從多層次憲政主義思維論歐盟憲法

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所碩士學位論文. 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 指導教授：紀俊臣博士. 研究生：陳秋同撰. 中華民國九十八年一月.

(2) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Thesis:. A Study of Multilevel Constitutionalism in the Treaty in Establishing a Constitution for Europe. Advisor: Chun-Chen Chi Ph.D.. Graduate Student: Chiu-Tung Chen. January 2009 Taipei, Taiwan, Republic of China.

(3) 校所名稱：國立臺灣師範大學政治學研究所. 論文題目：從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 畢業時間：2009 年（九十七學年度第一學期碩士學位論文摘要）. 研究生姓名：陳秋同. 指導教授：紀俊臣博士. 論文摘要：. 本研究的目的，在研究歐洲統合動態發展過程，衍生的新型態治理結構所產生的多層次憲政主義。在界定歐洲聯盟與歐洲共同體統合進程為一憲政主權建造的基礎上，藉由 2004 年歐盟憲法，比較過去歐洲統合條約，檢視變革，討論多層次憲政主義思維的發展與應用，作為理解歐洲統合持續動態發展過程的特徵與影響；解釋此一屬於二層次或多層次，即次國家、國家、超國家和跨國家間的憲政發展關係，討論多層次憲政主義思維的理論發展，並檢視多層次憲政主義，在全球國際關係、國際法發展產生的可能影響。. 【關鍵字】關鍵字】多層次憲政主義、多層次憲政主義、多層次治理、多層次治理、憲政主權建造、憲政主權建造、歐盟憲法.

(4) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. A Study of Multilevel Constitutionalism in the “Treaty in Establishing a Constitution for Europe”. Student: Chiu-Tung Chen. Advisor: Chun-Chen Chi Ph.D.. Abstract:. This study aims to focus on “Multilevel Constitutionalism,” which derived from the special model of governance in a process of dynamic development of European integration. In the basis of defining the European Union and European community are constitutional sovereignties. This thesis tries to explain Multilevel Constitutionalism’s development and application with the “Treaty in Establishing a Constitution for Europe” and changes in several. integration. treaties,. and. explain. political. constitutionalism. developments across two, or more than two levels. Furthermore, this thesis tries to collect the possible influences of Multilevel Constitutionalism in the area of international relation and international law.. 【 Keywords 】 multilevel constitutionalism, multi-level governance, constitutional sovereignty building, Treaty in Establishing a Constitution for Europe..

(5) 謝誌. 從沒有預期會上碩士班，到現在寫完論文，中間拖拖拉拉也過了三年半。這當中最感謝的是我的指導老師，紀老師對我不認真的態度和冒失個性的無限寬容，以及不斷的鼓勵，使我能夠順利完成學業。在研究所這段日子，感謝所上提供資源讓我除了學術專業外，還可維持我額外的興趣，也協助我辦理各項學務。此外，陳文政老師與陳延輝老師的教誨仍謹記在心，成為我將來面對學術的態度。. 這個過程中，我很幸運的遇到了幾位好朋友，謝謝他們的支持與幫助，期待以後還有「作壁報」和打球、比賽的機會。在我完成論文的最後階段，你們的支持和鼓勵增強我完成論文的信心，謝謝你們。最後，這段日子以來，辛苦你們了－我的家人。阿嬤，想跟你說我終於畢業了；媽、爸，謝謝容忍我任性的行為；妹妹，你永遠是我最重要的家人；我念研究所三年半陸續結婚的哥哥們，恭喜你們在我畢業的當下，都當了爸爸。往後的日子，也許我們更少有時間相聚，謝謝你們陪我走過這段時間，我很珍惜。. 謝謝一直陪伴我的妳，我從沒忘記。. 謹誌於 2009/2/17.

(6) 目次. 第一章緒論....................................................................................................... 1 緒論第一節研究動機與目的............................................................................... 3 壹、研究動機 ....................................................................................................3 貳、研究目的 ....................................................................................................7. 第二節研究方法與架構............................................................................... 8 壹、研究方法 ....................................................................................................8 貳、研究架構 .................................................................................................. 11. 第三節研究範圍與限制............................................................................. 12 壹、研究範圍 ..................................................................................................12 貳、研究限制 ..................................................................................................13. 第四節文獻探討......................................................................................... 13. 第二章多層次憲政主義的概念發展............................................................. 21 多層次憲政主義的概念發展第一節多層次憲政主義的發展背景......................................................... 22 壹、憲政主權建造的歐洲憲政 ......................................................................23 貳、多層次治理的歐洲治理現象 ..................................................................26. 第二節多層次憲政主義的理論原則......................................................... 30 壹、後國家概念下的憲政主義 ......................................................................30 貳、公民推動的歐洲立憲程序 ......................................................................32 參、歐盟與會員國憲法的憲法 ......................................................................33 肆、聯盟公民的多重政治認同 ......................................................................37 伍、歐盟作為歐洲公民的聯盟 ......................................................................39. 第三節多層次憲政主義的延伸討論......................................................... 40.

(7) 壹、人民為條約規範的主體 ..........................................................................41 貳、憲政秩序的多層結構 ..............................................................................44 參、動態流動的憲政原則 ..............................................................................47 肆、憲政主義的典範變遷 ..............................................................................49. 第三章歐盟憲法的規制內容......................................................................... 55 歐盟憲法的規制內容第一節歐盟憲法的發展背景..................................................................... 55 壹、早期背景 ..................................................................................................55 貳、近期背景 ..................................................................................................57. 第二節歐盟憲法的內容架構..................................................................... 60 壹、歐盟憲法第一部分 ..................................................................................61 貳、歐盟憲法第二部分 ..................................................................................67 參、歐盟憲法第三部分 ..................................................................................69. 第三節歐盟憲法與里斯本條約的異同..................................................... 72 壹、里斯本條約內容概要 ..............................................................................72 貳、里斯本條約與歐盟憲法之異同 ..............................................................76. 第四章多層次憲政主義對歐盟憲法之分析 ................................................ 81 第一節歐盟憲法的基本權利保護............................................................. 81 壹、歐洲統合人權暨基本權利之發展 ..........................................................82 貳、多層次憲政主義思維之分析 ..................................................................87. 第二節歐盟憲法的立法決策程序............................................................. 93 壹、歐洲層次立法程序之演化 ......................................................................94 貳、多層次憲政主義思維之分析 ................................................................102. 第三節歐盟憲法的政府行政功能........................................................... 105.

(8) 壹、歐盟行政功能的組織架構 ....................................................................106 貳、多層次憲政主義思維之分析 ................................................................109. 第五章多層次憲政主義對國際關係之影響 ...............................................113 第一節多層次憲政主義對主權概念之影響............................................113 壹、主權概念 ................................................................................................ 114 貳、主權概念的演變 ....................................................................................121. 第二節多層次憲政主義解釋之合憲化過程........................................... 129 壹、條約性質的轉變 ....................................................................................130 貳、條約的合法性和代表性 ........................................................................133. 第六章結論................................................................................................... 137 結論第一節研究發現....................................................................................... 137 第二節研究建議....................................................................................... 140. 參考資料......................................................................................................... 143 參考資料中文參考資料 ............................................................................................ 143 外文參考資料 ............................................................................................ 146. 附錄................................................................................................................. 149 附錄.

(9) 表次. 表 1-1 文獻分析整理 ..................................................................................... 19 表 2-1 憲政主義類型比較 .............................................................................. 52 表 3-1 歐盟制憲會議參加成員代表分配表 .................................................. 59 表 3-2 歐盟憲法第一部分條文綱要整理 ...................................................... 63 表 3-3 歐盟憲法第二部分條文綱要整理 ...................................................... 68 表 3-4 歐盟憲法第三部分條文綱要整理 ..................................................... 70.

(10) 圖次. 圖 1-1 研究流程 ............................................................................................. 12 圖 2-1 歐盟多層次互動 ................................................................................. 29 圖 4-1 諮商程序流程 ..................................................................................... 95 圖 4-2 合作程序流程 ..................................................................................... 96 圖 4-3 歐盟憲法立法程序一讀流程 ............................................................. 99 圖 4-4 歐盟憲法立法程序二讀流程 ........................................................... 101 圖 5-1 主權概念演進過程，與多層次憲政主義的影響 ........................... 129.

(11) 附錄. 附錄 1 歐盟憲法第四部分條文綱要整理................................................... 149 附錄 2 歐盟憲法重要條文摘錄................................................................... 156.

