第三節 第三節 歐盟憲法與里斯本條約的異同 歐盟憲法與里斯本條約的異同 歐盟憲法與里斯本條約的異同 歐盟憲法與里斯本條約的異同
歐盟為因應東擴後 27 個會員國的事實，體認聯盟所處的環境，已非
50 多年前草創 6 國的共同體環境可以比擬；同時，外在國際環境的變遷
也是處在一個快速變化的趨勢中。聯盟希望持續維持歐洲的高度發展，降低聯盟行使權力產生低效率之風險，以面對隨之而來的挑戰，並於
2004 年制定歐盟憲法以之因應。然而此條約未能如期在會員國中通過，
2006 年展延一年的期限也未能達成目的。尼斯條約即將在 2009 年失效
的事實，迫使聯盟正視此發展危機，而在 2007 年 12 月 13 日通過里斯本 條約82，銜接歐盟憲法失敗後，歐洲統合下一階段的發展。壹 壹壹
壹、、、、 里斯本條約里斯本條約里斯本條約內容概要里斯本條約內容概要內容概要內容概要
里斯本條約的性質，與尼斯條約、阿姆斯特丹條約等大致相同，皆 是在不影響條約固有架構下，修改和添補既有的歐盟條約和共同體條 約。其內容包含四大面向：
一、 更民主與更透明的歐洲
里斯本條約確認三項歐洲民主治理的原則，分別是「平等」，歐盟各 機構必須對歐洲公民給予平等的關注；「代議民主」，歐洲議會在統合中 扮演更重要的角色，相對的，會員國議會也在統合中有更大的影響力；「參 與民主」，歐洲公民被給予更大的空間，參與歐洲聯盟機構的決策。
82 OJ 2007, C306/1.
歐洲議會的權利地位提升，在特定領域內，與理事會的立法權限有 相等地位。此特定領域包括：合法移民、刑事司法合作、警察合作，以 及部分貿易政策和農業政策。過去這些領域的決策，歐洲議會並無實質 權限。歐盟對外關係所做的國際協議，今後將須擁有歐洲議會的同意。
新條約制定會員國國會在歐盟內的權利義務，會員國國會可以在聯 盟內行動的能力有：有權告知意見、監督補充原則的使用、評估有關自 由權利政策的機制、安全和司法領域。對於監督補充原則的權限，會員 國國會成為新一個權力分配者。對於不合乎原則者，會員國國會得以三 分之ㄧ數量的會員國國會反對意見，要求執委會重新檢視提案；或以會 員國國會多數意見反對執委會堅持的議案，則執委會必須解釋理由，並 轉呈歐洲議會和理事會議決。83
為創造一個程序更透明的歐洲架構，會員國國會和歐洲公民將可以 檢閱理事會所做的決議和文件。對於歐洲公民參與歐盟事務方面，條約 給予歐洲公民創制權利，並設法強化與公民社會、勞工與雇主，教會與 相關社群組織的對話。
里斯本條約劃分歐盟與會員國權限為三類：（一）「專屬權限」，指特 定領域內的聯盟專屬權限；（二）「支持、合作或補充行動權限」，指聯盟 抱持支持或補充會員國政策的立場而有的權限；（三）「分享權限」，聯盟
83 OJ 2007. C306/148.
在補充原則內，得與會員國持相同立法權限。84
另外在會員國加入和退出聯盟的規定方面，條約主張會員國以自主 意志加入聯盟後，新條約規定會員國自願退出條款，會員國可以在任何 時刻透過法定程序退出。85
二、 一個更有效率的歐洲
歐盟目前共有七個機構：歐洲議會、高峰會、理事會，執委會、歐 洲法院，歐洲央行和審計院。以下說明里斯本條約對聯盟重要機構的變 革。
歐洲議會議員共 751 位（750 位議員加上 1 位主席），席位依會員國 人口數劃分，會員國最低歐洲議員席次為 6 席，最高 96 席；歐洲高峰會 正式成為歐盟機構，會中選舉主席，主席任期二年半。高峰會之功能仍 舊是引領歐盟政策制定，與過去並無二致；理事會根據里斯本條約，將 以條件多數決作為預設的投票方式，除特殊領域有額外立法程序限制 外，條件多數決應用領域得到擴大。2014 年將引入「雙重多數決」（double
