 政府. 資金用途資金來源. 資金剩餘. 766,698. ‧ 國. 民營企業. 投資. 153,227 124,054. 546,618. ‧. er. io. sit. y. Nat. 說明：（1）資料來源：中央銀行（中華民國資金流量統計），轉引自王儷容、馬道（2009）。（2）儲蓄=儲蓄毛額+資本移轉淨額；投資=投資毛額+非生產性資產購入淨額。（3）94 年起，中央銀行（中華民國資金流量統計）為新制，不再編列各部門儲蓄及投資毛額資料。. 第a1.2 節. n. 研究動機與目的 iv l C n hengchi U 面對前述近年來投資意願降低所形成之超額儲蓄，一方面形成國內寬鬆的資金環境，另一方面卻又導致公共投資不足 1 。再者，金融海嘯造成景氣衰退，於景氣復甦時程不明之時，致民間投資意願趨於保守，或生流動性陷阱之情況，使利率調降亦無法刺激投資之市場失靈問題。此時，政府若能有效提供民間充沛資金去化管道，支援公共建設，並透過國家信用之保障，運用信託資金等方式籌措財源，導引郵政儲金、國民年金等社會中長期資金，提供中央及地方政府長期性、大規模、低利率之建設資金，實為政府施行財政政策，提供具有效率之財務工具。 1. 孫克難（2009）亦曾以台灣地區公共支出之規模與結構變化為例，說明台灣近年來公共投資占 GDP 比率持續滑落，不僅削弱經濟成長活力，且因造成基礎建設質與量的不足，無法配合國家整體發展之所需，政府加強公共建設實有其必要性。 2.

(15) 一般而言，政府之資金來源，除稅收或一般預算發行國債籌措資金之外，尚有郵政儲金與年金等公共資金可供運用，前者係依據國家制度與信用而收存之國民資金，乃為提供國民簡單而確實的之儲蓄手段與制度；後者則為政府以官方年金制度所彙集之資金。長期以來，日本政府針對該等公共資金即採行兼具國家預算與調整性財政機能之「財政投融資」制度以為運用。日本財政投融資制度（Fiscal Investment and Loan Programs，FILP），於明治時代初期（西元 1868 年）起即已具雛型，其目的在於提供民間充沛資金去化管道，支援公共建設，並透過國家信用之保障，運用預託金等方式籌措財源，導引郵政儲金、國民年金、厚生年金及簡易保險等社會中長期資金，提供中央及地方. 治政大政府長期性、大規模、低利率之建設資金，為政府施行財政政策，提供具有效率立之財務工具（梁欽洲、徐振文等，2009）。. ‧ 國. 學. 財政投融資制度為一特殊制度，是日本政府主導且政策導向與財政、金融有. ‧. 著密切聯繫的獨特經濟範疇。日本財政投融資的運作客體是部分社會資金，由政府通過有償的手段來籌集，並按照政府特定的政策目標，以資本金、政策性長期. y. Nat. er. io. sit. 貸款、或周轉金等方式進行業務；其運用範圍既有別於公共預算內的收支活動，又異於銀行的一般金融活動；而是由不同時期政府的政策目標所確定。. al. n. v i n 日本自 1951 年正式實施財政投融資制度，由郵政儲金先轉存大藏省（現財 Ch engchi U. 務省）資金運用部，資金運用部轉貸給國營金融機構（包括國民金融公庫、日本輸出入銀行、住宅金融公庫、日本開發銀行與公團、地方政府等機構），國營金. 融機構再轉貸給民間企業。前述政府透過郵政局、資金運用部和各種政府金融機構以郵政儲蓄、各種保險、年金等形式吸收鉅額資金，然後貸放給地方公共團體和民間企業，此類由中央政府進行的投融資活動就是所謂的財政投融資。與一般民間金融機構不同的是，政府財政投融資部門並非直接介於貸方和借方之間，而是凌駕於存款和貸款之上，從事兩者之間的仲介和指導工作。日本財政投融資經歷兩次改革，第一次改革在 1985 年至 1997 年，主要係壓縮政府投資比率、實施. 3.

(16) 緊縮性財政政策為主要內容；第二次改革在 2001 年，主要係改善代理機構執行效率與減少社會福利損失（馬道、黃子容等，2010）。因此，從日本財政投融資制度之設置目的出發，探究其與政府整體融資體系之關係，瞭解其管理及運用方式，檢討投融資制度改革之原因並分析其政策效益，而後重新審視財政投融資制度之未來發展，以使政府財政政策更為靈活，似乎相當具有發展性。是以，本研究之目的，在於：一、探討日本財政投融資制度整體運作架構及資金來源為何？換言之，探討財政投融資的設置目的、運作方式、與政府整體融資體系之關係以及籌. 政治大. 資方式為何？. 立. 二、探討日本財政投融資制度改革原因及改革前後之差異為何？. ‧ 國. 學. 三、探討日本財政投融資制度對我國公共資金運用之啟示為何？. ‧. y. 研究設計與研究方法. sit. Nat. 第 1.3 節. er. io. 首先，本研究擬從理論及實務兩方面來探討，採文獻探討法、歸納分析法等. n. al 研究方法，彙整分析有關日本財政投融資制度之運作架構，研究財政投融資施行 iv. n U 之原因、資金之來源及去化管道。 e n g c h i. Ch. 此外，本研究擬蒐集國內外相關日本財政投融資制度之文獻資料，參考其實施經驗及歷史變革，進行比較分析，探討財政投融資制度實施之相關問題及改革經驗。最後，透過彙整分析比較，檢視日本財政投融資制度之政策效益及各相關配套措施，以使我國未來若有推行財政投融資制度之需求時，能有若干之參考價值。本研究之分析對象，主要為政府及財政投融資機構，特別是財政投融資制度之推行，具有政府加強推動財政政策之意味。此外，2001 年日本政府大幅度推動財政投融資制度之改革，在此議題中所扮演的角色也是值得觀察的重點。 4.

(17) 第 1.4 節. 章節安排與論文架構. 本論文在內容上，計分為五章：第一章為緒論，包括研究背景、研究動機與目的、研究方法和研究架構。第二章為文獻回顧，主要係對於日本財政投融資制度運作架構及 2001 年之重要改革進行重點回顧。第三章為日本財政投融資制度之運作架構，主要為說明財政投融資於實務上之運作情形。第四章為 2001 年日本財政投融資制度之重要改革，主要係探討財政投融資管理運用之變革、郵政民營化與財投機構壞帳問題，以及對於我國公共資金運用之啟示。第五章為結論與建議。關於論文架構，如圖 1-1 所示：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(18) 研究架構圖：. 研究動機與目的. 文獻回顧. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 日本財政投融資制度之運作架構. 2001 年財政投融資制度之重要改革. ‧ sit. y. Nat. n. al. 郵政民營化與財投壞帳問題. er. io. 財政投融資之管理與運用. Ch. engchi. i n U. 日本財政投融資對我國公共資金運用之啟示. 結論與建議. 圖 1-1：研究架構圖. 6. v.

