日本獨立行政法人制度初探——兼論日本國立大學法人化問題（上）

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(1)九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 1. 日本獨立行政法人制度初探 ——兼論日本國立大學法人化問題（上）* 邱. 美 **. 惠. 要. 目參、獨立行政法人之意義、種類及. 壹、序言. 其業務範圍. 貳、獨立行政法人制度之沿革一、英國agency制度. 一、獨立行政法人之意義. 二、獨立行政法人制度之產生背景. 二、獨立行政法人之種類. 三、獨立行政法人制度之設立目的. 三、兩類型獨立行政法人之區別實益肆、獨立行政法人與公益法人、特殊. 國家行政機能之垂直精簡. 法人概念之區別. （outsourcing） 國家行政業務之效率化. 一、公法人. 普遍性獨立行政法人觀及事業. 二、公益法人 委託事務之評估. 性獨立行政法人觀. * **. 感謝匿名審稿委員提供之寶貴意見，作者才疏學淺，尚祈各界不吝指正。日本東京大學法學碩士，目前就讀於政治大學法律學研究所博士班；現任行政. 院消費者保護委員會消費者保護官兼組長、東吳大學兼任講師。投稿日期：九十三年十月十八日；接受刊登日期：九十四年十一月二十一日責任校對：陳仲豪. −171−.

(2) 2. 第九十期. 政大法學評論. 財政負擔之減縮及合理化. 柒、獨立行政法人之職員及其身分. 措施及期限. 一、普通獨立行政法人. 有關地方公益法人之措施. 任用之公正性得否被確保. 三、特殊法人. 俸給 身分保障或服務規定. 伍、獨立行政法人之設置基準與改. 二、特定獨立行政法人. 制現況. 三、小結. 一、獨立行政法人之設置基準. 事務及事業之性質，須具備下捌、獨立行政法人制度之問題點列特性. 一、非所有業務均得予以量化. 事務及事業須具有成立獨立組. 二、行政精簡與效率提升不一定能. 織所必要之足夠業務量. 劃上等號. 二、獨立行政法人之改制現況. 三、兩類型獨立行政法人之區別標準並不明確. 陸、獨立行政法人之組織與營運. 四、國會不一定能從其報告或資料. 一、獨立行政法人之組織. 中作正確之判斷. 二、獨立行政法人之營運 業務範圍. 五、職員之任用得否確保其公正性. 中期目標. 六、職員之俸給得否客觀地反映其業績. 中期計畫及年度計畫. 七、身分保障是否落實，服務規定. 企業會計原則. 是否合理. 財源. （以下見本評論第九十一期）. 業務評估 俸給. 玖、日本國立大學法人化問題. 資訊公開. 一、沿革及改制現況. 計畫終了後之檢討. 二、國立大學法人之組織及營運. 三、獨立行政法人評價委員會及政. 三、國立大學法人之營運. 策評價‧獨立行政法人評價委. 四、國立大學法人之特色. 員會. 國立大學法人化，以確保其得. 四、監督管理. 以自律營運. −172−.

(3) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 3. 引進「民間企業概念」之經理附表三特殊法人經檢討後，決定新設人制度. 或整合而成獨立行政法人之. 將社會人士參與國立大學經營機制予以制度化. 一覽表附表四二○○一年四月一日，業經決. 改採「非公務員型態」且具彈. 定依法律規定設立之獨立行. 性之人事制度. 政法人一覽表. 引進由「第三者評價」之事後附表五中期目標期間終了時期獨立監督制度行政法人一覽表五、小結附表六二○○四年四月一日，設立之拾、結語. 國立大學法人. 附表一公益法人制度之概要. 附錄一日本獨立行政法人通則法（中. 附表二特殊法人與獨立行政法人組織型態之區別. 譯）附錄二日本國立大學法人法（中譯）. −173−.

(4) 4 政大法學評論. 第九十期. 摘. 要. 自九○年代以來，不少先進國家有感於中央政府之組織龐大，成員過多，影響行政效率，為提升國家行政效能，提高國家競爭力，而有縮減中央政府職能、組織及其員額之倡議及措施。我國政府自民國八十五年起，亦致力於組織合理化及員額精簡化，並於九十四年八月八日將「行政法人法草案」，送立法院審議。該草案特設行政法人制度，以執行具有專業需求或須強化成本效益及經營效能，惟不適合由政府機關推動亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低之特定公共任務。日本為改革國家行政，期使中央行政機能精簡並促進其效率，基於政策制定及政策實施分離之理念，創設「獨立行政法人」制度，將原由中央機關執行之事務或事業移由獨立行政法人行使，使其成為中央政府之手臂。日本政府為確保國立大學能自律營運，透過各大學間之切磋琢磨，謀求其國際競爭力之提升；同時引進董事會及專業經理人制度，藉以實現國立大學之運作得以透明化且更具機動性與策略性；透過引進第三人評價之事後監督方式，使各大學之努力及業績得予以適切評價，進而促進國立大學朝向更有獨自特色之多元化發展方向，於二○○四年四月一日正式施行國立大學法人化之制度。日本之獨立行政法人制度是政治妥協之產物，其制度設計並不盡如人意。如國家公務員型獨立行政法人與獨立行政法人之性質格格不入；未設由國民監督或國會監督制度；以績效作為評價標準不一定正確，績效與公益性，有時實相互矛盾。獨立行政法人對於主管大臣之違法監督行為，可否提起訴訟？獨立行政法人違法侵害人民之權益時，如何救濟？政策制定與執行分離之標準為何？又是否所有之政府職能均適合如此劃分？經濟效率之低落，將導致獨立行政法人之民營化或廢止；相反的，經濟效率之提高，基於官不與民. −174−.

(5) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 5. 爭，政府不壓迫民間企業之理念，參照包括基本法在內之國家構造改革構想，論理上應選擇將之民營化。此種矛盾之存在，是否構成創設獨立行政法人制度之絆腳石，值得吾人注意。又現今有部分學者並包括行政院團隊在內，似認引進行政法人制度即可達成組織精簡及效率提升之目的，為破除此類迷思，本文試圖藉引介日本獨立行政法人制度，以作為我國現階段是否適合引進行政法人制度之論據。關鍵詞：獨立行政法人、非特定與特定獨立行政法人、公益法人、公法人、特殊法人、由官導向民、由中央導向地方、垂直精簡、水平精簡、外局、內部部局、政策制定機能、政策實施機能、效率性、公務員型與非公務員型獨立行政法人、企業會計原則、獨立行政法人評價委員會、政策評價‧獨立行政法人評價委員會、業績（績效）制度、身分保障、組織精簡、民營化、國立大學法人法、國立大學法人、獨立行政法人通則法. −175−.

(6) 6 政大法學評論. 第九十期. 壹、序. 言. 自九○年代以來，不少先進國家有感於中央政府之組織龐大，成員過多，影響行政效率，為提升國家行政效能，提高國家競爭力，而有縮減中央政府職能、組織及其員額之倡議及措施 1。我國於民國八十五年底國家發展會議中，亦作成調整政府角色職能、精簡政府功能業務及組織之結論。一九九七年第四次修憲時，為使行政機關就組織編制或員額得以適時因應需要而彈性調整，特於憲法增修條文第三條第三項及第四項，分別規定有關國家機關職權、設立程序及總員額之準則性立法，以及各機關得在此範圍內自行決定其組織、編制及員額 2。準此，行政院亦擬定了「中央政府機關組織基準法草案」及「中央政府機關總員額法草案」，力求組織合理化及員額精簡化 3。新政府上台後，行政院於二○○二年二月二十五日、二十六日召開「全國行政革新會議」，擬將目前35個部會裁併成25個部會，並新設或將若干部會改制為獨立行政委員會 4。二 ○○二年十月間，總統府設立「政府改造委員會」，期集合各方專 1. 2. 3. 4. 各國發展大概情形，參閱張哲琛，政府機關員額管理的再造工程——析論「中央政府機關總員額法」，立法院院聞，27卷10期，頁5-7，1999年10月；劉明堅等，德國政府再造考察報告，立法院院聞， 27卷 2期，頁 65-76， 1999年 2 月。參閱吳庚，行政法之理論與實用，頁135-142，2001年8月增訂7版；林錫堯，行政法要義，頁26-29，1999年8月2次增訂版；黃錦堂，行政組織法之基本問題，載：翁岳生編，行政法2000（上冊），2000年2版，頁287-288。至於此條項是否適用於地方，參閱蘇永欽，職權命令的合憲性問題——地方自治是否創造了特別的合憲性基礎，台灣本土法學雜誌，11期，頁116-117，2000年6月。參閱蔡良文、楊戊龍，中央機關組織法制結構調整與政府再造，立法院院聞， 27卷10期，頁23-25，1999年10月；譚宗保，中央政府機關組織法制變革之探討，立法院院聞，27卷2期，頁41-47，1999年2月；張哲琛，同註1，頁13-14。見工商時報，1版，2001年2月26日。. −176−.

