由通則法第二條可知，獨立行政法人可區分為普通獨立行政法 人及特定獨立行政法人。就任某個職位之人員，是否應賦予國家公 務員之資格，應視該職務是否隸屬於國家公務，就任該職位之人，
82 同前註。
83 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁35-36。
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是否應給予身分保障，則應視其職務在國家行政中所占之地位、該 職務之公共性，以及該職務作為全體奉獻者之地位等因素加以判 斷。因此公務員之範圍，與勞動基本權之行使，為完全不同層次之 問題84。將特定獨立行政法人從其他獨立行政法人加以區分，主要 是顧慮改制為獨立行政法人機關之勞資關係，使特定獨立行政法人 職員為國家公務員，並具有身分之保障，可以說目的在降低獨立行 政法人化之阻力。其理由不僅粗糙亦不具說服力，而且縱為特定獨 立行政法人之職員，將來其身分關係亦有可能再度面臨變更之危險 性85。
一、普通獨立行政法人
普通獨立行政法人之要件須從國民生活及社會經濟之安定等公 共性之觀點，有確實實施必要之事務及事業，且國家沒有以主體地 位直接實施之必要，但委諸民間者又恐有難於實施之虞，或有由一 主體獨占實施之必要者，為使其有效率及有效果地實施，依本法及 個別法律規定設立之法人（通則法第二條第一項）。其幹部及職員 未必具有公務員身分。
任用之公正性得否被確保
獨立行政法人之職員，由其首長依其所定基準加以任命（通則 法第二十六條），該任命之性質為何？並不明確，與「進用」有何 區別？是否僅為用語之問題？抑或有非得使用「任命」不可之理 由？該「任命」與勞動基準法所定勞資對等之勞動契約間是否有不
84 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁142。
85 同前註。
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同性質之處？不無疑義86。至於「獨立行政法人首長所定基準」，
由於此類職員非屬國家公務員，故無基於一定業績加以任用之制度 性保障，獨立行政法人之進用，是否與現行國家公務員一樣，應經 公開平等之考試？得否防止人情關說或政治力介入之危險87？無從 得知。同樣地，升遷亦有相同之問題，除人情關說外，是否有因隸 屬不同之勞動團體而在人事升遷上有差別待遇？亦為不可忽略之問 題。因而如何保障民主、公正之人事進用制度，即須視「獨立行政 法人首長所定基準」之內容而定88。
俸 給
報酬及其他待遇如何支給，通則法第六十三條規定，應考慮該 職員之勤務或業績加以支給，又依「給與及退職津貼支給基準」規 定，應「考慮該法人之業務業績，並適合社會一般情勢」來決定。
獨立行政法人業務業績究竟應如何評價，依其業務性質之不同而有 不同之標準，因而欲將其反映至其職員之報酬本身，對原本即不以 營利為目的之法人而言，根本不合理。又除個人之業績在短期內，
得以數字顯現之特殊情形外，一般僅能依主管（上司）之主觀評價 為基準，其偏差對職場之集團士氣所造成之影響，不容忽視89。
身分保障或服務規定
有關其職員之身分保障，中央省廳改革大綱（一九九九年一月 二十六日）規定「有關服務及懲戒，依就業規則之規定」，如違反 職員之意願而加以免職時之救濟措施為何？脫離業績制度之結果，
86 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁146。
87 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁146-147。
88 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁147。
89 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁147。
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當然可以預見政治力介入人事（特別是幹部或管理人員之情形），
而是否有任何防護手段？抑或其真正目的不在身分保障，而在得隨 意更換不為當權者所中意之人？
有關職員之服務，中央省廳改革大綱規定「依業務之性質等以 法令課予一定獨立行政法人之職員，保守秘密之義務」，是否離職 後仍與國家公務員法規定之國家公務員一樣有守密義務。未置應與 私人企業隔離之規定，是否正當化與特定企業間之連帶關係？值得 吾人注意90。
二、特定獨立行政法人