(19) 第二章. 文獻回顧. 日本財政投融資制度因曾於 2001 年進行重要改革，故本章文獻回顧 2.1 節先予介紹 2001 年改革前之財投制度文獻，次於 2.2 節說明 2001 年財投制度改革之重要措施，最後並於 2.3 節作一簡要小結。. 第 2.1 節日本財政投融資制度運作架構陳文玲（1988）對於早期日本財政投融資制度進行了基本的說明，例如財政. 政治大. 投融資之機能、性質、結構、與經濟成長之關係、資金計畫等。該文說明資本主. 立. 義國家財政，往往配合景氣之變動，實行調整性財政政策，將財政政策較消極之. ‧ 國. 學. 機能轉換為積極之機能，以調整國家經濟。在日本，財政投融資制度則兼具國家預算與調整性機能，結合財政與金融性政策事務，進行整體運作。. ‧. 該文首先就財政投融資之產業政策性機能與財政政策性機能來分析：第一，. sit. y. Nat. 財政投融資之產業政策性機能，係指於國民經濟均衡性發展有益而且必要的重要. er. io. 產業之培植以及住宅、生活環境整理、道路港灣、通信設備之擴充、落後地區開. n. 發及充實社會資本等財政資金項目下資金之供給。這種產業政策性機能，在第二 a v. i l C n 次大戰後經濟復甦之初期階段，財政投融資於「質」與「量」兩方面，皆承擔主 hengchi U. 要機能。第二，財政投融資之財政政策性機能，既然財政投融資占財政資金中主要部份，當然具有財政政策之機能。財政投融資可藉由乘數效果，增加有效需求，其本身規模之擴大或縮小，有刺激民間投資意願或抑制刺激作用具有調節景氣之功能。同時，一般會計有關義務性質之經費與繼續性事業經費之預算，所佔份額較高，且因部分特殊性政策原因，導致所能左右的經費非常少，是以財政投融資除較富有彈性之外，就執行進度而論，其控制力亦較強。此外，若論財政上之景氣調整功能，即使財政投融資之規模與往年相同，但因籌措財源之種類相異，其對國民經濟之影響便有差異。. 7.

(20) 其次，就財政投融資之性質而言，財政投融資雖與預算案同時提出於國會，但是，它僅是以參考資料性質而提出，其本身並非屬於預算體制。因此，財政投融資計畫內容，雖有直接受預算拘束，成為預算之計算根據而與預算發生一些關係，但實際上它是與預算無關。因此，財政投融資與一般會計尚有不同，於預算制度上，因其拘束性較弱（因部分財政投融資原始資金仍受預算拘束），是以運用上較為彈性。一般而言，財政投融資項目所謂的「預算上之非拘束性」，係指運用機構內就各個獨立之投資活動，基於邊際收益性原則自由營運。再者，就財政投融資之結構而言，財政投融資之原始資金，計有產業投資特別會計、資金運用部資金、簡易保險資金及公債借入款等，前三者係屬財政資金，. 政治大. 後者則為民間資金。有關財政投融資各原始資金之性質，如表 2-1 所示：. 立. 項目. 說明. ‧. （包括美援、總預算撥款）收入及公有公營財產收入，財. sit. al. n. 金. 與發展貿易等目的，行使用之事業活動面資金。. （2）資金運用部資金. 財政投融資建立之制度。. Ch. i n U. 主要係郵政儲金、健康福. engchi. er. io. 資. 基於經濟重建、產業開發政資金係指國家所能管理運. y. Nat. 政. 備註. 或稱產業投資特別預算，財政收入係指租稅收入、政務. （1）產業投資特別會計財. 學. 類別. ‧ 國. 表 2-1：財政投融資各原始資金之性質. v. 利年金、國民年金及其他保險金所構成。. （3）簡保資金. 主要係簡易生命保險金及郵政年金所構成。主要係執行該事業之有關公債借入款包括公營企業. 民間資金. 機關，將其所需事業資債、地方債及借入款，乃在政（4）公債借入款. 金，透過債券之發行與借府保證下發行或者借入，而地入款之形式，從民間籌措方債則是本於計畫，獲得發債資金。. 許可經核准發行，原則上係由民間募借。. 資料來源：陳文玲（1993），本研究自行整理而成。. 8.

(21) 簡而言之，財政投融資係以政府金融機構為中介，採某種間接性融資將資金供給民間企業，或採直接性融資將資金供給公營企業、事業團體及特殊公司等之特殊制度。其目的主要在於均衡國民經濟發展與提高生活水準，對於人口增加、技術進步、國際貿易等政治性、經濟性環境變化，能加以適度因應配合。因此，具有承擔產業合理化、開發資源、增強運輸力、促進住它建設、強化培育中小企業等之責任，以期實現綜合性經濟結構體制。最後，該文同時對於 1987 年度（昭和 62 年度）財政投融資計畫作了較為詳細的介紹，惟其僅就單一年度橫斷面資料進行說明分析，尚難窺見日本財政投融資之全貌。. 政治大投融資制度之演變情形，進行較為全面的基本分析。財政投融資計畫始於昭和 28 立. 有鑑於此，李明彬（1992）則對於昭和時代（1953 年至 1988 年）1 日本財政. ‧ 國. 學. 年度（1953 年度），係由中央政府統籌規劃與運用，以彌補一般預算功能不足之制度，故又稱「第二預算」，其對日本二次大戰後經濟重建期之基礎產業重建以. ‧. 及高度成長期之產業近代化，具有相當貢獻。. y. Nat. 該文說明日本財政投融資制度係為因應時代需求、符合民意暨經濟變遷而有. io. sit. 所作為之政策性投資與融資制度，其於昭和 20 至 40 年代致力於電力、國營鐵路、. er. 煤礦、船舶等基礎產業之投融資；昭和 40 至 50 年代著重於住宅、中小企業、農. n. a. v. l C 村金融、外貿、生活環境改善等產業升級之投融資；昭和 n i 60 年代起則投注於擴. hengchi U. 大國內需求、調整經濟結構、中小企業因應對策、資金回流與社會資本重整等減輕國際壓力與貧富差距之投融資等。就其規模而論，昭和 28 年度（1953 年度），財政投融資計畫金額為 3,372 億日圓，占中央政府總預算達 33.15%；昭和 40 年度（1965 年度），財政投融資計畫金額為 17,764 億日圓，占中央政府總預算達 47.71%；昭和 60 年度（1985 年度），財政投融資計畫金額為 204,905 億日圓，占中央政府總預算達 38.66%；至平成元年度（1989 年度），財政投融資計畫金額為 322,705 億日圓，占中央政府總預算已達 53.42%；其金額與比重逐年提高，如表 2-2 所示：. 1. 日本財政投融資制度係始於昭和 28 年（西元 1953 年）。 9.