(7) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 7. 家學者意見，建立具全球競爭力之政府 5。行政院於二○○二年五月二十七日成立「行政院組織改造推動委員會」，藉以規劃及執行行政院組織改造工作。二○○二年八月二十四日，該推動委員會第二次委員會議通過機關組織檢討順序之考量方向為：去任務化；地方化；法人化；委外辦理，並於同年十一月間提出「行政法人建制原則」 6。依據上開建制原則，行政院通過「行政法人法草案」 7，並於二○○五年八月八日會銜考試院送立法院審議中 8。依該草案第二條規定，為執行須具有專業需求或須強化成本效益及經營效能，不適合由政府機關推動亦不宜交由民間辦理，且所涉公權力行使程度較低之特定公共任務起見，故特設行政法人制度，以有別於國家及地方公共團體，並具人事及財務自主性之公法人。其中以機關「法人化」之問題最具爭議，於學理及法制上所衍生出的疑義也最多，有待研究與釐清 9。立法院二○○四年六月十一日下午三讀通過中央政府機關組織基準法草案，行政機關縮編為13個部會、5個獨立機關及4個政策統合委員會。備受關注的中央銀行、行政院金融監督管理委員會、中央選舉委員會、公平交易委員會和通訊傳播委員會等五大獨立機關首長，由行政院長提名後，須經立法院同意後始得任命。同時行政院須於修法後三個月內將行 5 6 7 8 9. 參閱行政院研究考核委員會，「政府再造綱領草案」，1998年。參閱行政院院台規字第0910091654號函。該草案可自行政院網站下載之：http://www.ey.gov.tw/web/docu/draft/16/002-2doc。 2005年8月8日行政院院授人企字第0940063414號、考台組貳一字第09400059971號函會銜。參閱許宗力（主持），國家機關組織法人化之研究 ——以港務局法人化為中心，行政院經濟建設委員會委託，1999年3月；許宗力，國家機關的法人化—— 行政組織再造的另一選擇途徑，月旦法學雜誌，57期，頁26-39，2000年2月；許宗力，行政任務的民營化，司法週刊，2003年1月8日、15日、22日，1116期、 1117期、1118期，2版、3版、3版。. −177−.

(8) 8 政大法學評論. 第九十期. 政院組織法送立法院審議10。又二○○四年三月一日我國第一個行政法人——國立中正文化中心（兩廳院）改制成立，行政法人組織使兩廳院在人事及組織架構上較具彈性，突破公務機關之限制後，將更能積極與民間密切配合，活化表演藝術生態。依國立中正文化中心設置條例規定，兩廳院既非董事長制，亦非藝術總監制，而係合議制的「董事會制」，董事會肩負營運計畫審議、經費籌募、藝術總監任免之責，也是監督機關教育部、主管機關行政院的唯一窗口，前開條例第十五條雖指出「藝術總監對外代表兩廳院」，但該條文也明指，前提是「受董事會督導」，足見藝術總監類似總經理，所謂「代表」兩廳院，指的是業務部分。然而卻因藝術總監人事之紛擾，引發藝文界對兩廳院行政法人究竟是「總監制」或「董事長制」之爭論，甚至扯上私人恩怨，更有人祭出「陰謀論」，不禁讓人懷疑可否實現國家社會的期望，全力打造「全民共享的文化園區」的目標與理想11。誠然，兩廳院行政法人化不會讓藝術資源分配有太大的改變，但是未來兩廳院是否會因為自負盈虧而降低自製節目比例？或改變經營型態？均值得吾人持續觀察。實則，機關法人化之概念，並非我國所首創。日本為改革國家行政，期使中央行政機能精簡並促進其效率，基於政策制定及政策實施分離之理念，創設「獨立行政法人」制度，以有別於既存之特. 10 11. 參閱2004年6月11日東森電子新聞報。網址：http://www.ettoday.com/2004/06/11/191643047.htm。參閱王凌莉，民間表演藝術團體樂觀其成，自由時報， 49版，2004年 01月 10 日；黃俊銘，兩廳院總監平珩呼聲高，聯合報，B6版，2004年7月29日；黃俊銘，兩廳院依法是「董事會制」，聯合報， B6版， 2004年 7月 29日；趙靜瑜，兩廳院董事長制應權責相符，自由時報，49版，2004年7月21日。. −178−.

(9) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 9. 殊法人12，將原由中央機關執行之事務或事業移由獨立行政法人行使，使其成為中央政府之手臂。同時，為使個別繼受中央行政事務而成立之獨立行政法人，其運作及組織有一共通基準，遂於一九九九年七月十六日制定公布「獨立行政法人通則法」，並自二○○一年一月六日開始施行。另自二○○四年四月一日起正式施行國立大學法人化之政策。由於現今有部分學者並包括行政院團隊在內，似認引進行政法人制度即可達成組織精簡及效率提升之目的，為破除此類迷思，本文試圖藉引介日本獨立行政法人制度，以作為我國現階段是否適合引進行政法人制度之論據。. 貳、獨立行政法人制度之沿革一、英國agency制度日本的獨立行政法人制度，源自於英國之agency制度 13，在介紹日本之獨立行政法人之前，有必要先瞭解英國agency制度之始末。英國之行政組織改革，始於八○年代末柴契爾政權，其首相辦公室於一九八八年公布「改善政府管理：下一階段（Improving Management in Government: The Next Steps）」報告書，基於該報告書創設了agency制度。亦即擬藉由agency制度之創設，將高級公務員之心力集中於「政策之制定」，至於「政策之執行」則委由 12 13. 將於本文肆之三中詳述。以下參閱長谷部恭男，獨立行政法人，ジュリスト， 1133 號，頁 100-102， 1998年5月；榊原秀訓，獨立行政法人とは何か—— 英國のエージェンシーと行政改革會議が提案したもの，賃金と社會保障，1222期，頁36-37，1998年3 月下旬號；蔡進良，中央行政組織法變革之另一取向——日本獨立行政法人制度之引介，月旦法學雜誌，83期，頁173-174，2002年4月。. −179−.

(10) 10 政大法學評論. 第九十期. agency負責，以圖改善行政組織之效率。agency之數量，於梅傑政權時期持續增加。此制度之基本理念，係將中央各部會之業務，區分為「政策制定」及「政策實施」之部門，並將後者之任務交由各 agency之首長負責。依照agency與主管部會間之協調，通常定有以三年為期限之架構文書（framework document），首長得於該架構文書所定之範圍內，擁有具體之人事及有關一切營運之廣泛裁量權限，同時每年締結該年度應達成目標之合意文書（annual performance agreement）。首長通常以公開招募之方式遴選之。首長有一定之任期，其薪資依各該agency所應達成目標之業績評價而有所不同。首長負有以會計官（accounting off icer）身分，對議會報告有關agency內部營運之責。由於各部會之業務量龐大，於內閣會議時往往無法針對國家政策之核心問題作充分討論，為使各部會首長將其精力集中於政策之制定，內閣乃研議減少中央各部會之業務量，為達此目的，除了將權限盡可能移由地方政府外，並將行政給付等事涉單純執行或與政策制定無關之業務，移由agency負責。 agency之創設，在某種程度雖使事業具有一定之透明性及效率性，然而擴大情報公開之結果，往往導致內閣首長介入更深，卻未擴大市民之參與；而效率化多係藉窗口之減縮而達成，卻屢因預算或人員之不足造成事務處理之遲延。再加上由於政策制定與政策執行分離，導致喪失政策之綜合性或公務員體系之一致性，於探討責任究竟歸屬於政策制定或政策執行何者時，並不明確，以致無從追究責任；另一方面，由於政策制定機能並未改善，導致政策制定仍把持於少數人手中，更加深其隱密性 14。因此，雖然英國之agency 制度，導入民間企業經營之理念，將行政轉換為經營，提供已成今日國際潮流之「new public management」之英國版，然仍有前述之 14. 參閱原秀訓，同前註，頁37。. −180−.