majority voting）
，使理事會通過的議案具備 55%的會員國，跟 65%的歐洲公民數之同意，獲得合法性地位，並配合「最小反對少數」之設計，
阻擋可能對其不利的議案通過；執委會從 2014 年起，刪減三分之ㄧ會員
84 OJ 2007. C306/134.
85 A more democratic and transparent Europe.
http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/democracy/index_en.htm, 2008/11/16.
國執委會成員代表。執委會副主席兼任外交暨安全政策代表，和涉外事 務委員會主席，成為對外關係的代表性人物，並維持歐盟外交政策的一 致性；歐洲法院的管轄範圍，現在涵括更多司法與警察合作領域，並修 改部分程序。86
三、 歐洲固有的權利、價值、自由、團結和安全
人性尊嚴、自由、民主、平等，法治和尊重人權成為里斯本條約的 中心價值，並被置於條約的最前頭。此價值係會員國共同價值，欲加入 歐盟的國家必須尊重此等價值。里斯本條約對於基本權利保護的規定，
聯盟得援引歐洲人權暨基本自由保護公約（European Convention for the
Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）內規範的價值和
原則。87此類共同價值成為聯盟一般法律原則，除聯盟機構須尊重外，會員國行動牽涉歐洲法律時，亦不可免除對此類原則的實踐。除保障基 本權，條約賦予歐洲公民新的權利－創制權。至少一百萬人來自一定數 量的會員國的提案簽署，可給予執委會對於立法案的意見。執委會彙整 建議成立法案，並使該案進入歐盟立法程序。88
里斯本條約為促進，更民主和更透明的歐洲法律行動，透過提升歐 洲議會在共同立法程序的角色，和擴增理事會條件多數決的應用範圍；
86 Efficient and modern institutions, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/institutions/index_en.htm, 2008/11/16.
87 OJ 2007. C306/155.
88 A Europe of rights and values, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/rights_values/index_en.htm, 2008/11/16.
在現行架構下，歐盟強化警察暨司法合作之共同行動；於條約內保證歐 盟基本權利憲章保障之權利，並使其成為聯盟有效法源之ㄧ。目的在於 給予歐洲公盟更安全且自由的環境。89
四、 歐洲作為全球層次的角色
今日歐盟已成為世界最大貿易對象之ㄧ，並對開發中國家提供大量 援助，歐盟在全球領域已然扮演關鍵角色。里斯本條約為強化聯盟對外 政策的信度、強度，先確立聯盟的法人地位，進而將理事會的共同外交 和安全高級代表、執委會涉外事務委員會代表，由執委會副主席兼任。
給予聯盟外交一位清晰權責歸屬對象，藉以維持不同領域不同標準的歐 盟對外政策趨向一致。90
貳貳貳
貳、、、、 里斯本條約里斯本條約里斯本條約與里斯本條約與與與歐盟憲法歐盟憲法歐盟憲法之歐盟憲法之之之異同異同異同異同
綜觀前後兩條約之規範，可以發現二者有差異之處，但大體上相同。
里斯本條約頁數僅是一半歐盟憲法頁數厚度。主要原因在於里斯本條約 是以增修現行歐盟條約和共同體條約的形式完成。並非如同歐盟憲法，
將二部條約整併合成一部新條約。此為二者在性質上之差異。若以法典 內容大小而論，歐盟憲法強調的簡化現行多項條約的初衷，似乎未能達 成功效，反而使得條約形成厚重複雜的法典；然而，從歐盟憲法整併兩 部條約的觀點而論，多項現行被接受的原則慣例，仍散落在兩部條約、
89 More Justice, Freedom and Security, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/justice/index_en.htm, 2008/11/16.