(22) 表 2-2：財政投融資與中央政府總預算暨國民總生產之比值財政投融資年度別（A）. 中央政府總預算（B）. 國民總生產. （C）. 占中央政府. 占國民總生. 總預算比. 產比. （A）/（B）（A）/（C）. 昭和. 西元. 億日圓. 億日圓. 億日圓. %. %. 28. 1953. 3,372. 10,171. 75,264. 33.15. 4.48. 30. 1955. 2,998. 10,181. 86,278. 29.45. 3.47. 35. 1960. 6,251. 17,431. 166,620. 35.86. 3.75. 40. 1965. 17,764. 37,230. 336,023. 47.71. 5.29. 45. 1970. 37,990. 46.40. 5.06. 50. 1975. 105,610. 50.63. 6.94. 55. 1980. 41.71. 7.38. 60. 1985. 61. 1986. 62. 1987. 63. 1988. 平成元年. 1989. 立 181,036. 政81,876治 751,520 大 208,608 1,522,094. 204,905. 530,045. 3,212,903. 38.66. 6.38. 215,361. 536,404. 3,345,694. 40.15. 6.44. 270,813. 582,142. 3,511,879. 46.52. 7.71. 296,140. 566,997. 3,712,765. 52.23. 7.98. 604,142. 3,897,000. 53.42. 8.28. y. sit. Nat. 322,705. ‧. ‧ 國. 2,451,627. 學. 434,050. 資料來源：李明彬（1992）。. er. io. n. 就其資金運用之對象而論，昭和 30 年度（1955 年度） a v ，財政投融資計畫之運. i l C n 用對象主要為地方公共團體，其金額達 1,176 億日圓，占財政投融資決算金額達 heng chi U. 39. 5%；其次，則為政策金融機構，其金額達 950 億日圓，占財政投融資決算金額達 31. 9%。昭和 50 年度（1975 年度），財政投融資計畫之運用對象主要為政策金融機構，其金額達 46,643 億日圓，占財政投融資決算金額達 44. 1%；其次，則為公團、事業團等，其金額達 24,422 億日圓，占財政投融資決算金額達 23. 1%。至平成元年度（1989 年度），財政投融資計畫之運用對象主要仍為政策金融機構，其金額達 129,733 億日圓，占財政投融資決算金額達 40.2%；其次，則為公團、事業團等，其金額達 110,701 億日圓，占財政投融資決算金額達 34. 3%。昭和時代財政投融資制度除積極融資「地方公共團體」，有助於健全地方財政與落實地方自治貢獻之外；日本政府於昭和 41 年度起正式展開「四期五年住宅建設計畫」， 10.

(23) 政府大量提供國民住宅需求，同時亦有助於穩定社會與促進經濟發展。有關昭和時代財政投融資計畫之運用對象，如表 2-3 所示：. 表 2-3：財政投融資資金運用表（按機關對象別）年度別（昭和）. 30 年度決算. 對象. 決算. %. 決算. 60 年度決算. %. 平成元年. %. 決算. %. 45. 1.5. 263. 1.5. 1,757. 1.7. 4,335. 2.1. 36,503. 11.3. 社. 315. 10.6. 2,064. 11.6. 11,250. 10.7. 13,835. 6.8. －. －. 政策金融. 950. 31.9. 7,605. 42.8 46,643 治 44.1 101,572 政大. 49.6. 129,733. 40.2. 169. 5.7. 3,516. 19.8. 24,422. 23.1. 22.3. 110,701. 34.3. 3,764. 21.2. 20,482. 19.4. 37,724. 18.4. 12,100. 13.1. 552. 3.1. 1,056. 1.0. y. %. 50 年度. ‧. 特別預算. 40 年度. 單位：億日圓. 1,748. 0.9. 3,668. 1.1. －. －. －. －. －. －. 立. 公團．. 1,176. 特殊公司. 294. 9.9. 29. 1.0. Nat. io. 他. 39.5. －. n. al. 合. 計. 2,978. 100.0. Ch. 17,764. engchi. 100.0. 105,610. sit. ‧ 國. 地方公共團體. 其. 學. 事業團. 43,691. i n U 100.0. －. er. 公. v. 204,905 100.0. 322,705 100.0. 資料來源：李明彬（1992）。. 此外，該文對於財政投融資之主要資金，例如資金運用部資金、年金資金、簡易保險資金、郵政儲金資金之運作流程，以及財政投融資制度之利率體系、特色與機能作出說明，因其資料係為多年度縱斷面資料並橫跨整個昭和時代，因此該文對於早期財政投融資之運作，提供較具整體性的概念，惟其較著重於制度面的介紹，較缺乏經濟分析之論述。李孟茂（1993）則藉由 1993 年度日本財政投融資資金的資源配置情形，說明日本財政投融資制度之結構與特色，該文於制度面之介紹尚無超越前述文獻之 11.

(24) 範疇，惟特別之處在於該文對財政投融資與經濟成長之關聯性進行分析（如產出效果以及有效需求創造效果）以加強其理論性基礎：一、財政投融資與國民經濟：財政投融資對於國民經濟，在供給面為產出供給機能，由財政投融資擴張社會資本設備，協助民間資本設備之運作，增加實質國民所得或產出量，以促進經濟成長。在需求面，如財政投融資擴大公共事業，購置建築材料等產生投資需求，同時也擴張就業而增加薪資所得，並膨脹消費需求等一連串需求效應。投資需求與消費需求，由乘數效果升高國民所得或有效需求水準。惟應注意財政投融資之資金來源由儲蓄供給，這些儲蓄對於財政投融資之有效需求創造效果有抵銷效果（effect of creating effective demand）。因此，儲. 政治大二、財政投融資之產出效果：財政投融資之對象，極為廣而包括生活環境及立. 蓄全體占國民所得之比率，將決定財政投融資乘數效果之大小。. ‧ 國. 學. 產業基礎等社會間接資本 2 （social overbead capital）。這些社會資本貢獻國民經. 濟，其中尤以產業基礎等，有助於生產力之提升而產生外部經濟效果。足見財政. ‧. 投融資所生社會資本，扮演外部經濟之重要角色，因為社會資本有異於民間資本，其特徵為：（一）社會資本，自建設開始到成果之完成，所需期間較長。（二）. y. Nat. io. sit. 社會資本為彙總而不能分開，而且可以執行大規模投資。（三）社會資本所獲利. er. 益，均回饋社會。日本因運輸路徑之狹隘、住宅不足及公害問題等，社會資本仍. n. a. v. l C 嫌不足。所以要將民間資本與社會資本作適當組合，就容量擴大生產，實因社會 ni. hengchi U. 資本所產生之外部經濟效果，有助於民間資本之有效率的運作。三、財政投融資之有效需求創造效果：在經濟景氣停滯期間，往往民間投資意願減弱，並透過乘數作用使所得為倍數降低，導致擴大經濟不景氣，此時若能擴大財政投融資，將使有效需求增加，提升國民所得水準。反之，若民間投資需求旺盛而引起經濟過熱，可減少財政投融資，調整景氣過度擴張情形。因此，無論經濟處於景氣或衰退時期，財政投融資可作為景氣調整之有效工具。蔡宗羲（1993）則藉由 1993 年度日本財政投融資資金的資源配置情形，說明日本財政投融資制度之結構與特色；此外，該文並以交通建設為例，探討財政. 2. 指主要由政府等機構所形成對財貨、勞務等生產，間接貢獻之資本。 12.