(11) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 11. 缺失。agency制度之導入，使行政責任由原先以國會統制為中心之公共組織責任，轉換為注重目標價值或市場機能之個人責任，使原來重視公正性、中立性，並於職務達成之過程本身中找到其存在價值之公務員，變成完全以個人目標之達成或不考慮公共價值只注重效率為取向，因此造成公務員士氣低落，以致無從達成改善政府整體服務品質之目的15。. 二、獨立行政法人制度之產生背景雖然日本獨立行政法人制度之創設，受英國agency制度之影響，但日本之獨立行政法人具有獨立之法人格，其人員未必係公務員，而業務亦不限於以民營方式經營；反之英國之agency，仍屬行政組織內部之實施部門，不具法人格，其人員仍係公務員，其業務對象則係如許可、認可、檢查、檢定等大量定型之業務。故日本學者有稱該國獨立行政法人為「改良型特殊法人」或「日本型之 agency」16。日本學界亦於九○年代後出現許多介紹英國agency制度之文獻及研究，而政界開始對行政改革之關心，則係始於一九九六年以後17。日本為澈底改革戰後行政機關肥大化、僵硬化之現象，於橋本內閣時即提出六大改革方向，包括財政構造改革、行政改革、經濟構造改革、金融制度改革，社會保障制度改革、教育改革之六大改革方針18，即所謂之「橋本六大改革」。由於改革幅度龐大，展 15 16 17 18. 同前註。參閱藤田宙靖，國立大學と獨立行政法人制度，ジュリスト，1156號，頁112113，1999年6月。參閱蔡秀卿，日本獨立行政法人制度，月旦法學雜誌，84期，頁63，2002年5 月。請參閱行政改革委員會OB會監修，行政改革委員會總理への提言，頁862以下. −181−.

(12) 12 政大法學評論. 第九十期. 現日本政府重新整頓國家方向之重大決心，被稱為係自「明治維新」、「戰後改革」後之第三次改革 19 。六大改革之一之行政改革，其基本方向係根據一九九七年十二月三日行政改革會議之「最終報告」20而大致底定，其中強調應重新認識國家行政，「由官導向民」、「由中央導向地方」，因此，中央行政機能應予以垂直精簡（outsourcing）。除事務及事業民營化而移向民間從事外，即使是困難的事務、事業，也本於「政策制定機能與政策實施機能分離」之基本理念，而就實施機能活用「外局制度21」及「獨立行政法人」制度，以期自律性及效率性地運作。又為實現即時回應國民需要，有效率地提供行政服務之行政改革理念，分離政策制定機能及實施機能，使事務及事業垂直減量，應設立具有法人格之「獨立行政法人」。行政改革會議所確定之三大改革方向：中央省廳改革、規制緩和、地方分權改革，並由其後之小淵內閣所繼受。一九九八年六月「中央省廳等改革基本法」完成立法程序，其中重要規定包括：強化內閣功能，調整中央行政機關（原為1府22省廳裁併成1府12省廳；128局亦減為96局，減少25%），並創設獨立行政法人。一九九九年完成中央省廳改革大綱及中央省廳等改革促進方. 19. 20. 21. （關係年表），1998年。轉載自林素鳳，日本的獨立行政法人及其相關問題，發表於2002年12月9日行政院研究考核委員會主辦，台灣大學法律學院公法研究中心協辦，政府機關（構）法人化研討會之論文集，頁2。森英樹，憲法で調查しよう「この國のかたち」，愛知憲法通信， 338號， 2000 年 1 月。請上： http://www.ocn.ne.jp/~kenpou/work/tushin/2000/0001.htm 網站。參閱行政改革會議最終報告，「Ⅲ中央新省廳之基本架構」及「Ⅳ行政機能之精簡及效率化」，1997年12月3日。最終報告全文，請參閱：http://www.kantei.go.jp/jp/ gyokaku/report-final/。所謂外局，指日本中央（國家）行政組織中「內閣府」及「省」以外之組織，亦即廳與委員會（參照國家行政組織法第3條第3項）。. −182−.

(13) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 13. 針，國會並通過內閣法、國家行政組織法修正案、現行各省廳設置法之廢止案及新省廳設置法、獨立行政法人通則法（以下簡稱「通則法」，譯文參閱附錄一）之制定案。依據此等法律，二○○一年一月六日，各新省廳組織開始運作，同年四月，獨立行政法人制度也開始運作。. 三、獨立行政法人制度之設立目的日本行政改革中導入獨立行政法人制度之最主要理由，為「國家行政之精簡及效率化」，亦即將獨立行政法人制度作為國家行政組織精簡化及效率化之一手段。 國家行政機能之垂直精簡（outsourcing）22 在行政改革會議最終報告中提及，行政改革最大重點在於以「由官導向民」、「從中央導向地方」之觀點，重新思考如何修正國家行政之角色，其中最重要之課題即為「國家行政機能之垂直精簡」。而所謂國家行政機能之垂直精簡，依「行政改革會議最終報告」，其具體項目包括現制之改革、創設獨立行政法人、設施等機關之再檢討、民營化及民間委託之促進等23。為實現此目的，最迅速有效之手法應為削減國家行政之事務或事業，或將之民營化，甚至移轉至民間，即使是難以移轉至民間之事務或事業，在「政策制定機能與政策實施機能分離」之原則下，關於實施機能部分，可運用中央（國家）行政組織中「內閣府」及「省」以外之組織，如廳 22. 23. 有關outsourcing之翻譯，有學者譯為減量，有學者譯為精簡，由於獨立行政法人雖係獨立於國家行政組織之外，具有法人格之組織，但其所執行之事務或業務，從公共事務之觀點言，仍屬行政上所必要之事務或業務，廣義而言，應非國家行政機能之「減量」，故此處暫譯為國家行政機能之「精簡」。同註20。. −183−.

(14) 14 政大法學評論. 第九十期. 及委員會（即所謂「外局」），或獨立行政法人制度，俾期待自律性、效率性的營運24。獨立行政法人制度，係為實現行政改革之基本理念，將政策制定機能與實施機能分離，依事務及事業之內容及性質，追求最適當的組織及營運型態，並就實施部門中一定之事務及事業，推動其精簡化，以提升事務及事業之效率及品質，確保其透明性，故設計此種具有獨立法人格之行政法人25。其實，國家機能之精簡除了垂直精簡之外，還有水平精簡之概 26. 念。所謂水平精簡，指基於行政改革委員會及地方分權推進委員會之檢討結果，將權限移轉於民間或地方，減縮行政活動之範圍。日本行政改革之主要目的既為國家行政之精簡化，除透過國家行政組織之精簡外，尚可透過國家行政活動之精簡為之。此種國家行政活動本身之精簡，早在八○年代即已展開，透過民營化、行政委託及規制緩和等方式推動，此等手段即為水平精簡（官與民之角色分配問題）。而垂直精簡則指淺化國家行政活動之深度，即透過國家行政組織之改編縮小，將行政活動分為「政策制定機能」與「政策實施機能」，將行政活動予以垂直精簡，其中之實施機能，由創設之獨立行政法人負責，並置於國家行政組織之外27。 國家行政業務之效率化獨立行政法人制度與英國agency不同，並非以反覆從事大量定型化業務為其主要對象，亦非以業務執行上所需時間、勞力、費用. 24 25 26 27. 同前註。同前註。同註16，頁111。同前註。另參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，獨立行政法人—— その概要と問題點，日本評論社，頁5，2001年3月1版4刷。. −184−.

(15) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 15. 之減省等所謂之經濟上效率為其目的28。當然追求此種效率性之業務，不可否認亦為此處所謂行政業務效率化本身之探討對象，例如：最終報告列出汽車檢查、航空機檢查等及各種「檢查檢定」事項作為其檢討對象，即為適例。然而該報告亦大幅檢討各種國立研究所等之實驗研究，國立博物館、國立美術館、國立病院等之「文教研修‧醫療衛生」等業務之「效率性」，是否與前述「檢查檢定」等項目之「效率性」相同意義，非無疑義29。因為此類業務，無論是否達到原來之成果，其效率得否以明確之數值表達，甚有疑問30。亦即此類業務，其成果多為「質」而非「量」之問題，忽略此種差異性，一概以追求相同意義之「效率性」為目的，所設計出之具體制度，不可否認具有相當大之誤謬。其實在行政改革會議中，此問題亦曾被充分討論，「最終報告」之所以將「各式各樣之業務，作為獨立行政法人之對象範圍，其根據即為個個獨立行政法人，關於其業務營運，得依其不同之特性，採不同之組織型態及營運方式，使其更具彈性」31。獨立行政法人之「效率性」，與其說是財政上或成本效益概念上之「效率性」，不如說是賦予其獨立法人格本身所帶來之「效率性」。亦即由於獨立法人格之賦予，使其從隸屬於行政組織所產生之種種桎梏中解脫出來之「效率性」，例如在組織構成、人事、業務營運、財政等方面之自由度擴大，此種意義之效率性，始為重要32。然而另一方面，只要獨立行政法人未進一步民營化，繼續維持獨立行政法人之組織型態，由於其所從事之業務本身仍屬「行政」之一 28 29 30 31 32. 同註16，頁113。同前註。同註16，頁113-114。同註16，頁114。同前註。. −185−.