特定獨立行政法人之要件除上述要件外，尚須在獨立行政法人 中，其業務之停滯將使國民生活或社會經濟之安定產生直接重大障 礙，及其他依該獨立行政法人之目的、業務之性質等綜合考量而認 有對其理監事及職員賦予國家公務員身分之必要者，依個別法律所 規定之法人（通則法第二條第二項）。其幹部及職員具有公務員身 分。
有關職員之進用，中央省廳改革大綱規定「一方面留意公正性 及中立性之確保，另一方面與過去相比，擴大獨立行政法人首長得 依其判斷進用職員之範圍」，此規定與目前國家公務員考試進用之 現行職員進用情形有何不同？又其必要性為何？如何確保獨立行政 法人首長之判斷，具有公正性及中立性91？另外，無論特別職國家 公務員或一般職之管理職員等，因其任用而與所管廳之人事交流之 問題。例如法人首長應具「關於該獨立行政法人從事事務及事業，
有高度知識及經驗者」（通則法第二十條）之資格，此時如何確保
90 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁148。
91 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁149。
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人事之公正？即成問題。
有關薪給，依中央省廳改革大綱規定與現行職員相比，應採
「更柔軟之機制」，然通則法規定應考量「國家公務員之俸給、業 務業績、預估人事費及其他事由」而加以確定（通則法第一五七 條）。究竟何謂「更柔軟」？不禁令人懷疑。
至於採業績主義原則部分，則有與前述非公務員型相同之問 題。
有關職員之身分，當然影響其所提供之行政服務品質，至於該 影響以何種形態顯現？則值得吾人注意。獨立行政法人成立後之業 務營運，如何持續國家公務員法所規定之所謂「對國民保障公務之 民主且有效率之營運」之意旨92？或僅重視效率而不及其他。無論 如何，均有必要自國民之立場，為「業績之評價」。
有關行政主體之構成員，應賦予何種身分，在行政組織上常成 為問題，關於此，現行制度就特殊法人等有別於國家而具有獨立法 人格之法人，並未賦予其職員具有國家公務員之地位93。然而獨立 行政法人制度之創設，將使任職於法人中之國家公務員人數增加94。 獨立行政法人與民間業者不同，其業務之範圍由法律等加以規定95， 故獨立行政法人無法自由決定其事務及事業活動之範圍，其業務構 成隸屬行政活動之一環，故於其解散時，不僅該法人消滅，更應視 為國家行政組織之改組96。
關於非公務員型之獨立行政法人，勤務關係之法上根據，為該 法人與職員間所簽之僱傭契約，因此可理解為因法人之解散而導致
92 參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁150。
93 鹽野宏，同註47，頁82。
94 山本隆司，同註34，頁133。
95 參閱有關中央省廳等改革之推進方針，頁29-31。
96 山本隆司，同註34，頁133。
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僱傭契約之終止。然而關於特定獨立行政法人，其勤務關係之法上 根據，則為國家公務員法等法律，法人之解散，將導致以法律為勤 務關係根據之國家公務員全體，發生免職或配置變更之情形，因而 國會及國家公務員之任命者全體，有必要檢討此類任職於法人之國 家公務員，轉任其他行政組織職位之可能性97。
三、小 結
由於獨立行政法人係於國家之外而獨立存在，並不適用國家行 政組織法及定額法，所以原則上其職員並不適用國家公務員法，行 政改革會議最終報告亦述及「獨立行政法人職員之身分，原則上與 現行制度之國家公務員並不相容98」。但儘管如此，卻設計出國家 公務員型與非國家公務員型獨立行政法人兩種類型，可以說是政治 妥協之產物。已改制為獨立行政法人的89個機關或事務中，非國家 公務員型者，僅經濟產業省所管之貿易保險及通商產業研究所、文 部省（現為文部科學省）所管之國立青年之家、國立少年之家，其 他95%均為公務員型獨立行政法人，此當然是為了減少改革阻力。
不過，在通過此次改革法案之第145次國會常會的參眾兩院行政改 革關係委員會，曾作出附帶決議「應盡可能改制為特定獨立行政法 人以外之法人」，而以行政垂直精簡為目的之獨立行政法人，朝非 國家公務員型改制，應為仍待努力之課題99。
97 山本隆司，同註34，頁133。
98 參閱行政改革會議最終報告之「Ⅳ行政機能之垂直精簡、效率化等21基本思 考（エ）有關職員身分之思考」。
99 小田川義和，公務員型（特定獨立行政法人）と非公務員型の獨立行政法人と は、どうやって區分けが決まったのでしょうか。載：晴山一穗、濱川清、福 家俊郎編著，同註27，頁31。
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