特定獨立行政法人（公務員 型）
一般職附任期職員採用及 俸給特例法關於俸給特例 規定（通則法§ 59）。
國會監督
無規定。 獨立行政法人每事業年度應
向主管大臣報告專職職員人 數，主管大臣則應於每年向 國 會 報 告 專 職 職 員 之 人 數
（通則法§ 60）。
惟關於獨立行政法人之行政主體性，法無明文。但既稱之為獨 立行政法人，且係執行行政業務，其資本又由政府出資，理監事由 主管大臣任命，應可推定其所遂行之業務，係屬政府活動之一部 分，似可將獨立行政法人定位為行政組織法論上之行政主體47。
肆、獨立行政法人與公益法人、特殊法人概念之區別
一、公法人法人係法律所創設之人格，而依其設立基礎規範究屬公法或私 法，可分為公法人與私法人。私法人多係依私法規定組織團體，經 登記後取得法人資格；而公法人則係依據法律或其他公法行為，如 自治規章、行政處分或行政契約，創設具權利能力之法人，例如地 方自治團體。因此，公法人之特徵為：由國家直接依法律或依法 律授權所創設之權利主體；該主體具有獨立之人格，得行使權
47 鹽野宏，行政法Ⅲ，有斐閣，頁81-82，2001年2月20日2版。另參藤田宙靖，
垂 直 的 減 量 （ ア ウ ト ソ ー シ ン グ ） を 巡 る 問 題 點 ，1997 年 8 月 18 日 ， 參 閱 http://www.kantei.go.jp/jp/gyokaku/shuchu-bessi/5.html。
−194−
利、負擔義務48。
司法院大法官釋字四六七號解釋，對公法人地位之認定，作準 則性之闡釋；除國家外，我國法制下之公法人分為兩類：一係地方 自治團體性質之公法人；一係其他公法人。凡憲法上之各級地域團 體符合下列條件者；享有就自治事項制定規章並執行之權限，
具有自主組織權，方得為地方自治團體性質之公法人；而其他依法 設立之團體，其構成員資格之取得具有強制性、而有行使公權力之 權能、且得為權利義務之主體者，亦有公法人之地位，即所謂其他 公法人。依地方制度法規定，直轄市、縣（市）、鄉鎮市為地方自 治團體性質之公法人，省則不再屬於地方自治團體，而為行政院之 派出機關。至於其他公法人迄今為止，僅農田水利會屬之，至後 述之行政法人，與上述公法人之特性並不完全符合，可謂變體公 法人49。
在行政法學上，公法人可以分為社團公法人、財團公法人與營 造物公法人。社團公法人屬於一種以社員為中心之團體，為一種人 的組合，又可分為地域性社團（如地方自治團體）、身分社團（如 職業團體）、聯合社團及其他人合團體50。財團公法人係國家為特
48 Franz Mayer/Ferdinand Kopp, Allgemeiner Verwaltungsrecht, Aufl., 1985, S. 311 f.;
Walter Ruldof, in: Hans-Uwe Erichsen (Hrsg), Allgenmeines Verwaltungsrecht, 10. Auf l., 1995,S.701. 轉載自李建良，論公法人的概念及其法律關係：以農田水利會 為例——兼評司法院大法官釋字第518號解釋，發表於2001年11月10日第一屆行 政法實務與理論學術研討會，台大法律學院公法研究中心主辦，頁7。
49 參閱吳庚，行政法之理論與實用，頁171-172，2005年10月增訂9版2刷。
50 參閱蔡震榮，公法人概念的探討，載：當代公法理論，翁岳生教授六秩誕辰祝 壽論文集，頁255以下，1993年；陳愛娥，行政組織，載：李建良等合著，行 政法入門，頁233以下，1998年。陳敏，行政法總論，頁858以下，2003年1月3 版。孫森焱大法官釋字第四六七號解釋協同意見書，載：司法院大法官書記處 編 纂 ， 司 法 院 大 法 官 解 釋 續 編 ， 頁287-290，1999年6月。吳庚則持反對見
−195−
定公共目的，以公法設立具有權利能力的財產，例如依工業技術研 究院設置條例所設立之工業技術研究院51。公法上營造物，係指結 合一定的人與物所成立的非社團性行政主體，其為一定公共目的而 存在52。公法上營造物與公法上社團不同之處在於，其並無社員的 存在。
公法人與私法人之區別，固然著眼於其設立基礎之法律屬性，
惟其主要之差異為私法人乃「私法自治」下之產物，其產生無非出 於自發性；而公法人則係基於行政目的而直接由國家所創設。於私 法人之情形，國家行為（登記）僅為其取得權利能力之「生效要 件」，而非基礎；反之，於公法人之情形，國家行為（設立行為）
則不僅為其取得權利能力之生效要件，更為其存在之基礎53。 根據「行政法人建制原則」，機關法人化「統一定性為行政法 人，即於國家、地方自治團體之外具公法性質之法人」54，行政法 人法草案則更具體地規定「行政法人，指國家及地方自治團體以 外，由中央目的事業主管機關，為執行特定公共任務，依法律設立
解，認為此種機構係屬私法財團法人，行政法之理論與實用，頁159，1998年7 月增訂4版。
51 參閱陳新民，行政法學總論，頁110，1997年增訂6版。陳愛娥，行政組織，載：
李建良等合著，同前註，頁234。陳敏，同前註，頁943-944。
52 Otto Mayre, Deutsches Vrewaltungsrecht, Aufl., 1924, 33. 轉載自李建良，同註 48，頁10。
53 李建良，機關法人化之基礎理論，發表於2002年12月9日行政院研究考核委員 會主辦，台灣大學法律學院公法研究中心協辦，政府機關（構）法人化研討會 之論文集，頁6。
54 參閱行政法人建制原則，一、行政法人之設置條件之。惟於行政法人法草案 第2條則規定行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機 關，為執行特定公共任務，依法律設立具人事及財務自主性之公法人。
−196−
具人事及財務自主性之公法人」55。足見行政法人在性質上仍屬公 法人，運用「行政法人」一詞，仍無法迴避公法人與私法人區別之 問題，其作用僅在與國家或地方自治團體等公法人相區隔。
二、公益法人
所謂公益法人，一般係指依日本民法第三十四條56規定設立，
為實現不特定多數人之利益，而從事一定之事業，並不以營利為目 的之法人而言。一般被稱為財團法人或社團法人者即屬此類。公益 法人得經主管官署許可後設立並受其指導監督。截至二○○二年十 月一日為止，日本全國公益法人有26,043個，社團法人12,872個，
財團法人13,171個，其中7,086個法人為國家所管，19,132個法人則 由都道府縣所管57。有關公益法人制度之概要，詳附表一。
雖有如此眾多之公益法人，然國家與公益法人間之互動方式，
常被認為有問題，例如：法律規定有檢查義務之事項，委託公益法 人獨占，以致公益法人獲取相當大之收益。為解決此類問題，於
「行政改革大綱」（二○○○年十二月一日）中，針對此類與國家
55 參閱該草案第2條第1項規定，草案內容可自行政院網站下載之：http://www.ey.