(16) 16 政大法學評論. 第九十期. 環，因而其業務之達成，理論上當然由內閣負最終之責任，又其財政係由國家編列預算支應，自應有一定之監督機制，至於如何行使監督或監督之範圍為何，則成問題。從行政改革會議最終報告中所提及「就實施部門中一定之事務及事業，推動事務及事業之垂直精簡，並為提升業務效率、品質及確保透明性」之意旨觀之，獨立行政法人制度創設之目的，並非僅有國家行政之精簡而已，亦試圖提升行政業務之效率。然而，值得注意者，「國家行政之精簡」與「行政業務之效率」，兩者在論理上並不具必然關係，「國家行政之精簡」未必會提升「行政業務之效率」，而提升「行政業務之效率」，並非一定得靠「國家行政之精簡」不可33。 普遍性獨立行政法人觀及事業性獨立行政法人觀獨立行政法人可以從兩個角度加以瞭解，一個是將「政策制定機能」與「政策實施機能」作一定程度之分化，並從國民全體之層級，反映效率性判斷，試行改革預算會計制度，此種理解，使行政組織整個領域都可能成為獨立行政法人化之對象，得稱之為「普遍性獨立行政法人觀」；另一個是將事業性組織自通常之行政組織中分離，此種理解得稱之為「事業性獨立行政法人觀」，即將之限定於行政組織中適合獨立行政法人化之部分34。以英國之agency 為例，由於agency係針對行政組織整體，以政策制定與實施部門分離，提升諸種效率性為目的，而市場及經營學之理念，則為實現其目的之手段。亦即普遍性獨立行政法人觀為目的，而事業性獨立行政法人觀則為達成目的之手段。然而，由於 33 34. 在行政改革會議最終報告中，精減和效率化幾乎相提並論，在「有關國家行政組織等之精減、效率化等之基本計畫」中，則未明示精減和效率化之關係。參閱山本隆司，獨立行政法人，ジュリスト，1161號，頁132，1998年8月。. −186−.

(17) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 17. 日本之獨立行政法人，其目的係將通常之行政組織中得民營化之部分民營化，不能民營化之部分則盡可能改制為事業性組織。本來應對所有行政組織要求之效率化問題，亦僅針對即將成為獨立行政法人化對象之一部分組織強調，要求諸種效率化，以之為是否得成立獨立行政法人之標準外，透過主管大臣於每一中期目標期間所作之評價、措施，作為獨立行政法人組織應否改廢或民營化之依據。就此意義而言，效率性之指標，似僅作為分離一部分行政組織之手段。亦即事業性獨立行政法人觀為目的，而普遍性獨立行政法人觀則為手段35。. 參、獨立行政法人之意義、種類及其業務範圍一、獨立行政法人之意義獨立行政法人一詞，以往學者田中二郎即曾提出相同概念，泛指國家及地方公共團體以外具有公法人資格之各種特殊行政組織，為確定其內涵，作了以下定義：「基於特別的法律根據，獨立於作為行政主體之國家或地方公共團體之外，而由國家賦予其存在目的，成為特殊行政主體，在國家特別監督之下，遂行其存在目的之特定公共事務之公法人 36 。」依其說明，包括名稱為「公社」、「公團」、「事業團」、「公庫」、「公共組合」（公共社團）、「地方公社」等各種組織均屬之，與中央省廳等改革基本法上所稱之獨立行政法人，意義並不相同37。. 35 36 37. 同前註。參閱田中二郎，新版行政法中卷，頁187-219，昭和51年（1976年）4月15日全訂2版。參閱中央省廳等改革基本法第36條。. −187−.

(18) 18 政大法學評論. 第九十期. 中央省廳等改革基本法第三十六條，創設了獨立行政法人制度，該條規定：「從國民生活及社會經濟之安定等公共性之觀點，有確實實施必要之事務及事業，且國家沒有以主體地位直接實施之必要，但委諸民間者又恐有難於實施之虞，或有由一主體獨占實施之必要者，政府得創設使其得有效率及有效果地實施之自律性、自發性及透明性之法人（以下稱獨立行政法人）制度。」另外，至於何種事務及事業屬於此類，則無一客觀標準。通則法第二條，更將獨立行政法人分為「非特定獨立行政法人」（或稱為「普通獨立行政法人」）及「特定獨立行政法人」，前者為「非公務員型」，後者為「公務員型」。「非公務員型」獨立行政法人之定義為「從國民生活及社會經濟之安定等公共性之觀點，有確實實施必要之事務及事業，且國家沒有以主體地位直接實施之必要，但委諸民間者又恐有難於實施之虞，或有由一主體獨占實施之必要者，為使其有效率及有效果地實施，依本法及個別法律規定設立之法人（第二條第一項）。」「公務員型」獨立行政法人之定義為「在獨立行政法人中，其業務之停滯將使國民生活或社會經濟之安定產生直接重大障礙，及其他依該獨立行政法人之目的、業務之性質等綜合考量而認有對其理監事及職員賦予國家公務員身分之必要者，依個別法律所規定之法人（第二條第二項）。」由以上定義，可歸納下列幾個要點： 獨立行政法人所擔負之行政事務及事業範圍，仍屬國家之事務及事業。惟基於獨立行政法人創設意旨，在求國家行政之精簡及效率化，故依中央省廳等改革基本法第三十二條規定，必須是無關國家事務及事業之喪失或減少，進而加以民營化、移轉民間經營、移轉地方公共團體或廢止之事務及事業而言。換言之，原屬於國家設機關從事之事務或事業，若檢討結果，認為不再具有國家事務性者，即非獨立行政法人所要執行之事務或事業。具體之事例，加以. −188−.

(19) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 19. 民營化者，如農林水產省糧食檢查事務；移轉民間經營者，如通商產業省工業技術標準實施部門之規格作成業務；移轉地方公共團體者，如公共事業或對事業補助金之發放等部分沒有必要由國家實施之業務，基於地方分權推進計畫決定之；廢止者如農林水產省珍珠檢查所之檢查業務、北海道開發建設廳建設機械工作所之災害防治用機械之管理運用事務38。 此種國家之事務及事業，攸關國民生活及社會經濟安定等公共性，惟基於效率，不必由國家自己作為主體而施行，而委託民間業者施行又不甚妥當，或者該事務或事業有必要由一主體獨占行使者，例如：該當於涉及對私人權利義務直接且具強度之公權力行使者；性質上國家不得不以自己之名義行使者；直接關係到災害等國家重大之危機管理，而有必要在直接的國家責任下實施者39。實際上，被認為屬於此領域之事務或機關，其範圍仍非常廣泛。例如文教、醫療事務，包括原屬於文部省（於二○○一年改為文部科學省）文化廳之國立博物館、美術館，以及原屬於厚生省之國立醫院、療養院；如：試驗、研究事務，包括通商產業省「工業技術院」所屬各研究所，農林水產省所屬農業試驗場、水產研究所等，文部省（現為文部科學省）所屬國立文化財研究所；如：檢查、檢定業務，包括運輸省所屬汽車檢查、船舶檢查、航空機檢查機關。 為使前述事務及事業得以有效率且具成效地施行，獨立行政法人須具有自律性、自發性及透明性之特徵。故其業務之內容等事項須公告，且須努力使國民明瞭其組織及運作之狀況（通則法第三. 38. 39. 參閱金井利之，アウトソーシングの仕組み，ジュリスト， 1161號，頁121122， 1999年 8月。參閱1999年國會通過之包裹立法「地方分權一括法」，於 2000年4月1日起實施。參閱原秀訓，同註13，42頁。. −189−.

