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第三章、東莞發展歷程與制度變遷
一、東莞的發展歷程與台商角色
透過對政企關係文獻的檢閱可以發現，不同的經營環境和制度環境形塑了不 同的政企關係。企業不必然透過尋租的方式與政府打交道，而經營環境決定了企 業行為。中國近年來整體經營環境有大幅的轉變，一方面與世界經濟接軌後，在 法治和制度建設方面都必須同時跟進世界的腳步。而珠三角經營環境的轉變勢必 對政企關係也有所影響。
（一） 從改革開放 到 世界工廠
自改革開放以來，沿海的珠江三角洲成為中國重新回到世界懷抱的第一站，
讓東莞的命運也從此轉變。1978 年，國務院頒發「發展對外加工裝配業務試行 辦法」，廣東確立以「三來一補」的方式冀盼透過鄉鎮企業吸引外資技術與資金 來全力發展經濟。12在此時，緊鄰廣東的香港商人也嗅到廣東廉價的勞動力以及 低廉的生產成本，大舉進入廣東，將原料進口到廣東生產，成品再出口到香港作 為轉運中心。經過多年發展，越來越多港商探路，許多中小製造業在東莞聚集，
形成『前店後廠』的奇景，開啟「廣東模式」盛世。
而1984 年到 1994 年，東莞地方政府更以外向型經濟作為發展目標，大舉加 強硬體建設與軟體建設，大力發展加口出口工業，而港商也因地利之便先行開拓 疆土，站穩腳步。在這個時期，原本三來一補的形式也悄然變化。原本三來一補 是希望鄉鎮企業透過三來一補的方式，解決鄉鎮企業的發展。但是後來港商進入 後，才發現鄉鎮企業沒有辦法達到港商的生產要求，在機器設備、生產效率都無 發滿足其需求下，港商則摸索出一套法則，即找鄉鎮企業擔任人頭註冊，但實際 上由港商自行控管工廠，形成「假 OEM，真 FDI」現象，也為後來前進中國的 外資提供了進入中國的一種模式。
而這段時間發展的最高潮乃鄧小平在1992 年南巡後，正式確立了開放的腳 步，鄧小平說：『廣東是全大陸經濟發展的龍頭，龍頭要起好作風，不管國際局
12 所謂三來一補，為來料加工、來樣加工、來件裝配和補償貿易。主要是由中方的企業承接國 外加工契約的模式。爾後泛指為對外加工貿易的工業型態統稱。而三來一補的模式之所以大為興 盛，與香港將前店後廠的投資模式有關，也造就了三來一補成為珠江三角洲經濟發展的主要模式。
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而台商從改革開放到招商引資這段時間，可以發現通常是選擇合資的方式進 入。對台商來說，找到一個對的人將會使得企業減少許多交易成本，所以大多與 鄉鎮企業合資，而這些鄉鎮企業的管理者通常也是地方的官員，所以在球員兼裁 判的助力下，台商不僅得到了許多政策優惠，更受到許多保護，免於被外在干擾 的機會。相反的，如果沒有找到地方官員保護，則通常受到許多阻礙，必須透過 行賄的方式來息事寧人。而最常見的方式則是透過由中方擔任廠長，由台商實際 負責經營與管理，但是相對的台商必須付出為數可觀的服務費與保護費給予地方 的牛鬼蛇神，換取平穩的經營機會。
1994 年之後，東莞始終維持高倍率的成長速度，人均 GDP 更列入全國前十 大。其關鍵在於這段時間東莞更加速和全球的連結，大量的吸引科技製造產業來 東莞設廠製造，尤其是電子及通訊設備製造業更佔了29.13%，17成為技術密集製 造重鎮，更有「東莞塞車，全球缺貨」之喻，使得「東莞製造」聞名世界，更有
「世界工廠」之名。
而台灣作為世界重要的電腦代工重鎮，在台商相繼前往中國設廠之後形成廣 大的群聚效應，更讓台商在東莞的角色更為重要，因為幾乎全世界70%電腦零組 件都在東莞加工出口，許多台商更是在許多產業獨占鰲頭，成為一方之霸，也成 為東莞稅收重要來源，當然，台商地位此時不言而喻。
企業長期與地方官員互惠互利，不僅滿足官員的私人利益，同時企業在地方 官員的保護和扶持下，企業經營規模越來越大，協力共同交出經濟發展亮麗的成 績單，而在亮麗的成績背後則是由緊密的關係網絡、尋租的互為融合。台商在經 過幾年的摸索，也逐漸找出與地方官員互動的微妙，對於政企關係的拿捏與掌握 也駕輕就熟，自然在對應地方與官員與公司經營都取得巧妙的平衡，也讓台商站 穩腳步，持續維持成長。
17 東莞市外商投資企業暨全部工業資料彙編 2000, P.9。
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（二） 從世界工廠到騰籠換鳥
2008 年汪洋在上任廣東省書記之後，提出了「騰籠換鳥」的口號，說明未 來廣東要走的發展路線則是由高技術產業取代低階勞力密集產業。18在這個戰略 的背後，汪洋認為發展已經到了一個瓶頸，必須藉由政府力量結合市場力量淘汰 不符合未來發展所需的產業，更提出了「今天不調整產業結構，明天就要被產業 結構所調整」的口號，對於高耗能、高污染的產業表達了不歡迎之意。