90 The EU in the world, http://europa.eu/lisbon_treaty/glance/external_relations/index_en.htm, 2008/11/16.
歐洲法院判決書，其他政治性質文書和條約內。此種情況使得聯盟在追 求更透明和更容易讓歐洲人民接觸的政策目標，無法達成，徒增人民對 歐盟規制複雜的反感。
由此可知，歐盟憲法整併現行條約規定的美意，為維持歐洲法的一 致性，方便有需要者使用資料，是有其必要的。但事實卻說明，作為一 部根本大法的企圖心，受到不少的質疑。這倒是歐盟憲法制定之初始料 未及的。
然而，歐盟憲法對整併條約、歐洲法院判例、會員國共同價值等努 力，給予歐盟發展可以預見的方向。此改進方向是以人權和基本權、歐 洲公民身份為基礎，對歐盟機構權限劃分作整理，促進民主進程減低民 主赤字，提升歐洲議會、會員國國會，和歐洲公民參與立法的地位和能 力，更加透明化組織運作流程。歐盟憲法雖因為「憲法」二字帶來期待 與質疑，但基本上仍不脫歐洲統合內，另一部改進盟聯發展缺失的「修 正案」類型的條約。對於已擁有 27 個會員國的歐盟，91會員國數量的增 加使得過去條約規定已不符時宜，歐盟憲法在制定之初，實際上亦維持 此一立場。
91 另有三個候選會員國，克羅埃西亞（Croatia）、土耳其（Turkey），和馬其頓（the Former Yugoslav Republic of Macedonia）；五個潛在候選會員國（potential candidate countries），阿爾巴尼亞
（Albania）、波士尼亞與赫塞哥維納（Bosnia and Herzegovina）、蒙特內哥羅（Montenegro）、
塞爾維亞（Serbia）、科索沃（Kosovo under UNSC Resolution 1244/99）。資料來源：Countries on the road to EU membership,
http://ec.europa.eu/enlargement/the-policy/countries-on-the-road-to-membership/index_en.htm, 2009/1/2.
里斯本條約作為歐盟憲法的後繼者，為延續並解決上述說明的修正
92 Statement by Commission Persident Barroso.
http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/statement_20080613.pdf, 2008/11/16.
93 Statement by European Council President Janša.
http://www.eu2008.si/en/News_and_Documents/Press_Releases/June/0613PVirskaSzJ.html, 2008/11/16.
94 有關愛爾蘭否決分析，請參見http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_245_full_en.pdf, 2008/11/16.
在歐盟憲法分析內擁有特殊地位；第三部為內部政策與組織規定，可分 析解釋憲政主義有限政府原則。第四部分多為個別條約解釋和個別會員 國規定，輔助解釋歐盟憲法前三部分之內容。對於歐盟憲法作內容解釋，
有利於第四章以多層次憲政主義分析歐盟憲法內容，理解多層次憲政主 義在歐盟憲法內之體現。
第四章 第四章 第四章
第四章 多層次憲政主 多層次憲政主 多層次憲政主 多層次憲政主義 義 義對 義 對 對歐 對 歐 歐盟 歐 盟 盟憲 盟 憲 憲法 憲 法 法之分析 法 之分析 之分析 之分析
歐盟憲法條文總共 482 頁，做為一部「憲法」而言，內容可說是極 為龐大和複雜。歐盟憲法內容共有前言、4 部分（Part）、36 項議定書
（ Protocol ）、 2 附 件 （ Annex ）， 和 50 項 關 於 協 定 暨 附 件 宣 言
（Declaration）。合計共同體條約和歐盟條約，以及後來加入的新章節，
共組而成。
歐盟憲法的主要內容分佈在前三部分，第四部分以後多為前三部分 的條文備註，或是條文的宣誓和說明。本章以歐盟憲法四部分的內容綜
歐盟憲法的主要內容分佈在前三部分，第四部分以後多為前三部分 的條文備註，或是條文的宣誓和說明。本章以歐盟憲法四部分的內容綜