(20) 20 政大法學評論. 第九十期. 條第二項），同時國家依法亦應注意到其業務營運之自主性（通則法第三條第三項）。 至於特定獨立行政法人，除具有前述要件或特徵外，還必須其業務屬性具重大延續性，及依法使其人員具有國家公務員資格者，始足當之。. 二、獨立行政法人之種類如前所述，獨立行政法人分為「非特定獨立行政法人」（或稱為「普通獨立行政法人」）及「特定獨立行政法人」，前者為「非公務員型」，後者為「公務員型」。至於兩者之區分標準，在行政改革會議最終報告中，曾提及從理論言，獨立行政法人職員之身分，與公務員並不相容，原應歸屬於非公務員，但由於公務員之抵抗，政府為促使行政改革儘速順利完成，避免因獨立行政法人制度問題未決而遭全面延宕，只好與行政妥協，而將獨立行政法人兩類型化40。因此將獨立行政法人兩類型化，並無特殊理論依據，純屬政治妥協之產物41。除此之外，兩者之設立要件，學者認為極為抽象且多為相對性之內容規定，故多不明確，恐有流於政治性判斷之虞42。由於兩類型之區別標準並不明確，政府亦只能以「勞動基本權之制約（爭議權之有無）」加以答辯43。決定成立獨立行政法人之 40 41 42. 43. 同註20。同註16，頁111。參閱中村芳昭，特定獨立行政法人とは何ですか。普通獨立行政法人とは、どこか違うのでしょうか。載：晴山一穗、濱川清、福家俊朗編著，同註27，頁 30。參閱1999年6月30日參議院行政稅制特別委員會太田總務廳長官發言。載：晴山一穗、濱川清、福家俊朗編著，同註27，頁30。. −190−.

(21) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 21. 89個機關事務中，非國家公務員型者僅有貿易保險、通商產業研究所（均隸屬經濟產業省）、國立青年之家、國立少年自然之家（均隸屬文部科學省）之四機關事務，其餘95%均為國家公務員型之獨立行政法人。此種結果應是顧及「順暢之改制」為獨立行政法人制度之「政治妥協」 44 。第145次通常國會之參眾兩院之行政改革關係委員會中通過「儘量成立特定獨立行政法人以外之法人」之附帶決議，以行政減量化為目的之獨立行政法人，如何改制為非國家公務員型者，確實為一重要課題45。兩類型之區別標準，在於有無滿足特定獨立行政法人之要件，即有無「其業務之停滯將使國民生活或社會經濟之安定產生直接重大障礙」，及「其他依該獨立行政法人之目的、業務之性質等綜合考量而認有對其理監事及職員賦予國家公務員身分」之情形。其中，業務之性質與國民生活或社會經濟有重大影響關係者，固為例示要件之一，但判斷基準在「事務及事業之目的及性質」，且實際上預定獨立行政法人化之事務及事業中，有95%為公務員型，非公務員型者所占比率極低。. 三、兩類型獨立行政法人之區別實益依「獨立行政法人通則法」及「國營事業及特定獨立行政法人勞動關係法」規定，此兩類型獨立行政法人在法律效果上有下列不同之處：. 44 45. 同註27，頁30-31。同註27，頁31。. −191−.

(22) 22 政大法學評論. 相異之點. 第九十期. 非特定獨立行政法人或稱普特定獨立行政法人（公務員通獨立行政法人（非公務員型）型）. 營運理監事及職員非公務員均為國家公務員（通則法§ 51）之身分基本原則：基本原則： 採勤務業績反映主義。 採勤務業績反映主義。 支給標準應考量國家公務 支給標準應考量國家公務員之俸給、民間企業之報員之俸給、民間企業理監酬等、業務業績及其他事由事之報酬等、業務業績、（通則法§ 62準用§ 52）。預估人事費及其他事由 理監事報酬等決定程序：（通則法§ 52）。 向主管大臣報備，並公告。決定程序： 評價委員會有意見提出權 向主管大臣報備，並公告。（通則法§ 62準用§ 53）。 評價委員會有意見提出權（通則法§ 53）。從事營利事業禁止原則（通 職務機密保守義務。則法§ 61）（除非有任命權 政治活動禁止義務（退職者之承認）。後亦同）。 營利事業禁止義務（除非 理監事義務有任命權者之承認）。 離職後再就職之限制（通則法§ 54）。適用勞動者災害補償保險與非特定獨立行政法人職員法。相同（通則法§ 55），但不適 理監事之災害補償用勞動者災害補償保險法（通則法§ 56）。基本原則：基本原則： 採勤務業績反映主義。 採職務內容及責任比例原  支給標準應考量業績及則、效率反映性原則。社會一般情況（通則法 支給標準應考量國家公務 § 63）。員之俸給、民間企業之報酬等、業務業績、預估人 職員俸給等決定程序：向主管大臣報備，並公告事費及其他事由（通則法（通則法§ 63）。 § 57）。決定程序：向主管大臣報備，並公告，變更時亦同。. −192−.

(23) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 23. 非特定獨立行政法人或稱普特定獨立行政法人（公務員通獨立行政法人（非公務員型）型）無規定。 應訂定勤務時間等規程，向主管大臣報備，並公告之。 職員之勤務時間等 應考量國家公務員勤務條件及其他情事（通則法 § 58）。擁有結社權、團體交涉權及 有結社權及團體交涉權（包爭議權。括締結勞動契約之權利）（國營事業及特定獨立行政法人勞動關係法§ 4、 職員之勞動基本權 § 8）。相異之點. 46. 不得為爭議行為（國營事業及特定獨立行政法人勞動關係法§ 17）。 勞動者災害補償保險法。  國家公務員法關於人事院對俸給之監察、人事院對勤務條件基礎事實變更時之勸告、俸給表向國會及內閣報告、職階制、俸給之準則及支付、勤務業績評定之程序等、降薪、勤務條件規定。. 無規定。. 職員排除適用之法律. 46. 國家公務員寒帶津貼法。 一般職職員俸給法。 國家公務員職階制法。 國家公務員育兒休假法關於休假期間不支薪、期末津貼、職務回復後俸給、部分休假規定。. 所謂不得為爭議行為，即指不得對國營事業等發動同業罷工，怠工或為其他阻礙業務正常運作之一切行為而言。. −193−.

(24) 24 政大法學評論. 相異之點. 第九十期. 非特定獨立行政法人或稱普特定獨立行政法人（公務員通獨立行政法人（非公務員型）型） 一般職附任期職員採用及俸給特例法關於俸給特例規定（通則法§ 59）。無規定。. 獨立行政法人每事業年度應向主管大臣報告專職職員人數，主管大臣則應於每年向國會報告專職職員之人數（通則法§ 60）。. 國會監督. 惟關於獨立行政法人之行政主體性，法無明文。但既稱之為獨立行政法人，且係執行行政業務，其資本又由政府出資，理監事由主管大臣任命，應可推定其所遂行之業務，係屬政府活動之一部分，似可將獨立行政法人定位為行政組織法論上之行政主體47。. 肆、獨立行政法人與公益法人、特殊法人概念之區別一、公法人法人係法律所創設之人格，而依其設立基礎規範究屬公法或私法，可分為公法人與私法人。私法人多係依私法規定組織團體，經登記後取得法人資格；而公法人則係依據法律或其他公法行為，如自治規章、行政處分或行政契約，創設具權利能力之法人，例如地方自治團體。因此，公法人之特徵為：由國家直接依法律或依法律授權所創設之權利主體；該主體具有獨立之人格，得行使權. 47. 鹽野宏，行政法Ⅲ，有斐閣，頁81-82，2001年2月20日2版。另參藤田宙靖，垂直的減量（アウトソーシング）を巡る問題點， 1997 年 8 月 18 日，參閱 http://www.kantei.go.jp/jp/gyokaku/shuchu-bessi/5.html。. −194−.

(25) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 25. 利、負擔義務48。司法院大法官釋字四六七號解釋，對公法人地位之認定，作準則性之闡釋；除國家外，我國法制下之公法人分為兩類：一係地方自治團體性質之公法人；一係其他公法人。凡憲法上之各級地域團體符合下列條件者；享有就自治事項制定規章並執行之權限， 具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人；而其他依法設立之團體，其構成員資格之取得具有強制性、而有行使公權力之權能、且得為權利義務之主體者，亦有公法人之地位，即所謂其他公法人。依地方制度法規定，直轄市、縣（市）、鄉鎮市為地方自治團體性質之公法人，省則不再屬於地方自治團體，而為行政院之派出機關。至於其他公法人迄今為止，僅農田水利會屬之，至後述之行政法人，與上述公法人之特性並不完全符合，可謂變體公法人49。在行政法學上，公法人可以分為社團公法人、財團公法人與營造物公法人。社團公法人屬於一種以社員為中心之團體，為一種人的組合，又可分為地域性社團（如地方自治團體）、身分社團（如職業團體）、聯合社團及其他人合團體50。財團公法人係國家為特 48. 49 50. Franz Mayer/Ferdinand Kopp, Allgemeiner Verwaltungsrecht, Auf l., 1985, S. 311 f.; Walter Ruldof, in: Hans-Uwe Erichsen (Hrsg), Allgenmeines Verwaltungsrecht, 10. Auf l., 1995, S. 701. 轉載自李建良，論公法人的概念及其法律關係：以農田水利會為例——兼評司法院大法官釋字第518號解釋，發表於2001年11月10日第一屆行政法實務與理論學術研討會，台大法律學院公法研究中心主辦，頁7。參閱吳庚，行政法之理論與實用，頁171-172，2005年10月增訂9版2刷。參閱蔡震榮，公法人概念的探討，載：當代公法理論，翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集，頁255以下，1993年；陳愛娥，行政組織，載：李建良等合著，行政法入門，頁233以下，1998年。陳敏，行政法總論，頁858以下，2003年1月3 版。孫森焱大法官釋字第四六七號解釋協同意見書，載：司法院大法官書記處編纂，司法院大法官解釋續編  ，頁 287-290， 1999年 6月。吳庚則持反對見. −195−.