(25) 投融資制度與公共建設之關係。以 1955 年度至 1993 年度為例，財投資金之政策分配領域（用途別分類），主要分為：住宅、生活環境整備、福利厚生、文教、中小企業、農林漁業、國土保全及災害復舊、道路、運輸通信、地域開發、產業及技術、貿易及經濟合作等 12 類（一般財投）用途。另就用途別分類之財投資金變動情形比較（如表 2-4），其中（1）至（6）係屬資金分配於提升國民生活水準之領域，至 1993 年度已達財投資金（一般財投）之 70%；對照於（11）至（12）產業技術及貿易經濟之結構比率，在此期間日漸降低，顯示財投計劃之規劃初期，其政策重點係反映日本經濟之實情，由工商產業基礎之充實，逐漸轉向國民生活水準之提升。. 政治大. 表 2-4：財政投融資計畫之演變（用途別分類）. 立. 年度別. 1955. 1965. 1975. 1985. 1993. 21.4. 學. 25.4. 29.5. 生活環境整備. 7.7. 12.4. 16.7. 15.7. 16.6. （3）. 福利厚生. 2.1. 3.6. 3.4. 2.8. 3.8. （4）. 文教. 4.5. 3.1. 2.9. 3.6. 1.8. （5）. 中小企業. 8.1. 12.6. 15.6. 18.0. 14.6. （6）. 農林漁業. 8.9. 7.2. 4.1. 4.3. 2.5. 45.1. 52.8. v64.1. 69.8. 68.8. 1.2. 2.3. 1.4. io. n. al. （7）. 國土保全．災害復舊. （8）. 道路. （9）. C h7.7 e n g c h3.1i. y. sit. Nat. （1）~（6）小計. er. （2）. ‧ 國. 13.9. 住宅. ‧. 13.8. （1）. i n U. 3.7. 7.9. 8.0. 8.8. 9.9. 運輸通信. 12.2. 13.9. 12.7. 8.4. 7.9. （10）地域開發. 8.5. 7.0. 3.3. 2.4. 2.7. （7）~（10）小計. 32.1. 31.9. 25.2. 21.9. 21.9. （11）產業．技術. 15.8. 7.8. 3.0. 2.9. 3.5. 7.0. 7.5. 7.7. 5.4. 5.8. 100.0. 100.0. 100.0. 100.0. 100.0. （12）貿易．經濟合作（1）~（12）小計. 資料來源：日本大藏省理財局，轉引自蔡宗羲（1993）。. 至於用途別分類之財政投融資運用機構，如表 2-5：. 13.

(26) 表 2-5：財政投融資計畫之運用機構（用途別分類）區. 分. 運用機構. 道. 路. 機. 場空港整備特別會計、新東京國際空港公團、關西國際空港株式會社等。. 鐵. 道. 日本道路公團、首都高速道路公團、阪神高速道路公團、本州四國連絡橋公團、東亰灣橫斷道路株式會社等。. 帝都高速度交通營團、日本鐵道建設公團、鐵道整備基金、日本國有鐵道清算事業團等。. 都市基本都市開發資金融通特別會計、特定國有財產整備特別會計、郵政事業特別會計、日設施整建本開發銀行、日本下水道事業團、民間都市開發推進機構、地方公共團體等。住. 宅住宅金融公庫、沖繩振興開發金融公庫、住宅、都市整備公團、年金福祉事業團等。. 文. 教國立學校特別會計、國民金融公庫、日本私學振興財團、日本育英會等。. 學. 環. 勞動福祉事業團、醫藥品副作用被害救濟．研究振興基金、地方公共團體等。. ‧ 國. 福利厚生. 政治大國立病院特別會計、年金福祉事業團、雇用促進事業團、社會福祉．醫療事業團、立. 境國民金融公庫、中小企業金融公庫、日本開發銀行、環境事業團等。. 中小企業國民金融公庫、中小企業金融公庫、環境衛生金融公庫、沖繩振興開發金融公庫、. ‧. 策中小企業事業團、商工組合中央金庫。. 公營企業金融公庫、北海道東北開發公庫、沖繩振興開發金融公庫、日本開發銀行、. y. Nat. 區域開發. 地域振興整備公團、奄美群島振興開發基金、地方公共團體等。. sit. 對. al. er. io. 國營土地改良事業特別會計、國有林野事業特別會計、農林漁業金融公庫、沖繩振. n. 農林漁業興開發金融公庫、農用地整備公團、森林開發公團、生物系特定產業技術研究推進. Ch. 機構、水資源開發公團等。. engchi. i n U. v. 日本開發銀行、船舶整備公團、通信．放送機構、金屬礦業事業團、石油公團、日產業技術本科學技術情報中心、情報處理振興事業協會、基盤技術研究促進中心、產業基盤整備基金、電源開發株式會社等。國際合作日本輸出入銀行、海外經濟協力基金等。資金運用事. 業. 郵政儲金特別會計、年金福祉事業團、簡易保險福祉事業團。. 資料來源：日本大藏省理財局，轉引自蔡宗羲（1993）。. 蔡宗羲、辜弘毅（1994）並說明日本財政投融資制度可供我國借鏡之重要原則，即統籌管理與運用、長期低利運用、自償性、彈性運用、債務保證，以及法制化與審議、監督原則：一、統籌管理與運用原則 14.

(27) 日本財政投融資資金的統籌管理與運用原則，根據 1951 年 3 月 31 日頒布實施之「資金運用部資金法」（第 1 條）規定，把郵政儲金、政府特別會計之積存金及剩餘金等依法律或政令規定預託於資金運用部之資金，以及資金運用部特別會計之積存金及剩餘金列為資金運用部資金而實施統籌管理，並將資金以確實且有利之方法加以運用，以增進公共利益。如此可確保大規模且穩定的資金量，按政策目的，根據年度財政投融資計畫，作有效率的資金分配，再者可配合財政金融政策，按當時的經濟情勢進行機動及彈性調整。二、長期低利運用原則國家建設通常需要長期持續進行，且需要相當龐大的資金，日本政府在推動. 政治大期且低利運用之財政投融資制度。立. 國家建設（特別是交通建設）時，在資金籌措上即善用此重具有彈性且可維持長. ‧ 國. 學. 日本財政投融資資金之長期運用原則是確立於 1973 年，並於 1973 年 3 月 31. 日頒布「資金運用部資金、簡易人壽保險及郵政年金積存金之長期運用特別措施. ‧. 法」，根據該法第 3 條規定，其運用期間達五年以上之「長期運用預定額」中之資金及積存金當中，該年度未運用之資金可轉入下年度按各該運用對象區分加以. y. Nat. n. a. er. io. 政策之推動。. sit. 運用。如此可確保推動中長期國家建設所必要之資金，以配合國家總體經濟發展. v. l 再者，日本政府為確保長期低利之財政投融資資金，以推動國家中長期建設 ni. Ch. i U. e. ngch 資金，在 1987 年 3 月以前係根據「資金運用部資金法」第 4 條中所定有關資金運用部預託金之利率（預託利率）加以運用。原則上，融資利率係按照預託期間 7 年以上之預託利率（包括特別利率，1985 年 10 月以後是 6.8%）。後來由於「資金運用部資金法」的修正，規定預託利率以政令訂之，原則上，資金運用部之預託利率以市場長期利率代表性指標之國債利率為準作彈性與機動性的調整，而資金運用部的資金均依此預託利率融資給各財投機構運用（例如 1993 年 2 月 24 日之預託利率與財投機構運用利率均同樣是 4.7%，比長期最優惠利率的 5.2%低 0.5 個百分點）。三、自償性原則. 15.