(12)

(13) 第一章緒論. 第一章緒論. 歐洲統合普遍被視為一種政體建造過程，其引發的現象與其特殊的體制架構，在在吸引相關領域學者投入研究。此類政體建造的推論與想像，對歐洲整體架構影響最深的，要說是統合內部產生定制一部「歐洲憲法」的想法。歐盟憲法條約（Treaty in Establishing a Constitution for Europe）1就是在此種時空環境的背景產生，不可避免的，歐盟憲法受到比過往條約更多的期待與討論。. 歐盟憲法的「憲法」二字在民主政治的進程中佔有重要涵義，因而引發各界的諸多議論。其中最具爭議的問題，是歐盟憲法是否代表歐洲五十多年的統合步入下一個重要階段，該階段正如舒曼宣言（Schuman Declaration）2在五十多年前揭示的歐洲聯邦建造理想？歐盟憲法正因為具備憲法部分特性與內含國家特徵的條文規定，在統合過程中引發一連串的學術討論。很可惜的，歐盟憲法因為法國與荷蘭兩個歐洲統合運動的創始國，無法在國內獲得多數公民之支持，3使得其他會員國對該部條. 1. 「歐盟憲法條約」以下簡稱「歐盟憲法」；「歐洲聯盟」以下簡稱「歐盟」；「歐洲共同體」以下簡稱「共同體」；「歐洲人權暨基本自由保護公約」以下簡稱「歐洲人權公約」。 2 “Déclaration de M. Robert Schuman du 9 mai 1950,” Parlement européen, Recueil des documents institutionels de la Communauté de 1950 á 1982 （Luxembourg; Parlement européen, 1982）.轉引自蘇宏達（2001），〈「以憲政主權建造」概念解釋歐洲統合之發展〉，《歐美研究》，第 31 卷第 4 期，頁 661。舒曼宣言內容說明應設立組織，控管法國與德國的煤鋼資源，並開放其他國家加入。宣言說明該組織的成功會是實現歐洲聯邦的穩定基礎，促進歐洲和平。 http://europa.eu/abc/symbols/9-may/decl_en.htm，2009/1/15。 3 法國於 2005 年 5 月 29 日舉辦公投，贊成：45.32%，反對：54.68%，投票率：69.34%，請參見 http://www.admi.net/jo/20050604/CSCX0508486X.html；荷蘭於 2005 年 6 月 1 日舉辦諮詢性公投，贊成： 38.46% ，反對： 61.54% ，投票率： 63.30% ，請參見 http://www.kiesraad.nl/uk/collectie_homepage/electoral_council，2009/01/09。. 1.

(14) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 約的推動抱持更加謹慎的態度。2004 年歐盟憲法於會員國同意通過後，歷經二年多努力，因為爭議始終無法獲得妥善解決，不得不放棄推動。但該部條約仍具有相當的研究價值，對於長久觀察歐洲政治動向的研究而言，仍是不可忽視的重要法典。. 本研究討論多層次憲政主義思維（Multilevel Constitutionalism）4，其目的在於理解歐洲統合所產生的新政治形態，歐洲聯盟政體的特殊性質，歐盟法律體系與國家法律體系的互動，歐盟憲法與國家憲法的權力關係，歐盟憲法對於人民的基本權利保護等。各項看似分別獨立，其實由複雜交錯的關係所衍生，形成屬於歐盟的憲政運作特色。多層次憲政主義思維以傳統憲政主義為出發點，擴充憲政主義的多層架構，以及如何適用區域整合現況，進而思考此類型的區域整合對於國際法帶來的影響。. 歐洲統合給予多層次憲政主義思維發展的環境，歐盟憲法則顯露其具備多層次憲政主義特色，文中解析歐盟憲法條文，討論歐洲統合變化。文末則就多層次憲政主義思維發展，對於國際法中主權性質是否產生影響？多層次憲政主義與國際法合憲化過程之解釋為何？對多層次憲政主義的發展面向及影響做討論。. 4. 由 Ingolf Pernice 於 2002 年提出，解釋歐洲動態憲政發展過程。Pernice, Ingolf（2002）, “Multilevel constitutionalism in the European Union.” European Law Review. Oct. Sweet & Maxwell and Contributors. Vol 27. p. 511.. 2.

(15) 第一章緒論. 第一節研究動機與目的壹、研究動機 2007 年 7 月，歷經近兩年的反思期（Period of Reflection），5歐盟在德國擔任輪值主席的會期內確定歐盟憲法推動失敗。取而代之的是 2007 年 12 月的改革條約（Reform Treaty）6，或稱里斯本條約。回顧歐洲統合發展五十多年來的歷史經驗，可以發現屈於政治現實，無法在當時時空背景下進行的統合理念，多能以減少系爭議題的代表性程度，或延期討論等方式，獲得理念的延續和實現。. 歐盟憲法亦是如此，尼斯條約（Treaty of Nice）產生的困境，例如調整理事會投票方式，執委會人數等。歐盟將於 2004 年東擴的相關議題難以獲得共識，致使歐盟在進入二十一世紀後，對於下一部整合條約抱持極大的期望。2001 年拉肯宣言（Laeken Declaration）開啟歐盟憲法大門，並於兩年後的歐盟太上羅尼基（Thessaloniki）高峰會上正式提出歐盟憲法條約草案（ the Draft Treaty Establishing a Constitution for Europe）。歐盟憲法意圖呈現一個更加民主、透明和簡單的歐盟架構，整. 5. 歐盟組織改造網頁內註明的「反思期」，http://europa.eu/institutional_reform/index_en.htm， 2009/1/9。 6 改革條約已在 2007 年 12 月 13 日簽署通過，正式命名為里斯本條約（Treaty of Lisbon），已交由會員國進行憲政程序表決，預計 2009 年 1 月 1 日完成程序通過。 http://europa.eu/lisbon_treaty/take/index_en.htm, 2009/1/7。歐盟官方文獻請參見 OJ 2007, C306/1。歐盟官方文獻的注釋方式說明，OJ 為 Official Journal of the European Union 的縮寫； 2007 代表文件出版年；C 代表資訊與公告（Information and notices），包括有立法案、國際協議、政策準備文件、歐洲議會諮詢意見。另外有 L 代表法律；306 代表文件編號；斜線後方數字則代表頁數。此注釋方式參考洪德欽（2007），〈歐盟憲法之法理分析〉，《歐盟憲法》，臺北：中央研究院歐美研究所，以及參考歐洲官方文獻網站說明， http://eur-lex.europa.eu/en/tools/faq.htm#2.1，2009/1/15。. 3.

(16) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 併歐盟條約和共同體條約二部條約內容，超過五十個以上的議定書（protocols）和附件（annexes）。歐盟條約和共同體條約本身內容複雜，歐盟憲法欲將兩者整併，可說是歐洲統合上一大工程。. 完成一部「憲法」的企圖，在會員國國內引起極大的討論，對於「憲法」（Constitution）二字在歐洲統合層次代表的意義出現不同的爭論。歐盟在區域內多層次治理的特色，7和歐盟憲法對歐盟現行組織進行組織改造，重新界定旗下組織和會員國權力關係等原因，使會員國和人民產生質疑，質疑此舉是否意謂架構上位政府（supranational institution）？或組織歐盟聯邦國（federal state）？. 以歐盟與會員國國內二者法系統而言，歐盟發展過程不斷深化條約構成的共同體法效力，歐盟組織制定法律規定，會員國透過民主程序通過，使其融入會員國國內法律，加上歐盟與會員國運作多年的行政慣例，形成歐盟層次的法系，對於會員國國內層次法系發生功能互賴關係。此種相類似的推論亦所在多有。8. 政治上的特殊發展關係，使二十世紀末歐洲統合運動逐漸受到注目。1991 年馬斯垂克條約（Treaty on European Union）創造歐盟後，歐. 7. 藍玉春（2005），〈歐盟多層次治理：論點與現象〉，《政治科學論叢》，第 24 期，頁 49-76。吳建輝（2004），《從歐洲法院與會員國法院互動看法院在區域統合的角色》，國立台灣大學法律研究所碩士論文；蘇宏達（2007），〈論歐洲憲法的優位性〉，《歐盟憲法》，臺北：中央研究院歐美研究所；Pernice, Ingolf（2002）, “Multilevel constitutionalism in the European Union.” European Law Review. Vol 27. pp. 511-529.等皆於內文有該項解釋說明。. 8. 4.