(26) 26 政大法學評論. 第九十期. 定公共目的，以公法設立具有權利能力的財產，例如依工業技術研究院設置條例所設立之工業技術研究院51。公法上營造物，係指結合一定的人與物所成立的非社團性行政主體，其為一定公共目的而存在52。公法上營造物與公法上社團不同之處在於，其並無社員的存在。公法人與私法人之區別，固然著眼於其設立基礎之法律屬性，惟其主要之差異為私法人乃「私法自治」下之產物，其產生無非出於自發性；而公法人則係基於行政目的而直接由國家所創設。於私法人之情形，國家行為（登記）僅為其取得權利能力之「生效要件」，而非基礎；反之，於公法人之情形，國家行為（設立行為）則不僅為其取得權利能力之生效要件，更為其存在之基礎53。根據「行政法人建制原則」，機關法人化「統一定性為行政法人，即於國家、地方自治團體之外具公法性質之法人」54，行政法人法草案則更具體地規定「行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立. 51 52 53. 54. 解，認為此種機構係屬私法財團法人，行政法之理論與實用，頁159，1998年7 月增訂4版。參閱陳新民，行政法學總論，頁110，1997年增訂6版。陳愛娥，行政組織，載：李建良等合著，同前註，頁234。陳敏，同前註，頁943-944。 Otto Mayre, Deutsches Vrewaltungsrecht, Auf l., 1924, 33. 轉載自李建良，同註 48，頁10。李建良，機關法人化之基礎理論，發表於2002年12月9日行政院研究考核委員會主辦，台灣大學法律學院公法研究中心協辦，政府機關（構）法人化研討會之論文集，頁6。參閱行政法人建制原則，一、行政法人之設置條件之。惟於行政法人法草案第2條則規定行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立具人事及財務自主性之公法人。. −196−.

(27) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 27. 具人事及財務自主性之公法人」55。足見行政法人在性質上仍屬公法人，運用「行政法人」一詞，仍無法迴避公法人與私法人區別之問題，其作用僅在與國家或地方自治團體等公法人相區隔。. 二、公益法人所謂公益法人，一般係指依日本民法第三十四條56規定設立，為實現不特定多數人之利益，而從事一定之事業，並不以營利為目的之法人而言。一般被稱為財團法人或社團法人者即屬此類。公益法人得經主管官署許可後設立並受其指導監督。截至二○○二年十月一日為止，日本全國公益法人有26,043個，社團法人12,872個，財團法人13,171個，其中7,086個法人為國家所管，19,132個法人則由都道府縣所管57。有關公益法人制度之概要，詳附表一。雖有如此眾多之公益法人，然國家與公益法人間之互動方式，常被認為有問題，例如：法律規定有檢查義務之事項，委託公益法人獨占，以致公益法人獲取相當大之收益。為解決此類問題，於「行政改革大綱」（二○○○年十二月一日）中，針對此類與國家. 55 56. 57. 參閱該草案第2條第1項規定，草案內容可自行政院網站下載之：http://www.ey. gov.tw/web/docu/draft/16/002-2doc。日本民法第 34條：「有關祭祀、宗教、慈善、學術、技藝及其他公益之社團及財團，非以營利為目的者，經主管機關許可，得成為法人。」參閱： http://www.soumu.go.jp/daijinkanbou/kanri/h15koueki/2.html 、 2002 年 4 月公益法人制度の拔本的改革の視點と課題之附件二及http://www.gyoukaku.go.jp/ siryou/index.html。截至2000年10月1日為止，日本全國公益法人有26,264個，社團法人12,889個，財團法人13,375個，其中約有7,000個法人為國家所管，剩下的約19,000個法人則由都道府縣所管。惟至2002年10月1日為止，日本全國公益法人則剩26,043個，其中社團法人12,872個，財團法人13,171個，7,086個法人為國家所管，19,132個法人則由都道府縣所管。. −197−.

(28) 28 政大法學評論. 第九十期. 有關之公益法人，自官民之角色分擔、規制改革、財政負擔之縮減、合理化之觀點，全面檢討國家干預之方式58。實務上，主管大臣或都道府縣知事等，於執行行政事務之際，基於個別法令規定（包括公告、函示等），指定法人或事業從事一定事務，或獎勵、推薦其從事一定事務者，稱之為「指定法人」59，而指定法人均係民法規定設置之公益法人。近年來日本公益法人有意以設立子公司方式，從事營利事業，其盈餘資產不作公益使用，而保留為內部員工之福利，遭國會及輿論之指責，故公益法人之改革亦為日本施政重點之一60。近年來公益法人之營運活動遭受國會與輿論之批評，而連帶主管官廳對公益法人之監督立場亦受到強烈批判，其具體指摘事項如下：公益法人以設立子公司方式實際從事營利事業，其盈餘當作資產為內部保留。接受行政委託（如試驗、檢查事務）之特定公益法人有獨占性利益，然而其委託法令依據並不明確。設立當時被認具公益性之公益法人，但隨著社會經濟情勢變化，現在則被認為屬營利事業。因此，相同性質之事業，以公益法人經營者，可得到租稅優惠，而以營利企業方式經營者，則無該項優惠，致生不公平競爭。有些以前設立之公益法人，因社會之變遷等原因，造成主管官廳不明確，而該等公益法人又經常從事目的以外之事業。 有部分公益法人職員領取不當報酬，並就法人營運獨斷專橫61。 58 59. 60 61. 參閱公益法人改革，時の動き，2001年10月，網址：http://www.kantei.go.jp/ jp/tokino-ugoki/2001/10/pdf/34_38.pdf。劉宗德，日本公益法人、特殊法人及獨立行政法人制度之分析，似未出版，頁 14；轉載自林友琴、陳明仁、林志憲，行政院九十年度考察日本公益法人、特殊法人及獨立行政法人制度報告書，頁19及頁20之註10。林友琴、陳明仁、林志憲，同前註，頁21。同註59，頁21-22。. −198−.

(29) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 29. 針對前述缺失，有關公益法人之改革，包括62： 委託事務之評估國家主管之公益法人接受政府委託辦理檢查、認定、資格賦予等事務，應從政府與民間責任分擔及行政改革觀點評估，該等事務如應由國家參與，則再檢討應由國家辦理，抑或得由獨立行政法人為之，如由獨立行政法人為之，則應採必要之措施。除此之外，如該等事務無須由國家參與，則應廢止國家之措施。 財政負擔之減縮及合理化國家主管之公益法人，其補助金、委託費，應從有限之資金作合理有效之運用，以確保行政責任之明朗及透明化，必要時並予以縮減。 措施及期限 有關一九九六年九月二十日內閣會議決定之「公益法人之設立及指導監督基準」及「有關公益法人檢查等事項委託基準」應予以澈底施行。 上開內閣會議所決定委託之事業內容、補助金、外部評價、公益法人會計基準之檢討事項，應予以公開。 有關地方公益法人之措施對地方公益法人亦採取前三項改革，並依據國家公益法人之改革，檢討地方稅制。. 62. 參閱2000年12月1日內閣會議決定之行政改革大綱Ⅰ行政の組織‧制度の拔本改革5公益法人に対する行政の關與の在り方の改革。. −199−.

