第二章 文獻回顧
第二節 機敏檔案意義及內涵
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第二節 機敏檔案意義及內涵
政府單位在處理公務的過程中所產生的文書，在歷經一段時間後，這些文書 已不再使用，經鑑定其具有長期保存價值後，予以保存，以供使用。此乃檔案狹 義之用法。廣義之檔案則不限於機關檔案（公文書），亦包含私人機構、家庭或 個人所產生之文書（薛理桂，2004）。無論是機關檔案或私人檔案，其數量皆難 以估計，故檔案機構需要經過標準鑑定來選擇保存之檔案。美國檔案學者謝倫伯 格於 1956 年針對檔案價值鑑定提出「雙重鑑定論」，將檔案之價值分成：第一價 值與第二價值。第一價值指稱檔案之行政價值、法律價值、財務價值；第二價值 在於其證據價值及資訊價值，並以此研判檔案是否具有永久保存價值。這些價值 之根源來自於檔案內容，故可謂檔案之價值在於其內容，而非其材質、外型等外 顯因素。
而依我國《檔案法》第 22 條規定，檔案滿 30 年即向全民開放，有特殊情形 者，得經立法院同意，延長期限（全國法規資料庫，2018a）。林巧敏（2012）提 出國家檔案應用原則不同於機關檔案，其閱覽宗旨在於：
1. 檔案目錄除機密檔案目錄依法不公開外，其餘檔案目錄均開放供公眾查 閱。
2. 凡已達 30 年開放年限之檔案內容，原則採隨時申請隨時應用。但有特殊 情形且經立法院同意者，不在此限。
3. 未達 30 年開放年限者，其申請應用，採個案方式處理。
4. 機密檔案，除依法有權調閱之機關檔案外，一律不開放。
5. 為減少檔案調閱損壞，國家檔案之應用以複製品為原則。
狹義的檔案為公文書，即為政府施政過程中所產生之任何檔案（薛理桂，
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2004）。政府施政將產生各種檔案，其內容性質皆不相同，若涉及機密敏感資訊，
其開放與不開放將涉及國家安全、社會組織與個人的利益，稍有不慎可能就會損 害第三者的利益（涂曉晴，2008；林巧敏、林玉珮，2015）。本研究將此類檔案 定義為機敏性檔案，囊括機密性檔案及敏感性檔案。該類檔案之開放應用需要謹 慎處理，若對國家、個人或協力廠商造成不良影響，將依其影響輕重進行應用限 制。按我國《檔案法》第 18 條規定（全國法規資料庫，2018a），下列 7 種情形 將限制應用：
1. 凡涉及有關國家機密者。
2. 有關犯罪資料者。
3. 有關工商秘密者。
4. 有關學識技能檢定及資格審查之資料者。
5. 有關人事及薪資資料者。
6. 依法令或契約有保密之義務者。
7. 其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。
檔案內容是檔案之價值所在，而當其內容含有機密敏感之資訊，即稱為機敏 檔案。機敏檔案可分為兩部分：機密檔案與敏感檔案，其二者各有不同定義及內 涵。該類檔案之限制應用需要慎加審核，亦可參酌我國相關法案對機密敏感檔案 之定義。
政府資訊公開法之制定是為增進人民對公共事務之瞭解，能監督政府施政，
但公開之資訊若影響國家整體利益、公共安全、公務執行及個人隱私，將有違民 眾信賴政府之本意，故在《政府資訊公開法》第 18 條敘明資訊公開之限制，並 依利益平衡原則說明其中之例外（全國法規資料庫，2005a）。第 1 條敘明法定機
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密與秘密事項應限制公開，第 2 條為公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或 足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。為保 障政府施政，依第 3 至 4 條可以不公開其正在進行之內部資訊或相關檔案，第 5 條則規定有礙國家考試檢定公正之資訊將不允公開。第 6-9 條保障個人隱私、職 業祕密、著作權、營業祕密、文化資產、公營事業等相關資訊，其公開將有所限 制。但若為公眾利益之必要，將有限度公開或提供申請使用。
國家機密保護法將國家機密檔案定義為：洩露後足以使國家安全或利益遭受 損害之相關事項，依其洩漏後之嚴重程度區分為三級別：絕對機密、極機密、機 密（全國法規資料庫，2003a）。而《國家機密保護法施行細則》則將國家機密之 範圍界定為以下 7 項（全國法規資料庫，2003b）：
1. 軍事計畫、武器系統或軍事行動 2. 外國政府之國防、政治或經濟資訊 3. 情報組織及其活動
4. 政府通信、資訊之保密技術、設備或設施 5. 外交或大陸事務