回溯汪洋的騰龍換鳥戰略，希望能夠將這些產業轉移到粵東、粵西和北部的 山區，達到雙轉移的戰略。19這個戰略一提出引起譁然，對企業來說無不是雪上 加霜，哀鴻遍野，但是汪洋仍然不為所動。不過隨著越來越多輿論批評與大環境 所逼，因為汪洋的戰略不僅衝擊地方利益生態，許多企業倒閉，汪洋也開始減緩 力道，態度轉為保留。
汪洋在多個場合表示，改革轉型之路勢在必行，方向不會改變。從戰略上來 看，大力扶持松山湖科技園區，試圖將松山湖打造為廣東的科技中心。另外，對 於騰龍換鳥策略，汪洋也反覆清說明，認為轉型並非趕走所有的企業，而是逐步 的調整結構，透過獎勵和政策扶持企業，甚至將轉型策略作為內部幹部考核的指 標，希望上下一心，將轉型升級工作作為未來廣東首要之務。
另一方面，2000 年之後，在全球分工下奠定東莞成為世界工廠地位。同時，
過往仰賴粗放型的經濟發展方式也浩竭東莞當地資源，造成缺水、缺電、污染嚴 重…等問題，衝擊當地生態。同時東莞地方政府也暸解到如果一昧仰賴製造出口 終有一日將會讓東莞失去競爭力，而開始慢慢調整發展戰略，轉而促進產業升 級，獎勵創新發展模式，看重內資與外資經濟並重，促進經濟社會發展與環境協 調。東莞市長劉志庚如是說：
我們的空間越來越小，社會管理愈來愈大，逼的我們要進行產業結 構，所以我們要把現在的三來一補企業逐漸用經濟手段調整。第一，就是 工人的最低工資標準提高，迫使一些賺我們的勞動力前的企業慢慢轉移出
18 2009 年 2 月 3 日，汪洋談及如何落實《珠三角地區改革發展規劃綱要》時表達出「不幹出成 效，誓不罷休」之態度，堅持推動騰籠換鳥，改造地方發展結構。詳見「汪洋坦然面對爭議 堅 持將騰籠換鳥幹到底」，星島環球網，2009 年 2 月 4 日。
< http://www.stnn.cc:82/china/200902/t20090204_972498.html>
19「雙轉移」則是指移出高耗能、高污染的產業到廣東比較落後的區域，促進當地的就業與發展。
而所騰出的空間則是希望吸引高科技業和服務業進入，實現轉型升級的目標。
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去；第二，提高地價，由此來增加勞動密集型企業的地價成本（蕭南方，
2008：194）。
而劉志庚也指出東莞面臨的是內外交迫的困境。外部挑戰有長三角和渤海灣 區域經濟體的競爭，反視內部生態環境遍體鱗傷，過去過度依賴製造業帶來許多 問題，東莞地區又多為河流所環繞，河流受到嚴重污染導致酸雨頻仍。其次是嚴 重缺工的問題，中國區域發展的排擠效應，東莞面臨無工可招的窘境，再加上工 資較低，甚至有些工廠故意拖欠工人薪水，勞工條件不佳，都是東莞必須透過地 方政府介入進行改變。20
二、 宏觀政策出台
除了東莞積極進行產業轉型，在中央陸續推出許多宏觀政策也改變整體的經 營環境。首先，隨著中國加入WTO 與世界接軌，就無法迴避制度規範的議題，
因為在WTO 的精神下，提供成員追求一個公平、制度化的貿易環境，中國不僅 無法迴避這項義務，甚至要積極回應在WTO 的規範下與它國進行貿易。由於，
過去在稅法上獨厚外資，使得內資的發展一直處於劣勢，加入WTO 後，中國對 外資的態度也開始有所轉變，將從原本的招商引資轉為招商選資，而 2007 年 3 月，全國人大表決通過「企業所得稅法」，21宣示利用外資的重點將從彌補資金、
外匯缺口，轉為引進高技術、管理經驗厚實、培育高素質的人才企業，對於企業 要求則是更加注重環境保護、節約能源，與綜合利用效率。
（一）打擊貪腐，完善市場經營環境
另外在完善市場制度方面，廣東也極力擺脫過去貪腐的形象，在貪腐溫床行 政審批項目程序上也明文改變，致力改善市場環境。
為促進行政審批的公平、公正、公開運行，強化監察職能，2007 年 4 月，廣 東省監察廳、信息產業廳聯合推出廣東省行政審批電子監察系統，該系統是
20 目前廣東省出台許多政策，提高環保標準。如東莞市政府發佈《關於加強污染企業整治促進 產業結構轉型升級的意見》。對於化學需氧量年排放30 噸、二氧化硫年排放 200 頓以上的企業，
要求在2010 年底前削減 10%的排放量，如到期未完成標準的企業，將實施限產限排。參見廣東 省人民政府網頁，「關於加強污染企業整治促進產業結構轉型升級的意見」，2009 年 6 月 11 日。
要求在2010 年底前削減 10%的排放量，如到期未完成標準的企業，將實施限產限排。參見廣東 省人民政府網頁，「關於加強污染企業整治促進產業結構轉型升級的意見」，2009 年 6 月 11 日。