(17) 第一章緒論. 洲統合逐步擴大統合的功能和牽涉的領域。條約設定的三大支柱9成為往後十年的發展主體，爾後 1997 年的阿姆斯特丹條約（ Treaty of Amsterdam）和 2001 年的尼斯條約（Treaty of Nice）都不外乎在此三大支柱之上，作擴大層面的整合與合作。成立歐盟所得到的回饋與成果，使得今日歐盟已然成為領導整個歐洲政治發展的主體；同時，也在國際社會上開始成為一個可作為的個體。. 解析歐洲統合發展內容，可以發現國際法、國際組織及主權分享三項因素彼此牽動，形成歐洲政治演化。值得一提的是，隨著各大統合條約的制定與執行，共同體法的發展，已非可以使用國際條約簡單解釋；該共同體法效力優於會員國國內法的態勢逐漸成形，給予憲政主權建造概念再復興的機會。10. 2004 年歐盟通過歐盟憲法，交付各國簽署，該條約成為歐盟發展的重要里程碑。歐盟憲法規範的基本權利保護，賦予個人歐洲公民身分，基本權利義務和法律地位；整合現行歐盟組織機構，給予合理權力和效力。歐盟憲法雖在 2007 年年中，因為在期限內無法獲得荷蘭與法國兩國人民支持而停止推動；然而，接續而來的下一部統合條約－里斯本條約（Treaty of Lisbon），其內容乃修改自部分歐盟憲法而來，刪減嚴重爭議的章節，放棄整併歐盟和共同體兩部法典等修定。然而此修改是否使其. 9. 三大支柱為：（一）三個共同體：經濟共同體、煤鋼共同體、原子能共同體。（二）共同外交與安全政策。（三）司法與內政事務之合作。王晧昱（1997），〈歐洲合眾國─歐洲政治統合理想之實踐〉，臺北：揚智文化，頁 111-114。 10 蘇宏達（2001），〈「以憲政主權建造」概念解釋歐洲統合之發展〉，《歐美研究》，第 31 卷第 4 期，頁 651-660。. 5.

(18) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 順利通過雖不得而知，但內容要點大致與歐盟憲法雷同的情況，卻又耐人尋味，使人不禁思考歐盟憲法無法通過的原因。歐洲政治的發展固然有其吸引人的特色，當中亦不乏眾多理論的應用與變革，值得探討。. 對於觀察歐盟發展過程，條約的效力與國際組織的發展更有顯著的變化。歐盟重要條約和共同體法律在半世紀以來的使用，已然形成歐洲法秩序，共同體法的發展尤其顯著。除歐盟理事會、執委會在提案、執行和監督政策外，歐洲議會、歐洲法院和歐洲審計院，也逐漸獲得更多參與決策和監督的機會。歐洲政治此種發展演變，導引出多層次憲政主義思維發展。. 多層次憲政主義與傳統憲政主義的差異，並非只是將國家層次的憲政主義置於國家疆界外，套上一層國際層次的憲政主義。多層次憲政主義可視為由歐洲政治動態發展過程中而來，由複雜國際法所構成歐洲層次的組織和法律，與會員國國內憲法和法律，二者合成一個法系統。因之，該系統包含二個層次，主權共享的歐洲憲政層次和會員國內部的憲政層次；歐洲憲政層次與會員國國內憲政層次的關係，不是上下垂直的層級關係，二者是功能上的互賴關係；尤其無法單獨從二者其中一個層面解釋另一層面的發展情況。11多層次憲政主義思維即是在歐洲憲政層次和會員國國內憲政層次所構成的特殊架構上，作為可以進一步解釋歐洲憲政發展現象的研究途徑。. 11. Pernice, Ingolf（2002）, “Multilevel constitutionalism in the European Union.” European Law Review Vol 27, pp. 511-514.. 6.

(19) 第一章緒論. 求學階段對於國際法和國際關係領域內的區域統合與全球治理即擁有濃厚興趣，綜觀全球區域統合進展，國家、國際組織和條約三者共構，似有超乎以往想像的互動關係與效果。歐洲統合被認為是此領域中規模最大，統合進程最快的區域，故成為此領域重要研究標的，藉由研究歐洲統合階段性發展，希望能為相關研究有所貢獻。. 本文主要研究動機歸納如下：. 一、歐洲統合至今 50 餘年，歐盟憲法成為檢視歐盟當前發展與未來方向的重要指標。. 二、理解多層次憲政主義思維作為解釋歐洲憲政發展狀態的新思維。. 三、可否複製多層次憲政主義思維解釋的歐洲憲政發展經驗；及了解其對國際法發展的可能影響。. 貳、研究目的本論文的研究目的即在於觀察歐洲統合經驗，論述多層次憲政主義的概念和內容，以歐盟憲法為研究對象，檢視多層次憲政主義的應用與實證，做為解釋歐洲統合的憲政概況。歸納其原則要點，討論多層次憲政主義在國際法發展上可能產生的影響。. 研究目的要點歸納如下：. 7.

(20) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 一、理解多層次憲政主義思維，討論多層次憲政主義思維所具有之創新與突破之處。. 二、對於持續發展的歐洲統合運動，歐盟憲法所代表的政治意義與帶來的影響。. 三、探討歐盟憲法應用多層次憲政主義的制度內容分析，與產生多層次憲政主義發展的因素。. 四、分析特定區域範圍多層次憲政主義的實踐經驗，並試論影響全球層次的國際法應用與發展的可能性。. 第二節研究方法與架構壹、研究方法本論文研究以近期歐盟統合條約為出發點，歐盟憲法為主要研究對象，匯集學者專家相關著作與歐盟官方出版文書，綜合歐盟發展過程經驗與現象，歸納多層次憲政主義的原則概念。進而推論相類似發展，試圖歸納多層次憲政主義對於國際法發展的可能影響。內文分析使用以下社會科學研究方法，對於複雜資料的蒐集，作事實的整理，並加以記錄和分析，藉以歸納出普遍的原則，以利解釋多層次憲政主義思維。. 一、文獻分析（Literature Review）. 主要是透過蒐集研究有關的期刊、書籍、論文、專書、研究報告、 8.

(21) 第一章緒論. 政府出版品、官方或民間網站等相關報導資料。進行靜態的比較性研究，以了解問題發生的可能原因，及可能結果。本研究蒐集歐盟官方出版文件、歐盟憲法條文、里斯本條約條文、國內外學者專家著作學術論文和專書，進行文獻分析，理論探討。以既有理論基礎為起點，解析歐盟憲法條文重點，制度設計與變革，並作有系統的整理與歸納，以利理解多層次憲政主義思維的原則與發展。. (一) 歐盟官方文獻. 引用的歐盟官方文獻，國內除中央研究院歐美研究所，和淡江歐盟研究中心外，其於官方文獻文本取得不易。有鑑於本文研究對象為歐盟發展，歐盟條約與各項宣言不可忽略，歐盟網站已備有歐盟條約法規等各部門機構的公務法規文獻整理，值得寫作參考，網站詳列於下：. 歐盟官方網站：http://europa.eu/ 歐盟法律條文網站（EUR-Lex）：http://eur-lex.europa.eu/ 歐盟制度變革網站：http://europa.eu/institutional_reform/ 歐盟憲法網站：http://europa.eu/scadplus/constitution/ 里斯本條約網站：http://europa.eu/lisbon_treaty/ 歐洲議會：http://www.europarl.europa.eu/ 歐盟理事會：http://www.consilium.europa.eu/ 歐盟執委會：http://ec.europa.eu/ 歐洲法院：http://curia.europa.eu/en/index.htm. 9.

(22) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. (二) 中、西學術文獻. 歐盟憲法議題從 2001 年開始受到研究者的注目，2004 年會員國於歐盟通過歐盟憲法，送交各會員國簽署。歐盟憲法是為一個新的研究主題，國內相關研究的文獻數量尚不如其他政治法律研究領域文獻，專書數量則更少，多數研究文獻集中在學術期刊，國內尤以政治科學論叢、問題與研究、美歐季刊、歐美研究、國際關係學報等學術期刊；國外學術期刊則有：European Law Review、European Foreign Affairs Review、 European Journal of Political Research、European Law Journal、European Constitutional Law Review、Columbia Journal of European Law 等。. 二、制度分析（Institution Analysis）. 學者蘇宏達曾在文章中整理多項對於歐洲統合發展的研究途徑。依照個別研究途徑對歐盟政體界定的傾向、對國際關係性質的認知和對統合動力的界定，分類多種研究途徑，並詳述個別研究途徑解釋上的核心爭議。12內文對於使用國際建制（international regime）13研究歐洲統合最受人質疑之處的解釋，就是歐盟統合發展已遠較建制來的複雜，內部的法律架構遠較國際組織來得更為具體而有效。雖運用「建制」未能適切解釋歐洲統合發展的制度效力，但仍有其必要了解歐洲內在制度發展。. 12. 同前註 10，頁 647。對於國際建制、或稱國際典範的說明，可以參見 S. D. Krasner ed.（1983）, International Regime, Ithaca, N.Y.: Cornell University Press. 13. 10.