(28) 日本財政投融資之資金來源大部分係來自資金運用部資金（郵政儲金、厚生年金及國民年金等）及簡保資金等「有償資金」。因此在運用時，絕對不能忽視經濟效益，必須以具有收益，且能確實償還之事業為運用對象。惟財政投融資資金係透過國家信用所匯集到之公共資金，因此其資金運用實有必要符合社會及經濟的進步與發展，以及提高國民生活福祉等公共目的。四、彈性運用原則日本政府為彈性運用財政投融資資金，以因應經濟景氣與金融情勢的變化，特別於特別會計預算總則中增訂「彈性條款」，規定資金運用部資金、簡保資金之長期運用預定額及政府保證債、政府保證借入金之保證額，均可依行政當局的. 政治大後之運用預定額可列為轉入下一年度之對象，擴大了日本政府財政投融資之運用立. 裁量在國會審議通過後金額之 50%的範圍內增加其運用額度；同時更規定其增加. ‧ 國. 學. 權限。. 五、債務保留原則. ‧. 日本財政投融資資金的另一項資金來源是政府保證債及政府保證借入金，其佔財政投融資資金的規模，1980 年度佔 7.6%，1985 年度佔 12.4%，1990 年度佔. y. Nat. io. sit. 5.5%，1993 年度佔 4.3%，雖然其規模不大、但卻對財政投融資資金之籌措扮演. n. a. er. 補充性的功能。政府保證債及政府保證借入金係指公庫、公團、事業團或特殊公. v. l 司等，以發行債券的方式（道路建設債券、鐵道建設債券等），或向民間金融機 ni. Ch. i U. e. ngch 構借入長期（或短期）資金時，由政府提供保證所籌措到的資金。一般而言，日本政府不得對法人實施債務保證（政府對法人之財務援助限制第 3 條），因此政府為對這些特殊法人提供債務保證，則必須要根據這些特殊法人之特別立法中有關規定提供債務保證（例如住宅及都市整備公團法第 56 條、日本道路公團法第 28 條、日本鐵道建設公團法第 29 條之 2、新東京國際空港公團法第 38 條等）。關於日本政府對這些特殊法人保證之限度額必須根據一般會計預算總則中之規定，按各機關別規定保證限度額，同時必須要經過國會審議通過。六、法制化與審議、監督原則. 16.

(29) 日本財政投融資制度的運作有其周延的法律根據，例如資金運用部資金的運作（包括運用與管理等）有「資金運用部資金法」、「資金運用部特別會計法」、「資金運用部特別會計法施行令」、「資金運用部預託金處理原則」及「資金運用部資金、簡易人壽保險及郵政年金積存金之長期運用特別措施法」等。另外，產業投資特別會計資金的運作有「產業投資特別會計法」，簡保資金的運作有「簡易人壽保險及郵政年金積存金運用法」、「簡易人壽保險及郵政年金特別會計法」等。而財政投融資計畫之資金運用機關均按其機關別而個別特別立法，明訂其所負使命、組織、業務範圍、財務會計處理方式及受政府之監督等。日本財政投融資資金的運用，除法律上所定「彈性條款」之彈性規定以外，. 政治大審議之前，均必須提交屬於總理府（相當於行政院）之資金運用審議會審議，該立. 均必須接受國會之審議與監督。另外值得注意的是，在財政投融資計畫提交國會. ‧ 國. 學. 審議會之主要任務是審議與調查資金運用部資金之運用方針、條件及其他有關資金運用部資金運用之重要事項，並隨時向大藏大臣提供意見。. ‧. 梁玲菁（1999a、1999b）對於台灣中長期資金運用制度與日本財政投融資制度進行比較，除探討台灣中長期資金運用制度之架構、概況、資金來源和運用特. y. Nat. io. sit. 色外，並藉由分析資訊電子業利用中長期資金之融資需求和供給來源，參酌日本. n. a. er. 財政投融資制度之運作特色，試圖提供台灣中長期資金運用制度未來修正之參. v. l 考。其研究之理論基礎，係以金融市場失靈為因，申論政府介入融資活動之角色。 ni. Ch. i U. e. ngch 該文指出日本財政投融資制度之運作，大致符合專案融資之模式，尤其發揮. 於 1980 年代末國鐵、國道建設方面保證債及借入款部分。專案融資第三人保證之模式係由政府或民間提供保證，由金融機構、租賃公司、和市場提供資金之關係。專案融資之設計，乃針對特定大型公共建設和民間重大投資計畫而進行的專案計畫型信用融資，專案計畫之特性在於具有明確目標、有限存續期間、及明確的計畫結果。因專案融資係以明確目的的資金需求，經專案計畫書與契約保障等條件，藉該專案計畫之未來績效向大眾提出專案募資活動。因此，專案融資的重點不僅在規劃資金籌措，同時在於規劃此專案計劃所產生的預估效益與成本，並提出如何. 17.

(30) 控制相關的風險，並將這些風險合理分配予計畫參與者。日本財政投融資和台灣中長期資金運用制度的設計上，異於前揭專案融資涵義之處，在於二國政府先擁有來自金融機構之會存款和資金，而後將之以專案計畫評估加以配置資金，故與原涵義有所差異。而政府以專案融資方式參與金融活動之理論基礎，係導因於市場機能失靈。但政府為發展經濟，因應金融市場運作而採行的措施，亦將因目的而異。若政府的目的在於維持市場機能運作，則採維持金融市場供需自行運作的策略、和制定促進金融市場競爭的政策；若政府的目的在於補充市場失靈的機能，則政府介入以影響資源配置、和保障參與金融市場活動者的安全措施為主。. 政治大率時，顯示資金提供者願意供給較多資金至市場；但資金需求者，面對較高利率立以金融市場而言，資金的配置由市場利率決定之，當市場利率較高於均衡利. ‧ 國. 學. 成本而不願意多融資，因此，意味著市場利率向下調整的訊息；反之，市場利率. 較低於均衡利率時，顯示著在低利率成本下，資金需求較大於資金供給，意味著. ‧. 市場利率應向上調整，直到市場供給與需求相等時，才告停止，此即金融市場機能的運作，由利率高低反應資金的稀少性與否。然而，金融市場也可能發生市場. y. Nat. io. sit. 失靈的情形，可能的原因包括：資訊的不對稱；金融危機的外部不經濟；金融制. n. a. er. 度的不健全；基於經濟發展、產業發展的外部性，故政府介入金融市場活動。. v. l 其中，一國政府為促進企業創新活動以提升經濟、增加競爭力，經常期望金 ni. Ch. i U. e. ngch 融機構依法規扮演適應產業發展、配合國家信用政策。於此，因發展需要調整產業結構，故政府角色在間接融資活動中，藉由政策性銀行提供工業資金，針對風險性、外部性、未來性較大之企業創新活動，給予優惠抵押融資、信用融資、以及專案融資，因此政府介入金融市場之資金配置；然而，政府角色亦可採行誘導直接融資活動，逐步建立和發展資本市場，發揮市場機能。因此，在金融市場失靈時，政府具有監督、預防、主導改革金融制度、建立自由化市場之角色；在經濟發展的需求，擔任主動配置資金角色，故具有綜合性特質，即一為尊重市場機能，維持競爭政策，促使金融機構從事金融創新、改善仲介品質；一為補充市場機能不足，提供外部性效益較大之產業融資，以達經濟. 18.