gov.tw/web/docu/draft/16/002-2doc。
56 日 本 民 法 第 3 4 條 ： 「 有 關 祭 祀 、 宗 教 、 慈 善 、 學 術 、 技 藝 及 其 他 公
益 之 社 團 及 財 團 ， 非 以 營 利 為 目 的 者 ， 經 主 管 機 關 許 可 ， 得 成 為 法 人 。 」
57 參 閱 ： http://www.soumu.go.jp/daijinkanbou/kanri/h15koueki/2.html、 2002年 4月 公益法人制度の拔本的改革の視點と課題之附件二及http://www.gyoukaku.go.jp/
siryou/index.html。截至2000年10月1日為止，日本全國公益法人有26,264個，
社團法人12,889個，財團法人13,375個，其中約有7,000個法人為國家所管，剩 下的約19,000個法人則由都道府縣所管。惟至2002年10月1日為止，日本全國 公益法人則剩26,043個，其中社團法人12,872個，財團法人13,171個，7,086個 法人為國家所管，19,132個法人則由都道府縣所管。
−197−
有關之公益法人，自官民之角色分擔、規制改革、財政負擔之縮 減、合理化之觀點，全面檢討國家干預之方式58。
實務上，主管大臣或都道府縣知事等，於執行行政事務之際，
基於個別法令規定（包括公告、函示等），指定法人或事業從事一定 事務，或獎勵、推薦其從事一定事務者，稱之為「指定法人」59，而 指定法人均係民法規定設置之公益法人。近年來日本公益法人有意 以設立子公司方式，從事營利事業，其盈餘資產不作公益使用，而 保留為內部員工之福利，遭國會及輿論之指責，故公益法人之改革 亦為日本施政重點之一60。
近年來公益法人之營運活動遭受國會與輿論之批評，而連帶主 管官廳對公益法人之監督立場亦受到強烈批判，其具體指摘事項如 下：公益法人以設立子公司方式實際從事營利事業，其盈餘當作 資產為內部保留。接受行政委託（如試驗、檢查事務）之特定公 益法人有獨占性利益，然而其委託法令依據並不明確。設立當時 被認具公益性之公益法人，但隨著社會經濟情勢變化，現在則被認 為屬營利事業。因此，相同性質之事業，以公益法人經營者，可得 到租稅優惠，而以營利企業方式經營者，則無該項優惠，致生不公 平競爭。有些以前設立之公益法人，因社會之變遷等原因，造 成主管官廳不明確，而該等公益法人又經常從事目的以外之事業。
有部分公益法人職員領取不當報酬，並就法人營運獨斷專橫61。
58 參閱公益法人改革，時の動き，2001年10月，網址：http://www.kantei.go.jp/
jp/tokino-ugoki/2001/10/pdf/34_38.pdf。
59 劉宗德，日本公益法人、特殊法人及獨立行政法人制度之分析，似未出版，頁 14；轉載自林友琴、陳明仁、林志憲，行政院九十年度考察日本公益法人、特 殊法人及獨立行政法人制度報告書，頁19及頁20之註10。
60 林友琴、陳明仁、林志憲，同前註，頁21。
61 同註59，頁21-22。
−198−
針對前述缺失，有關公益法人之改革，包括62：
委託事務之評估
國家主管之公益法人接受政府委託辦理檢查、認定、資格賦予 等事務，應從政府與民間責任分擔及行政改革觀點評估，該等事務 如應由國家參與，則再檢討應由國家辦理，抑或得由獨立行政法人 為之，如由獨立行政法人為之，則應採必要之措施。除此之外，如 該等事務無須由國家參與，則應廢止國家之措施。
財政負擔之減縮及合理化
國家主管之公益法人，其補助金、委託費，應從有限之資金作 合理有效之運用，以確保行政責任之明朗及透明化，必要時並予以
國家主管之公益法人，其補助金、委託費，應從有限之資金作 合理有效之運用，以確保行政責任之明朗及透明化，必要時並予以