(23) 第一章緒論. 新自由制度主義說明制度存在的必要與影響，解釋國際體系內的行為者不再限於國家時，多種行為者互動增加，必然使其關係趨向相互依存，並冀求一套規則確保行為者利益不被侵害。建制是行為者對國際關係特定的期望所聚合明顯或不明顯的一套原則、規範、規則及決策程序，相互影響體系內行為者之互動。14其好處有：（一）降低資訊不對稱所造成的風險，增加分享資訊流通。（二）行為者得以檢視其他行為者之作為，當行為者違反建制時可予以譴責與懲戒，更能促使行為者避免紛爭的產生，在利益上可以與其他行為者追求共識。（三）減少政策交易成本，當議題範圍牽涉多數行為者，建制成為管道，使行為者能更加容易尋求解決方法，誘使且促進行為者協商和合作。15. 就本論文研究而言，雖將建制使用於說明歐盟有簡化之嫌，但制度之分析對於歐盟內部互動有其重要性，不可避免。對於理解制度的變革對歐盟產生的影響，瞭解制度設計背後的動機與事實，對於歐盟憲法不同於以往統合條約之處，比較里斯本條約作制度分析，並從中發覺多層次憲政主義的應用與發展。. 貳、研究架構先論多層次憲政主義原則內容，並以歐盟憲法條文內容作重點解析，解釋歐盟憲法制度設計內，歐盟層次與會員國國內層次之功能分野與互賴，論多層次憲政主義在歐盟憲法的應用，並以多層次憲政主義發. 14. 王啟明（2004），〈國際社會化與全球治理〉，《問題與研究》第 43 卷第 6 期，頁 5-9。對於新自由制度制度主義的說明與批評，可以參見 Robert O. Keohane ed.（1968）, Neo-realism and Its Critics. N.Y.: Columbia University press.. 15. 11.

(24) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 展經驗，論其對國際法可能產生的影響和改變。. 本論文研究流程如圖 1-1：. 尼. 斯. 條. 約. 歐. 盟. 憲. 法. 里. 斯. 本. 條. 多層次憲政主義思維. 約. 國際法發展. 圖 1-1 研究流程資料來源：作者自繪. 第三節研究範圍與限制壹、研究範圍本研究以歐盟憲法為主要研究對象，藉以說明多層次憲政主義思維原則要點。研究範圍，包括：歐洲憲政發展背景的論述；多層次憲政主義原則之內容；歐盟憲法成立的背景，與歐盟憲法的規制架構；多層次憲政主義應用在歐盟憲法條文者，以歐盟憲法基本權利保護、立法程序 12.

(25) 第一章緒論. 演變、組織行政功能做個別討論；多層次憲政主義對國際法發展與全球治理方面的影響，此方面研究著重在國家主權、合憲化意義與程序二者。. 貳、研究限制多層次憲政主義之討論，並非歐洲政治發展研究領域主流，其研究發展尚屬起步階段，文獻少且不易取得。文獻多散佈於法學著作；尤以德國，英國境內兩大法系，對於會員國國內法律調和歐盟法律的論證居多；歐盟憲法方面，近年來歐盟對於歐盟憲法的發展，亦有為數不少的研究報告和著作；國內亦有重要條約的翻譯與重要名詞的定義專書，本論文引用學者王泰銓主編專書《歐洲聯盟條約與歐洲共同體條約譯文極重要參考文件》對歐盟各項名詞的定義與譯文為主，但因專書內容為尼斯條約修訂內容，對於 2003 後出現之名詞尚無定義與譯文。. 由於歐洲為一多語系區域，官方文獻大都擁有多國語系版本，唯獨各會員國國內對於歐盟憲法的學術期刊論文，多以各會員國官方語言寫作，如無具備法、德等主要會員國語言，實難以閱讀論文並加以分析。本論文僅能就英語寫作文獻做分析，恐有與事實現象描述不夠完備之缺失，此點是為本研究最主要的限制所在。. 第四節文獻探討學者藍玉春在〈歐盟多層次治理：論點與現象〉一文中，以新發展的統合理論－多層次治理模式－解析動態發展複雜的歐洲統合現象。跳脫「政府間」vs.「超國家」的二分思維，以超國家／國家／次國家／跨國家四層次說明歐盟政經統合的發展現象。文中論述歐盟多層次治理 13.

(26) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 的主要論點，包括：. 歐盟是一個不具國家地位的政府形式，認為會員國彼此互動的密度和強度遠超過國際組織的「典則」（regime），16呈現會員國共同治理的特色；呈網狀結構且無單一模式的決策程序，說明無單一最終權威，決策權由多重行為者在多重層次分享，使得歐盟治理呈現「超國家／國家／次國家／跨國家」四面向，且是平行而非層級的網狀結構；會員國不再是次國家與超國家的唯一中介點，各層次的機構權力重疊，政治互動亦重疊；會員國國家政策的歐盟化程度愈高，在共同體優先原則（Community preference）的偏好下，使歐盟對會員國國家的治理，在會員國國內自動內化，呈現出歐盟多層次治理；說明多重政治認同方面，解釋歐洲公民政治認同結合本國政治認同，有逐漸深化的傾向。. 接續在文中討論上述四層面的互動，結論說明後國家時代（postnational constellation）的歷史性轉變，使權力分配局部移轉其他層次，多層次治理成為這個過程的結果。歐盟多層次治理為一反應現代複雜流動、恆常變易的國際政治形態。此篇文章對跨越四層次互動關係之界定和說明，於本論文研究引用其解釋，作為對於歐盟多層次現象的基礎認知。. 學者蘇宏達在〈從制度主義解析歐洲聯盟憲法條約草案〉一文中，. 16. 「典則」，另有學者稱為「建制」，二者皆是對 regime 的中文翻譯。本論文研究沿用「建制」一詞。. 14.

(27) 第一章緒論. 企圖引用史考特與拉芬對於制度主義的詮釋，從「制度三大支柱」17的角度，解析歐盟憲法草約的主要意涵，以及其對歐洲統合的影響。文中說明若假設「歐盟欲制定一部類似國家憲法的法典」重整歐盟正當性，歐盟制憲是企圖法典化自身條約規定。歐盟性質上不屬於國家也不屬於國際組織，歐洲統合不可等同建構聯邦體制。國家擁有憲法，但並非否定其他組織擁有憲法的可能。因此，歐盟制憲可以異於傳統國家制憲途徑。歐洲統合運動的尊重和包容，使歐洲內部願意形成一體，是為制憲基礎；於制憲基礎之上，制憲的過程以日本學者篠田英朗（Hideaki Shinoda）提出「憲政主權」（constitutional sovereignty）說明主權可以來自國家與人民外的共同憲政原則，歐盟制憲可以不必等待「憲政群體」的形成，而能制憲。故歐盟制憲可視為「憲政主權」（constitutional sovereignty）在二十一世紀復興的重要指標。. 對於制度三大支柱的探討分述如下：（一）規律支柱（regulatory pillar）：法律工具方面，將既存的共同體與歐盟合併一個新聯盟，並賦予法律人格；制度改革方面，說明理事會和執委會等重要變革影響；（二）規範支柱（normative pillar）：價值體系方面，說明歐盟五十年來發展，由共同體開始形成特有價值體系，揚棄單邊主義與霸權思想;行為準則方面，以追求統合為共識，趨向以不等速的統合（multi-speed integration）架構歐盟未來發展；（三）認知支柱（cognitive pillar）：象徵符號方面，制憲大會、憲法和同步公投，成為憲法條約草案創設的三大象徵；集體. 17. 制度三大支柱指，「規律支柱」、「規範支柱」、「認知支柱」三者。由史考特提出及拉芬發展提出，規律支柱強調法治，維繫秩序；規範支柱用以支撐道德說服；認知支柱則提供成員間的文化聯繫和共同詮釋平台。蘇宏達（2004），〈從制度主義解析歐洲聯盟憲法條約草案〉，《政治科學論叢》，第 20 期，頁 172。. 15.