(31) 發展政策目的。自民國 83 年以來，台灣新興的中長期資金制度，係政府財政投融資制度，以專案融資方式進行政府介入產業融資活動，即具經濟發展目的，兼具維持市場機能運作之制度。最後，該文觀察日本財政投融資制度對台灣中長期資金運用提出幾個基本思考原則：1.長期低利運用的原則制訂；2.彈性運用的範圍和權限；3.自償性和收益性的評估；4.政府債務保證原則；5.執行機關的設立及其追蹤考核原則；6.整體財政投融資制度的法源基礎和審議、監督原則的建立。廖欽福（2006a、2006b）認為財政投融資係財政法之新興課題，就我國實務上之運用相當頻繁，惟其主要問題在於法律規範不足，通常係以機關內部的行政. 政治大以國家安定金融基金、行政院開發基金、行政院經濟建設委員會之「中長期資立命令為低密度的法律規範，是以其整體的法律架構與法律規範尚待建立。該文並. ‧ 國. 學. 金」、郵政儲金、行政院勞工委員會勞工退休基金、行政院勞工委員會勞工保險. 基金及考試院公務員退休撫卹基金等六大基金為例，試就日本學說所述之財政法. ‧. 理原則（即財政民主原則、財政適正營運管理原則及財政健全原則），建構財政投融資在法律原則上之運用基礎，以及實際運用之可能性。此外，文中亦詳細說. y. Nat. io. sit. 明若干學者對於財政投融資之定義與機能。. n. a. er. 該文分別就財政投融資的法概念、法律原則提出抽象的論述，並就實證上的. v. l 運用，分別以經濟發展、金融安定、社會安全等三大主軸類型，就國家金融安定 ni. Ch. i U. e. n g c h 「中長期資金」與郵政儲金、基金、行政院開發基金、行政院經濟建設委員會下的行政院勞工委員會勞工退休基金、行政院勞工委員會勞工保險基金、考試院公務員退休撫卹基金等六者為考察對象。主要內容如下：一、財政投融資法概念之構築： 1.財政投融資的主體：主要指國家，包括地方自治團體，但在台灣政府組織改造中的行政法人制度，則可納入為選項之一，成為財政投融資開拓組織的新課題。至於國營事業或公營事業、政府捐助的財團法人、政府轉投資的社團法人等，該文已先行排除，未納入討論範圍。. 19.

(32) 2.行為：主要為投資與融資兩者，均屬私經濟行政行為，前者為行政營利行為，後者則可能偏向經濟輔助行為。均有其欲達成的目的所在，無論是投資或融資均不得偏離。 3.支出的行為：可能為回收性的資金支出（原則）或終局性的資金支出（例外）；裁量性支出（原則）或義務性支出（例外），其後續的用途，可視其目的不同，而相當多樣化。 4.財源資金，有別於傳統財政國家收入概念的各種公課，其並非真正的收入，財源資金在我國有兩種可能性存在，一為政府自己固有的資金，如開發基金，乃以政府編列預算的方式。一為來自特定群體國民的資金，如勞工退休基金、勞工. 政治大的退撫金。或者郵政儲金，其為郵局儲金存款戶所儲蓄的資金，所轉為中長期資立. 保險基金、公務員退休撫卹基金，乃來自勞工所繳交的保險金、退休金或公務員. ‧ 國. 學. 金的運用，以及集合其他資金來源，負有金融安定目的之國安基金。該文認為財. 政投融資此概念，因並非我國實定法上的法律概念，則學理上的推演，可否契合. ‧. 實際的運作，仍有疑慮。二、財政投融資類型化的提出：. y. Nat. io. sit. 1.自有資金之財政投融資與他有資金之財政投融資：其區別實益在於對於他. n. a. er. 有資金的持有，國家本身不過是立於類似信託的關係，對於他有資金的保管與運. v. l 用，必須受到該資金來源原始設置目的的限制。對於他有資金的擁有，則要受到 ni 原始該基金設置目的的限制。. Ch. engchi U. 2.財政目的之財政投融資與非財政目的之財政投融資：其區在於國家可否透過財政投融資取得財政收入的容許性，以及非財政目的的達到與目的間手段的合憲性審查問題。 3.另就主體而論，有中央的財政投融資與地方的財政投融資；運用上有集中型的財政投融資與分散型的財政投融資之類型區分。 4.最後，該文提出台灣本土的特殊案例，提出社會安全型投融資，主要為行政院勞工委員會勞工退休基金、行政院勞工委員會勞工保險基金、考試院公務員退休撫卹基金。社會安全性基金的存在目的，在於將來由國家擔負社會安全責. 20.

(33) 任，對於公務員進行退休撫卹的給付，對於勞工為退休金與保險金的給付。本類型基金的投融資行為，與基金的直接目的無關，充其量基金的投融資行為在於確保將來基金得以有效為給付的行為。至於經濟金融型投融資基金，主要為行政院開發基金與行政院經濟建設委員會下的「中長期資金」，在我國平時以持有財政資金，為投資與融資的金融行為。在國家非常時期，為了平息財經重大變故，國家必須介入，經由國家金融安定基金為經濟管制行為。該財政資金來源的本體，原始設置目的不同，或為金融穩定的目的，或為促進經濟發展的目的，則在建構實際運作的原理原則時，形成不同的審查標準。三、財政投融資的憲法課題：. 政治大是基於租稅國家的理念下，排除所謂所有權者國家與企業者國家，由國家財政資立 1.在憲法課題的檢驗上，該文認為，國家的財政活動，本應自我抑制，特別. ‧ 國. 學. 金的介入，進行投資與融資行為，似可能均有不當，有待檢討，其為現代財政國. 家面貌拼圖的一個缺角，必須彌補，其非國家的財政收入，亦非國家的財政一般. ‧. 支出，有別於租稅、規費、受益費、特別公課，也與公債等非實質收入不同，財政資金的他有資金，並非真正的國家財政實質收入，而財政投融資資金的運用，. y. Nat. io. sit. 特別在保管他有資金的狀況下，應該審慎的運用，否則大量的虧損，除有損及原. n. a. er. 始資金提供者的財產權乃至於生存權保障外，最終不得不經由國家以預算編制撥. v. l 補的方式彌補，其將納入一般的財政範疇，經由排擠的作用，其餘財政支出將受 ni 到波及。. Ch. engchi U. 2.財政投融資的公共性探求，則可從資源最適分配的機能、所得重分配的機能、經濟安定的機能、景氣調整的機能，乃至於輔助行政機能、中樞管理行政機能、政治機能等為其他角度的觀察。該文認為，其民間金融的補充機能－資金的支援；國家財政補充的機能－資金的流入；社會安全保障的補充機能：將來給付的強化等三者的功能。 3.財政投融資在憲法上的依據，尚不明確，似可透過不同類型的財政資金來源，進行財政投資與融資，則或可從憲法上的基本國策探詢其依據所在；亦或似可從行政與立法的權限劃分進行討論。. 21.

(34) 4.財政投融資與基本人權的保障與實踐，社會安全型財政投融資與生存權的保障有關，而經濟金融型財政投融則與經濟自由的限制有關，可進一步經由違憲審查進行控制，並經由憲法上補充性原則為其容許性的標準。 5.依法行政的要求下，財政投融資的法律保留要求，因其主要涉及財政資金管理者的內部管理作用，其雖有財政上的重要性，但是畢竟與財政收入之強制性收入有別，財政投融資的事項是否納入法律保留的範疇，應該肯定。財政投融資事項，以我國目前現狀，除了少數其組織法與行為法皆有法律依據者外，大都經由行政機關以命令方式為之，其可能有來自授權的職權命令，亦有以行政機關內部的行政規則進行規範。該文以為，其應該屬於相對法律保留，關於財政投融資. 政治大. 的運作行為，乃屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命. 立. 令為必要之規範即可。. ‧ 國. 學. 四、財政投融資之法原則運用：. 1.財政民主原則的運用上，有預算的審議與法律的制定等的財政議會主義民. ‧. 主統制，前者關於財政的資金運用，其資金來源除透過預算編列，國會得以透過預算審查進行統制者外，其餘往往排除預算法的適用，該財政民主統制實際上並. y. Nat. io. sit. 無實益可言。後者則經由財政民主統制的另一手段，乃經由立法方式進行控制，. n. a. er. 在前述法律保留的要求下，目前財政投融資的法律依據，嚴重缺乏形式意義法律. v. l 的依據。目前在財政民主主義的落實上，目前以完整的形式意義法律保留呈現 ni. Ch. i U. e. ngch 者，首推國家金融安定基金者，透過立法院立法方式產生的國家金融安定基金設置及管理條例，以及公務人員退休撫卹基金監理委員會組織條例與公務人員退休. 撫卹基金管理委員會組織條例兩者外，如前所述，都屬於法律授權的命令層次，該文以為，對此應該由立法機關進行立法者，或可將特種基金管理運用辦法的立法模式，提升到財政投資與融資的基本法。可補充以國民財政主義為手段，經由國民的直接參，其成敗因素在於財政公開，此為人民的直接統制的中間橋樑。實務運作上，目前我國對於財政投融資活動的資訊公開，以人民資料取得瞭解的方便性，應該以網路建制公開的經濟性與取得性較高，行政院開發基金所建構的網頁，以及公務員退休撫卹基金所建構的網頁資料相較其他，顯得相當豐富，其次. 22.