6. 科技或經濟事務
7. 其他為確保國家安全或利益而有保密之必要者。
除了機密檔案本身需要限制應用，其機密之複製品、準備檔、草稿等相關資 料，應依內容核定不同機密等級，或視同原件，或因影響程度不同列為另一機密 等級，副本若無必要需加以銷毀（全國法規資料庫，2003b）。
敏感檔案指其檔案內容中具有敏感性資訊，檔案本身並非密件，但所載之資 料內容，若遭外洩將造成一定程度的影響或損害（交通部，2012）。敏感性資訊
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使人民能更容易為地方決策作出貢獻，並有助於社會公共服務（Government Digital Service，2013）。但即使是強力推動檔案公開政策之國家，對檔案開放仍 有所限制。英國國家檔案館針對檔案限制使用，有三項主要原因：一為英國資訊 自由法明確規定之限制；二為數量有限，需要限制提供以保護檔案；三為若公佈 檔案內容，其訊息可能造成傷害，此情況將酌情限制使用（The National Archives，2017a）。
依據英國資訊自由法規定，第 21 條至 44 條為敘明人民申請政府資訊與國家 檔案館檔案應用之限制，其中分述有 22 種機密敏感檔案，可概分為六大項目：
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Archives，2000；Information Commissioner’s Office，2017）。美國亦有資訊自由法規範政府公佈檔案，促進施政透明化，但為避免損害大 眾利益，其中主要有 9 類檔案予以限制（U.S. Department of Justice，2017）。一 為保護國家安全之檔案；二為僅涉及機構內部人事規則和慣例的檔案；三為其他 聯邦法律禁止披露的資訊；四為機密或特殊之商業秘密或商業、財務資訊；五為 機構內部或機構之間的特殊資訊，視其情形予以調整；六為公開會侵犯他人隱私 之檔案；七為以執法目的而編製之記錄或資料，但有其特殊限制；八為涉及監管 金融機構之檔案；九為涉及水井地質、分佈和特殊地理資訊，甚至可以包括地圖
（U.S. Department of Justice，2017；The United State Department of Justice，2016）。 澳洲檔案館認為檔案館是維護國家的記憶，收集和保存關於澳洲人民、政治 之歷史，人民可依法進行閱覽申請，但在澳洲的信息自由法中，有七類檔案應予 以限制應用：國家安全、針對內閣及議會之機密、國家經濟及政府運作、執法相 關、商業及科技秘密、個人隱私、法律限制，其下將概略分述 （Australian Government Federal Register of Legislation，2018；National Archives of Australia，
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相關定義之簡要整理如下（Government of Canada Justice Laws Website，2018）：
1. 公開會對國際安全及事務造成損害之資訊，諸如軍事、武器、防禦、國
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National Archives.，2017b）。而美國強調隱私保護，對於機構、組織、個人之隱‧ 國
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私有詳盡解說及定義，於 1974 年即通過隱私法案（The United State Department of Justice，2015a）。隨著時代資訊變更，在 2015 年有最新一版之修訂，其中對個 人敏感資訊定義為：任何個人資訊包括但不限於其教育、財務交易、病史、犯罪 及就業紀錄，其個人姓名、身分識別數字與能標識個人之特定符號（指紋、聲紋、
照片）皆包括在內（The United State Department of Justice，2015b）。
綜上所述，檔案實應走向為全民開放，但為免損害國家利益、大眾利益、個 人利益，可依其內容之機密敏感程度，酌情限制開放應用，故定義何為機敏檔案 有其重要性。參考上述並為免繁瑣，本研究所提及之機敏檔案其大方向定義有四：
1. 公開後使國家安全及重大利益遭受損害之檔案。
2. 公開後嚴重損害執法及政府運作之資訊。
3. 公開後將侵害個人隱私或有損團體組織之營運、技術秘密之檔案。
4. 公開後將違法或嚴重危害個人及社會安全之資訊。