(28) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 認同方面，說明憲法條約的出現並未能凝聚和強化人民的歐洲認同。. 說明制度三大支柱的內部互動，解釋歐盟憲法條約草案是否強化規範支柱並加速合理化、實踐、內化歐洲統合等問題。結論說明不等速統合的鬆散，以及尊重國家的傾向，使歐盟憲法條約草案折損歐盟規律、規範和認知三大支柱，減緩歐洲統合的實踐、合理化和內化三進程。上開說明對於本論文就多層次憲政主義原則之論述，給予制度主義對於歐盟憲法的觀點。. 學者蘇宏達在〈以「憲政主權建造」概念解釋歐洲統合之發展〉一文中，先就區域統合研究途徑，對歐盟和共同體作屬性界定。分別以：界定為國家或超國家；界定為國際合作組織；界定唯一特殊（sui generes）的實體或單位。說明各項界定所採用的研究途徑，並審視歐盟與共同體屬性界定的爭議。並論及歐洲憲政主權論的起源，發展和式微，質疑前述各項對於歐盟與共同體的界定，以「憲政主權建造」概念重新界定。以舒曼宣言（Schuman Declaration）內容，說明不可將歐盟與共同體視為一般國際合作組織，亦非國際經濟組織，其自始至終的目的，就是為建立歐洲和平而存在。而主權的效力確立於 1963 年和 1964 年，歐洲法院於判決案中明白宣示，共同體條約已建構一個「不亞於憲章的共同體法律體系」。透過憲政主權建造概念的轉化，說明歐盟與共同體正在建構一個憲政主權體。在分析各因素後，文中提出暫時性通則如下：. 歐洲憲政主權建造具有累積性，與時間呈正比，統合進程愈久，則抗壓性愈強，統合程度愈有機會深化，也愈能主導統合運動。歐洲統合的廣化與深化，原則上是呈正關係。歐洲統合不是超國家或國族的建造 16.

(29) 第一章緒論. 過程。歐洲統合僅具參考性卻不具有可移植性。. 學者 Ingolf Pernice 於”Multilevel constitutionalism in the European Union”一文中指出歐盟憲法早已存在，制定歐盟憲法此舉不過是為簡化並且深化憲政系統，2004 年政府間合作會議的目的，意在鞏固既有憲政發展成果。舉出多層次憲政主義作為解釋歐洲統合動態發展的過程。該發展過程建立在轉變既有的自治模式，與傳統對於憲法的認知而來。文中舉出德國和英國因為不同法系，對於憲法需求的亦有差異。並確認歐洲統合是擁有憲政主權發展特徵，進而界定多層次憲政主義原則。. 內文回顧傳統理論對於歐洲統合發展引發的問題，舉出多層次憲政主義帶來的改變與影響。結論則指出多層次憲政主義在歐洲統合的建構與組織上有其重要地位，未來發展確實須要對條約作整合工作，但不可缺少歐洲人民與會員國間的共識。本論文研究以此文作為研究出發點，對學者 Ingolf Pernice 說明之多層次憲政主義思惟原則與發展，作更詳細的界定說明與補充，並以多層次憲政主義研究歐盟憲法內容，嘗試推論多層次憲政主義在國際法上的可能影響。. 學者 Ingolf Pernice 和學者 Ralf Kanitz 於“Fundamental Rights and Multilevel Constitutionalism in Europe”一文中，說明人權暨基本權利保護成為歐盟憲法第二部分，引入基本權利章節有助於維持歐盟運作的權力分立，但實質意義則有不同程度的重要性。第二部分之設計並非創新，歐洲法院早已確定基本權利保障原則，故其內容僅在陳述憲政的共同基本價值。. 17.

(30) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 多層次憲政主義之下的基本權利保護，蘊涵權利保護的積極面，歐盟憲法以界定共同價值的方式，保障人民權利保護，需與會員國國內憲法系統互助。進一步以歐洲人權公約（European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, ECHR），說明歐盟與歐洲人權公約就做為基本權利保護工具的互動關係。歐盟憲法的權利保護，因追求共同價值，而成為最底限度之基本權利規範；歐盟人權公約則在歐盟之外，實現另一套體制保護會員國人民權利免受侵害。. 會員國國內憲法、歐盟憲法和歐洲人權公約就基本權利保護的互動關係，雖可能面臨權利受到侵害時，人民基本權利保護的管轄歸屬問題，但三者對於共同價值的追求，實現在法院審判的過程中，則正好充分解釋歐洲分層，權力網狀分布的多層次憲政主義。. 學者 Arthur Dyèvre 於”The Constitutionalisation of the European Union: Discourse, Present, Future and Facts”一文中，認為憲法為一社會化象徵，象徵歐洲人民接受和支持歐盟憲法秩序。然而，對於會員國中的人民而言，還未能明確得知人民對歐洲憲法秩序的態度。如歐盟憲法交付會員國，會員國內的人民必須為此參加公投，也未能表示歐洲人民接受該項憲法秩序。以現今對於憲法的看法與意見，分析歐盟憲法，例如：有限政府，權利保護，由司法和自治單位等傳統看法切入分析。文中指出多項事實問題，說明歐盟的法秩序與會員國國內法秩序的互動關係和產生的問題。. 討論法律規制效力問題方面，會員國國內憲法合法性受到本國人民認可，而歐盟憲法如何在會員國國內受到人民的認可，取得合法性地位？ 18.

(31) 第一章緒論. 對於生活在其中的個體而言，是否會造成必須同時遵守兩部憲法的情形發生？憲法化後的歐盟不一定符合傳統自治國家模式，歐盟的治理模式極可能是權力分配在多個層次與機構，透過複雜的網絡連結。該模式由於牽涉廣泛、內容複雜，可能造成日後分析問題上的困擾。此一論著對本文有所助益之處，在於對歐盟憲法簽署後的各項事實問題評析，內文給予相關問題中肯的學術意見，值得參考。. 表 1-1 文獻分析整理. 作. 藍玉春. 者文. 章內. 歐盟多層次治理：論點與現象. 容. 摘. 要. 歐盟治理呈現「超國家／國家／次國家／跨國家」四個面向，是平行非層級的網狀結構。各層次內的運作單元權力重疊。. 蘇宏達. 從制度主義解析歐洲聯盟憲法條以制度三大支柱：規律支柱、規約草案. 範支柱、認知支柱分析歐洲聯盟憲法條約草案。認為不等速的鬆散和尊重國家的傾向，折損歐盟制度三大支柱，使統合趨緩。. 蘇宏達. 以「憲政主權建造」概念解釋歐說明憲政主權建造概念發展歷洲統合之發展. 史，並以憲政主權建造重新界定歐盟與共同體屬性，理解二者之. 19.

(32) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 發展。. Ingolf. Multilevel constitutionalism in the 解釋多層次憲政主義概念，說明. Pernice. European Union. 多層次憲政主義的五項原則。檢視傳統觀點，提出歐洲憲政發展的新看法。. Ingolf. Fundamental Rights and Multilevel 說明多層次憲政主義下，歐盟憲. Pernice & constitutionalism in Europe. 法第二部分與歐洲人權公約二者. Ralf. 的關係；歐盟與會員國對基本人. Kanitz. 權保障的互動關係。. Arthur Dy The Constitutionalisation of the 以「憲法」概念分析歐盟憲法化 èvre. European. Union:. Discourse, 的過程，並舉出多項社會、政治、法律原則分析歐盟憲法事實。. Present, Future and Facts. 資料來源：作者整理. 20.

(33) 第二章多層次憲政主義的概念發展. 第二章多層次憲政主義的概念發展. 歐洲統合運動發展至今，在各方面皆有突破性的成就。多項整合事實，使學界普遍認為歐洲統合運動，正在形成一個特殊的治理體系、體制架構。該體制架構下的組織，其性質已不同於傳統國際組織理論解釋的組織性質。該組織行使權利、制定法律，規範會員國與會員國內人民的能力，雖超越一般國際組織與國際建制概念界定，但仍然無法將歐洲統合運動視為國族建造運動（nation-building）。18. 歐盟雖具備個別領域特定的行政、立法、司法能力，卻未完整具備國家結構，尚未符合現代民主憲政理論之內涵、三權制衡、主權在民等原則。在「權力運作」方面，各項條約協定都是基於政府間的合作與妥協。歐洲統合發展歷程，由層次和層級觀察，發展由上而下。由國家層面的互動，逐步向下增加與人民互動的空間。人民在歐洲層面政治參與的權利與範圍，還不能與人民在國家層面政治參與的程度做比較；同樣的，對於「政體」方面的討論，也無法脫離「聯邦」、「邦聯」分類爭論，研究途徑傾向以傳統國家特性詮釋歐洲統合進程。. 各項理論與研究途徑的發展，不可避免，在立論的基礎上，需要界定歐盟與共同體的法律地位和屬性，這點成為所有理論思維推論的起點。然而，當前學界對於歐盟與共同體的法律地位與屬性尚無一致定義. 18. 蘇宏達（2001），〈「以憲政主權建造」概念解釋歐洲統合之發展〉，《歐美研究》，第 31 卷第 4 期，頁 630。. 21.