(35) 者為行政院經建會的中長期資金，亦揭露一定訊息。依據法律要求，必須揭露資訊者，首推國家金融安定基金，過去乃以行政院公報方式公布，自 2004 年後後改為財政部網站進行行政資訊公開區上公布，國民對其資訊的取得與瞭解，尚無太大困難。相較公務員退休撫卹基金，因其管理組織相較健全，其資訊的揭露相當完整，值得參考。另外兩個社會安全性的財政投融資基金，則有待檢討。其相關訊息取得比較困難者，乃勞工退休基金與勞工保險基金兩者，行政院勞委會的網頁上幾乎難以找到相關資料，則勞工想要瞭解其所繳交的勞退金或保險金的運用狀況為何，則似屬困難，此等攸關勞工將來退休給付或保險給付的後盾，其不但降低其勞工對其權益的瞭解保障，且阻礙勞工的參與可能性。. 政治大序上的基準設計與實體上的基準設計兩者，前者的程序基準應該較為可行，後者立 2.財政適正營運管理原則，屬於國內研究的空白，該文初步以為，可分為程. ‧ 國. 學. 的實體實踐，則可能淪為抽象的理念，例如獲益的高低，安全與否，往往受到外在市場的波動影響，要如何量化考核，或有不易，故則還是有賴於程序的設計要. ‧. 求。可從資金運用計畫的適正營運管理、資金運用執行的適正營運管理、資金運用成果考核的適正營運理。至於實體上，則有安全性與收益性兩者的要求，可為. y. Nat. io. sit. 後續的考核依據。目前在財政投融資的實務運作上，行政院開發基金本身有固定. n. a. er. 的經營團隊，人力資源相對豐沛，中長期資金、郵政儲金亦復如此。比較有疑慮. v. l 者，還是勞工退休基金與勞工保險基金，勞委會或者勞保局相較於公務員退休撫 ni. Ch. i U. e. ngch 卹基金的人力組織，顯得不足。是以組織的改造，如引入行政法人化的機制，則可進行考量。問題在於，目前公務部門的的人力資源，可能無法因應財政投資與融資等專業判斷，且常任文官往往偏向保守而欠缺積極性，則其安全性有餘，收. 益性往往顯得欠缺，則透過委外經營，則可藉助外來的專業能力進行補充，但對於委外運用，如何在程序上公正公開，有賴徵選程序的制定，並且必須對於其績效進行有效的考核與後續的追蹤。 3.傳統的消極財政健全原則，將焦點放在公債有所不足，更可以積極財政健全原則精神，納入財政投融資的思考。最後，該文指出該研究後續仍有相當豐富之議題，值得討論：. 23.

(36) 1.個別財政投資與融資行為之細緻化的再分析：該文對於財政投融資的法律概念與原理原則進行推導，並配合台灣實證的研究，整理若干實際運作資料。惟限於實證資料取得的有限性，取得政府單位所提供的資料較不完整，雖可概略通觀台灣全體的財政投融資圖像，選取六個財政基金進行簡單鳥瞰的觀察與討論，惟對於個別的國家財政投資與融資的行為，有賴透過與其他學科領域的分工合作進行分析。 2.地方之財政投資或融資可能性的嘗試：鑑於地方財政的財源普遍不足，但仍無礙於地方就其財政資金進行投融資活動，特別是中央地方的權限劃分上，地方財政投資或融資的依據何在？是否與地方課稅立法權相同，受到憲法的保障其. 政治大 3.財政投融資通則法之立法草案的建構：財政投融資法制化的健全，除在形立. 行使的界限為何？或可個別為文進一步探討。. ‧ 國. 學. 式上經由法律保留的基本要求外，該文以為，除將個別基金或資金運用進行統合外，在立法例上，可否類似特種基金的管理準則般，將財政投資與融資的法律概. ‧. 念與法律原則，乃至組織法與行為法上的共通事項，以通則法的立法方式進行綜合性的立法，仍有賴於進一步的研究。. y. Nat. io. sit. 該文於文中詳細說明若干國內外學者（特別是日本財政學者）對於財政投融. n. a. er. 資之定義與機能，對於釐清財政投融資制度之基本法律概念具有相當之助益，同. v. l 時並就日本學說所述之財政法理原則（即財政民主原則、財政適正營運管理原則 ni. Ch. i U. e. ngch 及財政健全原則），建構財政投融資在法律原則上之運用基礎，以及實際運用之. 可能性。惟其整理之財政投融資實務案例，係就我國本土之財政投融資基金進行分析與推演，有關日本國內之實務操作案例與實證分析資料則較為缺乏。. 24.

(37) 第 2.2 節. 2001 年日本財政投融資制度之重要改革. 日本財政投融資制度實施日久，逐漸衍生需要改革之問題，王儷容、馬道（2009）參酌以往文獻 3 ，以及實務上與日本官員進行訪談後，歸納出 2001 年以前日本財政投融資制度（以下簡稱舊制）之積弊及 2001 年改革之重點： 2.2.1 財政投融資制度之積弊一、日本財政投融資計劃規模日益膨脹在舊制之財政投融資制度之下，其資金入口端，因郵政儲金及簡易保險資金. 治政強制存入資金運用部，因此財政投融資其資金流入隨著日本每年鉅額之郵政儲金大立收入而日漸增長，資金供給充足穩定；其資金出口端，係由各財政投融資機構提 ‧ 國. 學. 出需求，將其申請送至國會審核，俟國會審議核可後依預算編列，進行資金配置。. ‧. 惟依前述舊制財政投融資資金之供給與需求，其資金出口（即放款金額）較易掌握，但其資金入口卻無法控制，導致規模日益膨脹。. y. Nat. io. sit. 雖然財政投融資制度係透過信託資金局（即資金運用部改制而成）將資金之. er. 入口與出口進行連結，信託資金局可透過購買政府債券作為資金之緩衝，但因資. n. a. iv. l C 金之來源與用途其政策目的不同，難以保證其規模相等。是以隨著郵政儲金及簡 n. hengchi U. 易保險資金之總量不斷增加，資金規模不斷膨脹，其財政投融資規模亦隨之膨脹，導致財政投融資機構規模進而擴大。政府雖可決定是否貸款予財投機構，控制出口之資金，然卻無法控管入口資金日益龐大之問題，是以其為財投改革之主因。二、鉅額壞帳舊制財政投融資制度由於缺乏完善之成本效益分析，導致財政投融資代理機構效率低落之投資遽增，形成鉅額壞帳，亦未達到政府建設之目標，產生嚴重的代理人問題。日本財務省資料顯示，在 2001 年末，壞帳比率占財政投融資之 3. 謝升峰（2005）及王湧、楊寶泰（2005）。 25.