(30) 30 政大法學評論. 第九十期. 三、特殊法人特殊法人依總務省設置法第四條第一項第十五款規定，為「依法律直接設立之法人，或依特別法應經特別設立行為設立之法人，其法人之新設、目的、變更及其他各該法律所定之制度修改、廢止有關審查」規定審查之法人，稱之為特殊法人。日本戰後，一方面因國家機能之擴大，另一方面因行政業務彈性運用之必要，設立許多特殊法人，而其設立目的係為公共投資、金融政策及中小企業政策之實施，常用名稱為公社、公團、公庫、事業團等，例如：日本道路公團、住宅金融公庫、勞動福祉事業團，至二○○一年四月一日止，特殊法人數為77個63。有關特殊法人與獨立行政法人組織型態之區別，詳附表二。由於特殊法人業務擴張必要性及存續意義日益降低、經營內容不透明、責任體制不明確、事業經營僵硬，欠缺效率性，故針對下列事項，就個別事業重新予以評估64：事業意義是否減弱；設立之目的是否無法達成；財務是否獨立；事業達成之效果有無不足；是否有壓迫民間產業之情形，而有政策再評價之必要； 就特定對象是否過度之優遇；是否與民間產業產生競爭；相類似事業是否已有其他特殊法人經營；實施民營化是否更有效率；是否不宜由政府直接處理。經就上開事項評估後，應採取下列措施65： 廢止：經評估結果該事業無存續之必要，則予以移管或廢止。 63 64 65. 參閱2001年12月18日，特殊法人等改革推進本部決定之「特殊法人等整理合理化計畫」（閣議2001年12月19日決定）。同註59，頁29-30。同註59，頁30。. −200−.

(31) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 31. 民營化：依事業評估結果該事業有其獨立性，且無由國家參與之必要；以企業經營或以事業之經營較有效率；該事業亦得由民間經營者，則予以民營化。 經評估結果如認其有存續之必要，則應就組織型態中經營責任不明確、事業營運欠缺效率、組織業務不當擴增及經營自律性欠缺等問題提出對策，即檢討是否改制為獨立行政法人。嗣因特殊法人之新設受到抑制，乃創設出「認可法人」制度，即由民間等利害關係人為發起人，而自主設立之法人，惟因其事務內容具有公共性，依據個別法律之規定，經主管大臣認可後設立，例如：日本公認會計士協會、日本下水道事業團、日本公務員共濟組合聯合會，至二○○一年六月止，認可法人數為86個66。由於特殊法人及認可法人經營內容不透明、責任體制不明確及欠缺效率，故自一九九五年起，日本內閣會議即決定應將其等予以整理化及合理化，而在二○○○年十二月一日內閣會議決定之行政改革大綱中，更要求將一九九五年以來之檢討作業結果予以公布67。此外，中央省廳改革基本法第四十二條並明定「特殊法人」應依中央省廳改革之趣旨予以整理及合理化。並於二○○一年六月制定「特殊法人等改革基本法」，作為特殊法人等改革之基準，於該法第一條規定應設置「特殊法人等改革推進本部」，自該法施行之日（二○○ 一年六月二十二日至二○○六年三月三十一日）為集中改革期間，以促使特殊法人等集中且根本澈底之改革為目標。同年十二月十八日「特殊法人等改革推進本部」與「行政改革推進本部」共同訂定「特殊法人等整理合理化計畫」，以163個特殊法人等為對象，列舉各法人共同應改革事項，該計畫於翌（十九）日經內閣會議通過。二○○ 66 67. 同註63。同註62，行政改革大綱Ⅰ行政の組織‧制度の拔本改革1特殊法人等の改革。. −201−.

(32) 32 政大法學評論. 第九十期. 一年十一月，先就「先行七法人」（所謂七法人指日本道路公團、首都高速道路公團、阪神高速道路公團、本州四國聯絡橋公團、住宅金融公庫、都市基盤整備公團及石油公團等七公團）之改革方向提出報告，前三者朝民營化方向改進，後四者則擬廢止68。關於其他特殊法人之改革，二○○二年十月十八日，行政改革推進本部公布「特殊法人等之廢止‧民營化等及設立獨立行政法人等基本方針」，分別列舉或朝向改制為獨立行政法人之方向改制，或朝廢止或民營化方向檢討，並就職員身分、中期目標、財政支出等方針加以規定69。特殊法人經檢討後，決定新設或整合而成獨立行政法人之一覽表，詳附表三。. 伍、獨立行政法人之設置基準與改制現況一、獨立行政法人之設置基準70 為提高獨立行政法人之效率、提升其服務等之品質及滿足透明性之要求，行政改革會議最終報告認事務及事業須符合下列要件，始得以之為獨立行政法人之探討對象。即： 事務及事業之性質，須具備下列特性 自國民生活、社會經濟安定等公共觀點，有確實實施之必要者。 國家應以國家主體地位直接實施者。 如委託民間主體，又無一定會被實施之保證，或有使其獨占. 68 69 70. 請參閱：http://www.kantei.go.jp/jp/singi/gyokaku/ketti/1127tokusyuhoujin.html。請參閱：http://www.kantei.go.jp/jp/singi/gyokaku/ketti/021018kihon.html。同註20。. −202−.

(33) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 33. 實施必要之公共性事務及事業。 事務及事業須具有成立獨立組織所必要之足夠業務量 涉及對私人權利義務直接且具強度之公權力行使者。 性質上須以國家本身之名義行使，始得推展者。 直接關係到災害等國家重大之危機管理，而有必要在直接的國家責任下實施者。又獨立行政法人之設立理念，依最終報告，計有下列三項： 關於獨立行政法人之對象業務，應著眼於事務或事業之對象、地域、性質等之類似性、同質性，儘量加以統合及一元化，同時回應便利性等國民之要求。 關於獨立行政法人之對象業務，將活用民間委託方式或指定法人組織，澈底活用民間能力以提高業務之效率。 獨立行政法人依其擔當業務之不同，有受複數省廳監督之可能，此種情形，將以中心省廳為主管省廳，主管獨立行政法人之管理。依據上述原則，最終報告以下列具體業務為對象，廣泛地檢討得改制為獨立行政法人之可行性，該業務計有五項： 實驗研究 除有關直接行政活動之特別業務及政策研究機關以外，原則上試圖改制為獨立行政法人，此際，儘量進行統合或廢除。 於改制為獨立行政法人時，考量研究機關間柔軟分配資源等之必要性，檢討複數機關賦予法人格之可行性。 文教研修 以國立學校以外以民間人士為對象實施研修者，檢討民營化. −203−.

(34) 34 政大法學評論. 第九十期. 或移由地方管理之可行性。關於國立大學，須於人事及會計面進行確保彈性等種種改善，現行文部省（現為文部科學省）等高等教育行政之政策亦有改善之必要。然大學改革為須長期進行檢討之事項，改制為獨立行政法人亦可能為其進行改革之際之一種選擇方案，目前提出結論尚嫌過早。 民營化或移由地方管理有困難時，具一定規模之研修設施，單獨改制為獨立行政法人，小規模之研修設施，則合併改制為獨立行政法人。 以行政機關職員為對象之研修設施，不作為改制獨立行政人之檢討對象。 醫療衛生 國立醫療院所，今後進行有計畫地整理及統合，除高度專業之醫療中心或痲瘋病療養院所外，計畫改制為獨立行政法人。關於此，應注意不得阻礙國立醫療院所政策醫療網之機能。 關於國立更生保護機關，鑒於其業務之性格，不作為改制獨立行政法人之對象。 統計作業設施除可能民營化、移轉民間、廢止或移轉地方管理者外，考量其業務性格，原則上改制為獨立行政法人。 其他公事務及服務業務 關於檢查檢定業務，為貫徹規制緩和，於審視有可能廢止或民營化者之後，其餘檢討改制為獨立行政法人之可行性。 關於航空管制，檢查檢定等業務積極進行委託民間之可行性。. −204−.

(35) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 35. 至於其後制定之獨立行政法人通則法，乃將最終報告之意見納入，由該法第二條第一項規定可知，設立獨立行政法人之條件有三：就公共事務之觀點而言，確有實施必要；國家無自己實施之必要；由民間實施，可能有難於實施之虞，或以獨占實施為必要者。最終報告中，將政策之「制定機能」與「實施機能」分開，以行政事務量之垂直精簡為目標。天秤之一端為「如可能，儘量委諸民間」，另一端為「具強度公權力性之事務或事業，由國家直接實施」，介於兩者間者，則為檢視獨立行政法人化或民營化之對象71。但具體言之，究竟何種事務或事業非由國家自己實施不可？中央省廳改革推進本部例示三項基準：對於私人權利具有直接且具強度限制之行使公權力的事務及業務，如警察。非以國家名義實施不能成立之事務及業務，如授予榮典。與災害等國家之重大危機管理直接關聯而國家有直接實施之責任的必要事務及業務，如防衛。另外，一九九四年四月二十七日閣議決定之「中央省廳改革推進方針」中也分別將各相關業務區分為：造幣、印刷等事業； 實驗研究業務；國立學校等文教研修業務；國立醫院等醫療衛生業務；統計作業等業務；其他提供業務等，督促各中央機關就前述相關業務進行檢討。雖與最終報告不盡相同，但均以最終報告為藍本。. 二、獨立行政法人之改制現況為達到減少25%公務員之目標，同時指定89個機關及業務，使先行改制為獨立行政法人。其中包括17處文教研修及醫療衛生設施，57個實驗研究機關，5個檢查檢定機關、6處作業設施、4項其 71. 同註20，最終報告之「Ⅲ中央新省廳之基本架構政策制定機能與實施機能之分離」。. −205−.