(34) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 的情況下，德國學者 Helmut Wagner 曾著文直陳，今日歐盟定義未明的狀況，造成理論發展的困境，宜給予暫時性定義以利研究。19本章第一節說明憲政主權建造與多層次治理，作為對歐盟與共同體的憲政發展現況與運作現象的暫時性定義，為多層次憲政主義思維的理論發展背景。以「憲政主權建造」建立歐盟憲政事實的背景，並利用「多層次治理」解釋歐盟憲政層次結構特色；第二節解釋學者 Ingolf Pernice 對「多層次憲政主義思維」的原則定義；第三節說明關於多層次憲政主義思維的延伸討論。. 第一節多層次憲政主義的發展背景多層次憲政主義的發展背景 2004 年 10 月 29 日，歐盟會員國成員於羅馬簽署歐盟憲法（Treaty in Establishing a Constitution for Europe），作為從尼斯條約（Treaty of Nice）以來下一個階段的整合條約。歐盟憲法的英文名稱仍以條約（Treaty）為名，就字面意義而言，可以推測其性質應與先前各項重要整合條約一致。20然而，歐盟憲法內文卻多次出現憲法特徵；尤其該條約內文中，以「本部憲法」（the Constitution）作為歐盟憲法之簡稱，明白表示歐盟憲法具備憲法性質與憲法地位。21整體而言，該條約除符合歐洲統合進程階段性任務外，也被宣稱擁有憲法性質與憲法地位的重要意涵。觀察. 19. Wagner, Helmut（2006），劉明德譯（2006），〈歐盟的法律地位－尋找歐盟的定義〉，《問題與研究》，第 45 卷第 4 期，頁 123-133。 20 重要的整合條約大致包括羅馬條約（Treaty establishing the European Atomic Energy Community）、合併條約（Merger Treaty）、單一歐洲法（Single Act）、馬斯崔克條約（Treaty of European Union）、阿姆斯特丹條約（Treaty of Amsterdam）、尼斯條約（Treaty of Nice），和里斯本條約（Treaty of Lisbon）。 21 洪德欽（2007），〈歐盟憲法之法理分析〉，《歐盟憲法》，臺北：中央研究院歐美研究所，頁 21。. 22.

(35) 第二章多層次憲政主義的概念發展. 歐盟官方對於歐盟憲法的態度，可知歐盟官方企圖將統合運動推進下一個新階段。此一新階段是明白架構出歐盟憲法秩序與憲政原則的超國家治理體系。歐盟憲法的制定引發各界討論歐盟是否需要擁有一部根本大法，以及討論該部憲法制定後衍生的多項問題。22多項問題是統合建立以來對歐盟發展的既有質疑，因歐盟憲法而再行檢視。面對統合存在已久的問題，歐盟憲法突顯歐盟官方意圖給予當前歐洲統合發展一個法理上的明確定義。. 多層次憲政主義源自於歐洲統合發展，統合發展的現況是該理論思維的發展背景。以下以「憲政主權建造的歐洲憲政」與「多層次治理的歐洲治理現象」二者，說明對於目前歐洲統合現況的理論分析。. 壹、憲政主權建造的歐洲憲政歐盟憲法制定過程並不符合憲法制定過程的傳統解釋。傳統對於制憲過程的解釋，憲法必須由一特定範圍內社群人民，選取代表，透過人民代表制定憲法，轉述人民公意和保障人民權利。引申而論，行使憲政目的，在於實踐「人民主權」概念，是人民以自身權力之集合架構主權，主權的作為應符合人民公意。所以制憲的前提是由人民發動、組織，民意代表應為制憲成員反映民意，憲法由人民同意通過，該憲法才有後續的合法性與代表性。歐盟制定憲法的成員，主要由各會員國政府和國會. 22. 對於歐盟需不需要憲法的問題論述，大致包括：歐盟憲法是否進一步使歐盟朝往聯邦主義與歐洲政治同盟傾斜？是否進一步侵害國家主權與國家認同？是否不利於歐洲種族與文化多樣性？是否對小國較為不利？是否對歐盟組織架構之決策效率與民主赤字問題之改善有所助益？是否提高歐盟決策之透明性與責任性？是否對歐盟公民權利提供更好之保障？以及是否貼近或滿足歐盟公民之真正利益與需要？詳見洪德欽（2007），〈歐盟憲法之法理分析〉，《歐盟憲法》，臺北：中央研究院歐美研究所，頁 14-15。. 23.

(36) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 代表、候選國政府與國會代表、歐洲社會夥伴等參加。歐盟憲法制定的過程，由會員國政府和國會代表協商，達成共識通過。23以制憲程序而論，歐盟制憲程序不符合傳統制憲程序，歐盟現況是否行使憲政的情況不明，歐盟對於「人民主權」概念的應用不免產生疑慮。若從此角度切入歐洲憲政問題，則歐盟憲法的合法性、代表性問題未解，遑論歐盟有施行憲政的事實。. 「人民主權」主張人民對主權擁有絕對權力；「國家主權」主張國家為主權主要行為角色，對外完全獨立、對內擁有絕對權力；「憲政主權」則主張主權權威以憲政原則精神為最終歸屬。憲政主權建造的概念發展，可以被援引解釋歐洲統合的憲政建造過程。「憲政主權」的概念最早由洛克在對於政治權力的界定說明上可看出端倪，洛克在其著作內容，暗示人類理性對主權的支配地位，必須透過制定憲法實踐，且主權具備可分割性，憲法成為主權最終的規範角色。. 主權具分割性一點，在歷史發展中；尤其以英國光榮革命，將主權做水平分割，使過去只有統治者擁有主權的情況改變，國會成為統治者以外，分享主權權力的一員。憲法演變成為實踐主權的規範者，主權依賴憲法而能實踐；美國獨立則將主權具分割性一點，作垂直分割。主權被分割於聯邦政府、邦政府和人民。憲法以法定程序通過，由各邦議會代表同意通過，主權同樣受到憲法規範。. 23. 歐盟憲法經由 2002 年歐洲未來大會（Convention on the Future of the EU），通稱「歐盟制憲會議」通過產生。詳細的參與成員與歐盟憲法制定過程說明，請參閱本論文第三章第一節。. 24.

(37) 第二章多層次憲政主義的概念發展. 憲政主權形容主權具有可以分割特性，在使用上有水平方向分割，屬政府行政、立法、司法間的主權分割；亦有垂直方向上的分割，屬國家、政府、人民上下的主權分割，是權力被一層層疊架而起；憲政主權亦形容主權具備可操作性，但最終須要憲法規範才有意義。人民、政府、國家擁有的主權權利，須在憲法內被規範，依照憲法而行動。. 在此原則下，主權並不專屬於個人或國家政府。主權權威分配的標準，也不是僅僅依照人民、政府和國家三者中單一角色決定。「憲政主權」的最重要意涵是將主權權威歸屬於「憲政精神」，主權來自人民與國家以外的「共同憲政原則」（或稱傳統憲政原則）。24唯有經驗累積而成的憲政精神和憲政原則，才有權決定主權在憲法中的規範。憲政精神與憲政原則成為制憲的最終目的，憲法內容實現該精神原則者，具備合法性、代表性。因之，不論制憲程序差異，憲法都該符合其憲政精神和原則，使憲法成為合法規範角色。憲法作為規範角色，其功能為界定與規範具分割特性的主權，使該主權具備實際可操作性。如此，憲政主權解釋憲法規範的主權，給予各機關與全體人民依照憲法活動的空間；憲法因主權權威最終歸屬為憲政精神和原則，使憲政主權建造成為行使憲政的途徑之ㄧ，該途徑一樣可以具備合法性與代表性。25. 歐洲統合運動發展的過程，條約的集合已形成歐洲法律體系，是一個特殊且具有法效力的體系。歐洲法律體系規範會員國與會員國人民，. 24. 蘇宏達（2004），〈從制度主義解析歐洲聯盟憲法條約草案〉，《政治科學論叢》，第 20 期，頁 171。 25 同前註 18，頁 657-658。. 25.