(38) 17.2%，政府投資終止和停建項目遽增，不僅浪費國庫資源，更加重人民租稅負擔，例如日本國鐵建設在民營化前之鉅額赤字。由於財投代理機構之政策性貸款利率始終維持於低水平標準，導致利率補貼增加，加重稅負壓力。此外，1990 年代日本經濟泡沫化，復因 1998 年亞洲金融風暴，於是日本進入嚴重之經濟衰退期，在此時期政府財政赤字更形嚴重。. 2.2.2. 2001 年之財政投融資改革. 該文說明 2001 年之財政投融資改革。日本郵政儲金與財政投融資制度相互連結，雖可提供政府充裕資金投注於國家公共建設，但龐大資金透過財政投融資. 政治大. 制度，同樣造成資金運用不當與缺乏經濟效率等弊端。此外，由於郵政儲金擔任. 立. 資金重要來源之任務，其利差均由政府預算補貼，嚴重影響市場機能。基於前述. ‧ 國. 學. 理由，並為配合小泉政府組織再造與郵政民營化之改革方針，自 2001 年 4 月起日本政府已將郵政儲金自財政投融資制度中排除，新增儲金係改由日本郵政公社. ‧. 自行運用。國營金融機構所需之資金由其自行於金融市場發行債券（財投機構債）. y. Nat. sit. 籌集；然而事實上，該等機構所發行之財投機構債多數仍係郵政儲金購入，違反. a. er. io. 原意（即導入市場經濟機能）。此外，雖然郵政儲金可全額自主運用，但九成以. n. 上資金仍投資於中央或地方政府公債、以及政府外圍機構（例如道路公團、橋樑 iv l. n U engchi 公團）所發行之公司債，甚至依照慣例由財務省資金運用部進行財政投融資資金. Ch. 運用。可見日本郵政公社之資金運用，仍多停留於委託政府運用或購買公債等傳統做法，其所以產生大量孳息，係因資金規模龐大且以較優惠之利率轉存財務省所致。總而言之，日本郵政民營化改革方向之一，在於降低郵政儲金、簡易保險資金流向財政投融資之比例，以增加資金自主運用之彈性。就財政投融資制度改革之兩大重點：（1）改革前，財政投融資資金來源係為強制性存款，要求郵政儲金和簡易保險資金必須存入財務省信託資金局（中介機構）之財政貸款基金帳戶，透過預算分配予代理執行機構，例如住宅金融支援機構等，貸款給屋主。 26.

(39) 改革後日本財政投融資制度（以下簡稱新制）不再要求強制性存款，而是由財政投融資運作機構根據專案情況和要求，於金融市場上籌資，發行財投機構債，籌資不足時，則藉由國債中之財投債補足。（2）建立政策成本分析制度，詳細評估其成本。換言之，改革前後主要不同之處，係財務省理財局改變了財政投融資資金之籌資方式：一、財投機構債（FILP agency bonds）：依財投新制，財政投融資運作機構必須充分運用金融市場潛力，在此前提下判斷決定其財投機構債發行規模，此為籌措財政投融資資金之第一考量方式，即按照市場機制，接受市場監督，以提高資金使用效率。財投機構債之特色為非政. 治政大府擔保，意涵到債之可能，其資訊將充分暴露於市場，藉以利用市場機制監督發立債機構提高效率，以提升自身信譽。. ‧ 國. 學. 同時規定若無法由此滿足其所需資金之制度條款：即可依據政策目標要求從. ‧. 財投債（FILP bonds）形成之基金中貸款，其條件為（1）補充私人部門功能所切實需要；（2）政策﹙補貼﹚分析證明其為合理； ﹙3﹚償還貸款具有保障。. y. Nat. er. io. sit. 惟仍有部分例外情形，例如某些財投機構未具備前述條件以發行其本身機構債時，在嚴格監管及限額條件之下，可由政府提供擔保實施發行，例如日本鐵道. al. n. v i n 公團﹙Japan highway public corporation﹚ C h 之財投機構債即為政府作為信用擔保者。 engchi U 二、財投債（FILP bonds）：. 此係將財投債籌集資金置於單一獨立之「財政貸款基金特別帳戶」，以保證對其有效規範，並由國會決定該債券之發行限額。其發行和次級市場交易機制，與日本政府債券﹙JGBS﹚相同，利率係由市場決定，其原由信託基金局行使、籌資的優惠利率取消，貸款利率根據同期債券的利率曲線來制定。在加強資產負債管理的情況下，還可發行財政貸款短期融資券﹙其限額亦由國會決定﹚，以彌補長期債券發行和資金使用之時間差。政府發行財投債券（財投債及財投機構債）最主要的衡量，主要以資金多寡（matching）為主要指標，依據所需資金多寡進而決定發行債券之規模，各地債 27.

(40) 券年數依其融資機關有所差異，從 5 年到 30 年都有。此外，財投單位完全是一獨立會計單位，2001 年改革後發行財投債之比例約佔所有國債之 6%（根據 2007 年至 2008 年日本當局提供之數據）。為減緩郵儲金和退休準備金等強制性資金自財政投融資退場所帶來的衝擊，另以 2001 年至 2007 年作為過渡期，郵儲金和退休準備金將吸收約 50%新發行之財投債，但此一比例將逐年降低。此外，2001 年 4 月以後，要求郵政儲金應於嚴格規範下，以安全和效率為原則進行投資，其中包括支援地方政府的貸款，其貸款條件需按市場原則制定之統一標準，符合國會批准的預算控制限額和財政投融資計劃規模。. 治政大三、日本財政投融資資金運用：立. 為兼顧政策性和有償性原則，政府不直接進行投資，而是向若干仲介機構－. ‧ 國. 學. 財政投融資機構提供融資，由財投機構進行特定項目之投資。財投機構大致可分. ‧. 為兩大類：一類是公共事業機構，包括公團、事業團體。這些機構運用從財務省借入的財政投融資資金興辦各種事業，然後以事業收益償還貸款本息。另一類是. y. Nat. er. io. sit. 政府相關金融機構，包括兩行﹙日本進出口銀行、日本開發銀行﹚、十庫（國民金融公庫等政府金融機構）和一基金﹙海外經濟合作基金﹚。這類機構並未吸收. al. n. v i n 存款，主要考慮資金需求目的是否為國家經濟發展所需，將所借入之財政投融資 Ch engchi U 資金依照產業政策轉貸出去，從中獲取利差收入。. 四、財政投融資資金來源與財政投融資機構之關係：政府財政投融資資金所融資之對象僅限於政府出資或信任之公共團體與民間機構。五、日本財政投融資治理：依據日本「資金運用部法」和「簡易生命保險和郵政年金積累運用等」的規定，資金運用部資金係由財務省治理，簡易保險資金則由郵政大臣治理，但皆需經過資金運用審議會之審查批准。財務省理財局負責編制每年的財政投融資計劃，確定投資方向和投資規模，並與政府的一般會計預算協調一致，保證資金到 28.