(36) 36 政大法學評論. 第九十期. 他業務或機關（貿易保險、美國駐軍勞務承辦機關、印刷局、造幣局）。此等機關之改制已於二○○一年四月完成各項整備並擬定時間表，應依法律規定按時完成改制72。首批改制為獨立行政法人之名單，詳附表四。前述決定成立獨立行政法人之89個機構，雖然區分成實驗研究、文教研修‧醫療厚生、檢查檢定、作業設施等，至於為何以這些為對象之判斷基準，欲理解其間可能之共通性，似有其困難73。數量最多之實驗研究部門，以科學技術廳、農林水產省及通商產業省所管之國立試驗研究機關為中心，此類機關所負責者，多為戰略性、高風險性、長期性之研究開發計畫，或與環境、安全、醫療、標準等有關之公共性之試驗研究課題，無論何者，均須持續累積基礎研究之成果，並經常調查、研究各該領域之問題或未解決之問題，鑒於社會產生新需求時，應經常地維持一種能迅速且正確地因應之體制，似得將之定位為行政固有領域「純粹公共財」74。由於獨立行政法人係獨立於國家行政組織之外，且理論上職員為非公務員，則獨立行政法人之對象事務及事業，自以「民間亦可為之業務」為思考原點，排除國家權力行政活動，例如：稅務行政、許認可業務、登記業務、均在法人化業務範圍之外，而須大量處理之定型化業務，亦排除在外。只有限定在實驗機構、研究機構、文教研習機構、醫療福利機構等非權力行政活動。此點與英國 agency係將執行機能分離出來，對象業務大致上以較能完整實施之公部門為重點，但未必限定於非權力行政活動，因此，即使是權力行政活動，例如：稅務行政，許認可業務，登記業務，亦agency. 72 73 74. 詳附表一，參閱：http://www.kantei.go.jp/jp/cyuo-syocho/sintaisei/dokuritsu- ichiran.html。參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁121。參閱晴山一穗、濱川清、福家俊郎編著，同註27，頁121-122。. −206−.

(37) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 37. 化，定型且大量性質之業務為多，因此業務之效率性，較易判斷，大不相同75。. 陸、獨立行政法人之組織與營運一、獨立行政法人之組織獨立行政法人之成員包括理事長、理事及監事，理事長並有一定之資格要件（通則法第十八、二十條）；理監事之任期，依個別法定之，並得連任（通則法第二十一條）；理監事之解任事由，亦有規定（通則法第二十三條）；職員由獨立行政法人理事長任命之（通則法第二十六條）。. 二、獨立行政法人之營運依中央省廳改革基本法第三十八條明定獨立行政法人之營運基本原則如下： 業務範圍以個別法律定之，獨立行政法人在開始營運之際，應製作業務方法書，向主管大臣申請認可，變更時亦同。主管大臣於認可時，應事先聽取評價委員會之意見。業務方法書經認可後應公告之（通則法第二十六、二十七條）。 中期目標主管大臣應設定以三年到五年期間之中期目標，內容應包括在該期間內，該獨立行政法人應達成之業務營運之效率化，對國民生. 75. 參閱蔡秀卿，同註17，71頁。. −207−.

(38) 38 政大法學評論. 第九十期. 活品質之提升，財務改善及其他營運相關事項之目標。 中期計畫及年度計畫獨立行政法人應擬定為達成中期目標之計畫，（以下稱中期計畫）及中期計畫中各事業年度之業務營運之計畫（以下稱年度計畫），並實施之。 企業會計原則獨立行政法人之會計，原則上採企業會計原則，同時，在各事業年度中所生收益，得依各法令規定，在中期計畫所定使用範圍內予以使用等，採彈性及效率之財務營運方式。 財. 源國家應對獨立行政法人，交付營運費及為其他必要之財源措. 施。 業務評估獨立行政法人之業務，應依業績評估之結果，為業務營運之改善及採取其他必要措施。 俸. 給獨立行政法人職員之俸給及其他待遇，應反映該職員業績及該. 獨立行政法人業務業績。 資訊公開獨立行政法人應於各事業年度，將業務之概要、財務內容、中期計畫及年度計畫、業務業績及評估之結果、人員及人事費效率化之目標，以及其他組織上及業務上必要之事項，公告之。. −208−.

(39) 九十五年四月. 日本獨立行政法人制度初探（上）. 39. 計畫終了後之檢討作為事後評價機制，主管大臣應於中期計畫終結時，針對獨立行政法人業務存續之必要性、合理的組織形式及其他組織與業務有關事項，作全面性探討，根據檢討結果採取必要措施（通則法第三十五條第一項）。. 三、獨立行政法人評價委員會及政策評價‧獨立行政法人評價委員會依中央省廳改革基本法第三十九條規定，為就獨立行政法人業務業績提供專門性、客觀、中立、公正之評價起見，總理府及各省應訂定各該獨立行政法人評價基準，並設立相關評價委員會；同時應就上開評價委員會之評價結果提供意見，並就獨立行政法人主要事務或事業改廢勸告之執行，設置委員會。至於政策評價‧獨立行政法人政策評價委員會，應於中期目標期間終結時，針對獨立行政法人之業務及事務之改廢，得向主管大臣提出勸告（通則法第三十五條第三項、總務省組織令第一二三條第一項第三款）。評價結果必須公開，始能確保對於受服務提供之人民，盡其說明義務。而且評價結果，對於理監事也具賞罰分明之效果，獨立行政法人績效不彰時，得解任其理監事（通則法第二十三條第三項），且其報酬及退職金之計算，亦應考量該理監事之績效（通則法第五十二條第一項、第六十二條），因此可以說此一評價機制，對於實現一般民眾的績效掛帥之要求，應該是一種強力之回應76。. 76. 參閱宇賀克也，獨立行政法人評價における政策評價、獨立行政法人評價委員會の役割，ジュリスト，1225號，頁66，2002年。. −209−.

(40) 40 政大法學評論. 第九十期. 獨立行政法人制度藉由事後評價機制，圖謀業務營運之改善。主管大臣於獨立行政法人中期目標之期間終了時，為使該當獨立行政法人之業務繼續起見，應針對組織之運作及其他組織及業務整體加以檢討，並基於該結果謀求必要之措施。政策評價‧獨立行政法人評價委員會，於獨立行政法人中期目標之期間終了時，關於該當獨立行政法人之主要事務及事業之改廢，得對主管大臣提出勸告（通則法第三十五條第三項，總務省組織令第一二三條第一項第三款）。並有義務公布其評價結果，以確保對國民——行政服務之受益人——負責。政策評價‧獨立行政法人評價委員會，並無直接評價獨立行政法人之權限，其對各府省之獨立行政法人評價委員會之評價結果為評價，並對之陳述意見，亦係對獨立行政法人評價委員會為之，而非對獨立行政法人為之77。此種制度設計，除謀求重覆之評價機能外，亦避免政策評價‧獨立行政法人評價委員會對各府省大臣之政策判斷作過度之干預。政策評價‧獨立行政法人評價委員會於獨立行政法人中期目標終了時，關於該當獨立行政法人之主要事務及事業之改廢，有向主管大臣勸告之權限，主管大臣及獨立行政法人對該勸告應予以尊重78。二○○二年三月二十二日該委員會為正確遂行其對獨立行政法人評價之相關業務，發布「政策評價‧獨立行政法人評價委員會有關獨立行政法人評價之相關運作事宜」79（以下簡稱該決定），作為其運作之基本原則。雖然政策評價法中也規定政府有義務制定有關政策評價之相關基本方針（政策評價第五條第一項），基本方針由總務大臣聽取政策評價‧獨立行 77 78 79. 參閱宇賀克也，政策評價の法制度，第七章獨立行政法人評價制度における政策評價‧獨立行政法人評價委員會の役割，頁139，2002年9月10日。參閱「中央省廳改革の推進に關する方針」（1999年4月27日中央省廳等改革推進本部決定）Ⅲ16。參閱宇賀克也，同註77，頁140。. −210−.