(38) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 法律體系的建造過程所秉持的法律原則與共同體精神，合以法律行使的經驗，構成歐盟憲政精神與原則。此等精神原則，也就是憲政主權概念論述的主權權威的最終歸屬。主權不單隸屬會員國或會員國人民，亦不為歐盟組織機構所獨享。歐洲法律體系擔任「憲政主權建造」的憲法角色，由該體系規範各層面內部各單元所屬的主權權利，分配主權權威。歐洲統合運動的取向是「內向」（ internal-oriented ）多於「外向」（exterior-oriented）的情況，會員國被歐盟與共同體精神內化，認同歐洲憲政精神，並進一步產生「憲法化」（constitutionalize）活動的實踐。憲政主權建造解釋下，歐洲統合正逐步實現一合法歐洲憲政運作的現況。26. 貳、多層次治理的歐洲治理多層次治理的歐洲治理現象治理現象當前歐洲的政治體系，被形容為動態變遷，且內部互動關係複雜。歐盟在政策制定與執行的運作特色，呈現出會員國集體治理的現象，雖不具完整國家結構，卻能對資源做重整與分配，行為能力的廣度與深度早已超越一般國際組織。在歐盟內，會員國國家角色的比重，已不如會員國在其他國際組織內的所扮演的國家角色。會員國國家角色的影響力降底，在決策當下的利益考量，也不單只以國家利益至上為原則。國家不再是歐洲統合內唯一的行為者，主權被分割於各層面的運作。歐盟成為另一位在統合內的行為者，且行為者角色的分布，隨統合擴張程度有產生增加的趨勢。. 26. 同上，頁 660-677。. 26.

(39) 第二章多層次憲政主義的概念發展. 歐盟決策運作與內部各行為者互動的現象，在執委會提出其改革方向相關文件「歐盟治理白皮書」後，成為討論的議題之ㄧ。學者 Peterson 與 Bomberg 就認為歐盟是一個「多層次治理之獨特體系」。27歐盟政治體系的特異在於不同以往的多層次治理現象。層次的分布，層次內行為者的角色，層次與層次間的互動等主題成為研究對象，藉以分析並理解統合進程內的治理狀態。28. 多層次治理被用於解釋歐洲內部複雜互動關係，採取不同於傳統以國家為中心作為討論對象的方法。該解釋以「超國家」、「跨國家」、「國家」，和「次國家」四個層次為研究對象，描述內部互動關係。主要的論點包括：在馬斯垂克條約確立的三大支柱下，阿姆斯特丹條約和後續的尼斯條約，除第一支柱三大共同體的政策規定外，在第二支柱與第三支柱（共同外交與安全政策、司法與內政事務之合作）的特定政策領域逐漸給予歐盟較大的運作空間29，使得歐盟政策可以逐步影響會員國外交與司法內政等政策。. 會員國國內重大政策的決定，開始將決策權力轉移到歐盟層次。受到「共同體優先」（community preference）原則的影響越深，會員國國內政策的歐盟化程度越高。將決策拉到歐盟層次作決定的後果，是單一會員國喪失對決策的壟斷能力，使會員國國家政策偏好被歐盟層次的政. 27. 轉引自藍玉春（2005），＜歐盟多層次治理：論點與現象＞，《政治科學論叢》，第 24 期，頁 51。 28 同上，頁 49-53。 29 共同決策程序（co-decision）於阿姆斯特丹條約後被引用進入第二支柱的外交政策領域，與第三主柱內政與司法合作政策領域，使兩支柱逐漸共同體化。. 27.

(40) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 治偏好凌駕。會員國為尋求政策的共識，加強與其他會員國的友好關係，退而追求政策偏好上的次佳利益。在決策過程當中「協同精神」（consociationalism）則扮演政策共識形成的重要關鍵。30從政策產出的法制化程度來看，會員國共同的集體治理程度已接近國家型態。. 歐盟對於決策的程序，依照政策性質和領域的不同，制定不同的決策方法，其中參與決策的成員也有所不同。此一特點形成的結果，是歐盟並無如同國家政府般對決策的壟斷能力。權威被各層次、各部門、各行動成員所分享，造成沒有單一最終權威的歐盟中央。層次與層次間的互動，受到歐盟條約內部開放的不同管道，給予利益行為者就議題做意見表述的機會，使決策被不同層次影響。. 「國家」方面，國家疆界被設計的管道穿透，「次國家」和「跨國家」行為者能夠在歐洲層次上，與歐盟機關做互動。會員國的國家角色不再是「次國家」和「跨國家」的中介角色；「次國家」方面，會員國皆有為數不少的次級政府在布魯塞爾設置代表處，為求能與執委會就次級政府政策利益問題做溝通。 31 人民的多重政治認同也是多層次治理討論問題。人民為層次互動的主要角色，歐盟制度設計與運作，影響歐洲人民對於政治認同的轉變，歐洲認同與國家認同彼此不具互斥性；反而是具. 30. 單一國家在決策上激烈的行動被認定為不適當，應在政策決定前，會員國透過歐盟內部規訂程序進行磋商，鼓勵會員國尋找政策利益偏好類似的成員國結盟，拉攏其他會員國形成共識，避免決策遭遇停滯。理事會在現實中常常避免將政策逕行投票，給予會員國形成政策上共識的機會。 31 同前註 27，頁 64；另參見許秀媛（2000），《德國各邦參與歐盟事務權限之探討》，南華大學歐洲研究所碩士論文。. 28.

(41) 第二章多層次憲政主義的概念發展. 有共容性，使歐盟制度深入與內化，加速累積認同。32. 超. 國. 國. 次. 家. 家. 國. 跨. 國. 家. 家圖 2-1 歐盟多層次互動. 資料來源：藍玉春（2005），＜歐盟多層次治理：論點與現象＞，《政治科學論叢》，第二十四期，頁 54。. 超國家／國家／次國家／跨國家四個層次彼此產生聯繫，各自在不同管道上形成連結。歐洲政治生態改變的主因，導因於各層次內行為者，對於資源的掌握與分配能力降低。特定政策領域的決策權相互重疊，使國家決策成本提高，轉移決策進入超國家層次成為國家政策的偏好選項。超國家層次方面，歐盟複雜的內部結構與決策設計，反而給予不同層次行為者更多的機會，以影響政策的形成和制定。. 歐洲統合制度化過程產生多層次互動現象，多層次治理的論點相當程度說明歐洲統合的現況。該項歐盟治理現況與歐盟憲政主權建造的憲政進程，成為多層次憲政主義發展背景。其基本意涵在於認知歐洲統合具備法制化、制度化治理狀態；雖非國家型態，但具備施行憲政的事實. 32. 同上，頁 52-59。. 29.

(42) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 狀態；依條約法律規定權力架構，多個歐洲政治層次彼此複雜互動，國家不再是研究分析歐洲統合的主要對象。因之，不同層次具備不對稱的影響力，形成特有的歐洲統合現況。. 第二節多層次憲政主義的理論原則如同憲政主義解釋體制規範應實現保障人類權利，以及人類自我約束和管理的目的。多層次憲政主義同樣秉持此精神原則，不同的是多層次憲政主義的發展環境，是一個憲政持續發展的動態過程。多層次憲政主義包含傳統憲政主義內容：有限政府、法治和基本權利保護三項要點，並以所處背景環境解釋憲法變遷。. 多層次憲政主義以人民為基礎，源自於新的治理架構和既有自治社會持續改變的現況 33 。該新的治理架構等歐洲統合背景已於前一節解釋，本節介紹 Ingolf Pernice 對於多層次憲政主義的五項原則說明並解釋之。Ingolf Pernice 從歐洲統合現況觀察，並以歐盟發展做為解釋多層次憲政主義的五項原則。. 壹、後國家概念下的憲政主義國際關係研究領域，新自由制度主義學派認為國際體系可以透過國際建制，建立國際制度增加國家間的合作，強化互賴，使糾紛產生的機會降低，進而減少衝突的發生。該制度即是國際建制（international. 33. Pernice, Ingolf（2002）, “Multilevel constitutionalism in the European Union.” European Law Review, Vol 27, pp. 514-515.. 30.

(43) 第二章多層次憲政主義的概念發展. regime），主張國際體系為一社會，國家彼此認同並建立和遵守的明示、暗示的規則組合，用以降低政策成本，提高合作誘因，並降低衝突和危機的風險，也說明解釋國際體系有形成和深化規範的動機。面對比過去更為密切的國際關係，國家間的距離因為交通和資訊的快速發展而縮短，全球化趨勢與全球治理議題成為討論的議題。. 在全球化的過程中，國家首要面對的問題，就是在行政上無法有效的解決問題，滿足人民需求，維持一個合乎安全與福利的國家社會。單一國家被迫面對行政問題開始呈現全球化的趨勢，政府必須尋求他國政府合作協同處理；更有甚者，建立一個跨國組織分擔個別政府在單一問題處理上的責任。國家利用一個上位或是國際架構作為輔助行政的工具，避免因行政問題全球化造成的行政效率不彰。. 上位或是國際架構的存在必然需要一套規範；尤其架構的運作，牽涉權利義務問題。因此，只要一特定範圍內成員同意創設組織，並賦予權威和公權力，為達成特定目標或價值，就需要憲法界定行為的客觀條件與環境。因之，假定只有國家才擁有憲法的說法並非恰當；國際體系內成員需要國際建制，此建制如同慣例或根本規則，可視同國際體系內也需要憲法，才能對互動日漸增加的國際體系成員給予權利義務之保障。34同樣的，對於制度與組織的建構，特定範圍內社群和人民，以自由意志形成全意志（general will）建構社群，並組織機關管理，方便社群運作。該機關成立目的在於完成被服務對象之需求而設計，則制度也. 34. Ibid. p. 515.. 31.

(44) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 必然需要社群與人民的同意。. 後國家概念影響的憲政主義，說明全球化的影響，使國際體系需要制度維持運作，則憲法不該只有國家專屬。組織或機構只要是建構在人民社群的合意之上，進行管理和運作公共事務，就須要憲法作為規範。二次世界大戰後，國際組織與區域整合進入蓬勃發展的狀態，聯合國與其他大型跨國國際組織，開始成為各國面對政策全球化問題的輔助或主要工具。憲政主義在此趨勢之下，產生後國家概念的觀念轉化。. 貳、公民推動的歐洲立憲程序歷史上，制定憲法有多樣的途徑。當中，最為人所知的途徑，是由人民選舉代表，由其代表人民利益，參與討論起草憲法。制定的憲法再交付人民同意通過，憲法始具有效力。觀察歐洲統合經驗，可知歐盟成立「憲法」35的途徑，與上述並無異同。歐盟通過條約的方式，會員國政府為人民選舉的代表，會員國政府代表制訂條約，交由會員國人民透過使該條約合法化的制憲途徑，憲法化歐洲法律。. 該途徑被運用形塑屬於歐洲的公意，使會員國與人民，除了國家憲法外，添加另一個憲法規範的層面。歐洲層面的憲法輔助國家層面的憲法運作，兩者合法性來源皆為人民。歐洲層面的憲法進一步發展成為國家層面憲法的框架，使其融入國家憲法，也使國家憲法逐漸融入其框架. 35. Ingolf Pernice 認為「歐盟憲法」為歐洲統合以來的一系列原則、法律、規定。而不是單指一部「歐盟憲法」（Treaty in Establishing a Constitution for Europe）。. 32.

(45) 第二章多層次憲政主義的概念發展. 中。36因之，此過程可視為由歐洲公民發動的歐洲立憲程序，而該立憲程序是以新創的憲法層次（constitutional layer）作為架構，與國家憲法互相融合的過程。. 參、歐盟與會員國憲法的憲法歐盟憲法第 I-2 條界定聯盟的價值基礎，明白表示聯盟尊重法治的價值，歐洲法律具備依法而治的憲政特色。37共同體法律系統成型並有其效力已是事實，會員國國內法律系統與共同體法律系統的互動關係，也因為政治統合的進一步擴大而產生變化。觀察統合進程中各項大型整合條約之修訂，特定領域範圍內，在達成共識的基礎上，歐盟移除部分屬於國家層次的主權權力，進而創設一屬於歐洲層次的新主權權力。對於權力解構再進行重構的過程，牽涉歐盟與會員國權力分配，實際上，也對會員國國內法律系統產生重大的影響；而會員國國內政府組織功能調整，權力的重新界定皆是影響所及的可能後果。國家與歐洲的法系統在統合過程中演變，出現兩法系統對於彼此具有相當高程度的依賴，二者對於達成特定的政策目標皆須彼此的立法與機關運作，形成互補效果。38. 歐洲憲法秩序的構成，必須回溯歐洲法（共同體法）之法源。歐洲. 36. Supra Note 33, pp. 515-516. Article I-2: “The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail.”;另參見 Case 294/83, Parti Ecologiste “Les Verts” v. European Parliament [1986] E.C.R. 1339 at 1365. 38 Supra Note 33. p. 516. 37. 33.

(46) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 法本身並沒有明確定義法源，架構歐盟與歐洲共同體的條約本身，形同建設利於歐洲法發展的框架，此框架的最優先需求是保全條約所規定的事項能被實踐，且不被錯誤解釋。在此一情形下，使歐洲法院擁有權限去對條約做廣義的解釋，並能採取較為積極的行動。雖歐洲法法源無明確定義，但仍可就歐洲法實際運作，大致將其法源做三大分類，分別為：. 一、主要法源. 分為二者：（一）建立歐盟和共同體的條約，包括：1950 年以降的各項條約，羅馬條約、巴黎條約、單ㄧ歐洲法，馬斯垂克條約、阿姆斯特丹條約、尼斯條約和近期通過的里斯本條約。（二）歐盟與共同體，跟第三國或組織簽訂之國際條約。共同體與多數國家和國際組織簽訂之自由貿易協定皆屬此類。此類國際條約多牽涉權利分配等安排，甚至涉及個人權利，並被歐洲法院承認具有直接效力。39. 二、次要法規. 歐洲統合條約將立法權限賦予理事會、執委會和歐洲議會。三者有能力去透過立法程序，建立符合共同體利益與原則的規範。其內容包括：規則（regulations）、指令（directives）、決定（decision）、建議與意見（ recommendations and opinions ）、出版與通知（ publication and notification）。. 39. Coles Joanne（2003）, Law of the European Union, 4ed, Old Bailey Press, pp. 63-65.. 34.

(47) 第二章多層次憲政主義的概念發展. 三、第三級法源40. （一）會員國政府代表於理事會會議採用的法案；理事會的運作實際上有二種功能：1. 是條約規範下之組織，被賦予權力和權限去實現條約，將條約原則透過制定上開次要規定之方法實踐。2. 會員國政府代表在理事會內決定，共同行動的原則與採取的方法。然而，條約並未賦予理事會必要的權力去實行第二種功能的決定，但歐洲法院認可其法律效力。41. （二）歐洲法院的判例；觀察歐洲法院在個案的判決上依舊維持一致立場，可知歐洲法院對於判決本身建立一套先行參考判例的程序，是為先行裁決制度之設計。雖然歐洲法院依大陸法系原則創設，但已然創造出程序上的非正式原則維持本身判決的一致，值得會員國國內法院參考引用。. （三）會員國國內法律；會員國國內法律在歐洲層次的實踐有二種情況：1. 歐洲法牽涉一般原則法律，如基本權利、法律地位，則會員國國內法成為一般原則的實踐角色，與歐洲法產生互動；2. 會員國國內法是歐洲法發展的基礎，其精神與原則來自會員國國內法系統不無疑問，. 40. Ibid. pp. 69-80. ECJ 確認這類法案的合法性，在案件 Commission v. Council（Re ERTA）Case 22/70 [1971] ECR 263. ECJ 面對一項對於理事會與會員國共同行動所採取的解決方式的控訴，控訴的原因在於此方法在 1970 年被理事會與會員國應用於歐洲運輸協議，僅透過政府代表談判的共同合作途徑達成協議形成法案。執委會則認為其程序不合法，不具效力。ECJ 則說明條約內容記述的理事會各類有效法案與決定並非正面表列，認為此項解決方案具有法律效力，但不排除執委會有質疑其法案適法性質疑的權力。 41. 35.

(48) 從多層次憲政主義思維論歐盟憲法. 故會員國國內法是為歐洲法法源之ㄧ。. （四）法律一般原則，包括有：基本人權保護、財產保護、依法而治、平等、正義、國際公法、補充原則等等。. 從法源之分析可知，歐洲法發展與會員國國內法不脫關係。憲政多元主義論述從另一個角度切入，形容二者的關係。憲政多元主義對於歐盟法律秩序之形成，型態超脫會員國國內法律秩序，具有單獨憲法權威，而此權威與會員國國內法律秩序權威共同存在。就二憲法秩序而言，其地位處於水平並非垂直，是異層級化（ heterarchal ）而非層級化（hierarchical）。42. 歐盟憲法與會員國憲法在實際政治運作上，會員國政府成為歐洲法的代理人角色。屬於歐盟功能的權力，其施行則必須依靠會員國國內政治運作，並由國家機構進行實踐，得到反饋。過程中的影響，並無法從會員國憲法文字中充分了解實際運作情形。會員國在歐洲層次的行為往往出現比國家責任更重要的效果，不追求單純國家利益，而是尋求歐洲整體利益，符合歐盟憲法的精神原則。會員國憲法所規範的政治機構，本身的責任已超越國家機構，其責任包含對於歐盟政治偏好的表現，並維護歐盟憲政之合理運作。. 42. 吳建輝（2004），《從歐洲法院與會員國法院互動看法院在區域統合的角色》，國立台灣大學法律研究所碩士論文，頁 16。. 36.