歷史制度論

壹、理論背景

歷史制度主義研究途徑，作為新制度主義中的研究途徑之一，制度變遷的研 究係為其理論的核心。歷史制度主義對制度變遷的重視，主要係由於 1980 至 1990 年代間，諸多舊國家的消失，以及新國家、超國家政體的誕生，此現象引發了該 研究途徑的興趣(周信慶，2006：31)。而這些變遷，促使研究者對制度的變遷以 及國家研究主題有更進一步的省思。而至於歷史制度主義成為一研究途徑，係源 於 1990 年代，由史坦莫(Steinmo)、賽倫(Thelen)與龍史崔(Longstreth)等三人共同 編撰有關歷史制度主義之研究專書後(原文書名為：Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis)，正式定名為歷史制度主義(轉引自胡婉玲，

2001：87)。

1980 年代後新制度主義興起，並被廣泛地運用於制度變遷的研究。新制度 主義承襲舊的制度分析學派之研究基礎，試圖將制度研究、決策研究以及行為研 究等進行結合。而在新制度理論中的「歷史制度途徑」，除了突破傳統制度分析 在動態分析上的限制，強調制度的動態進程以及變數間的互動是如何影響政策形

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成及其變遷外(Thelen and Steinmo, 1992:2-3)，其所強調歷史之動態進程，由制度 演進的角度解釋經濟發展、政治變遷及社會的變革，此係為歷史制度論另一重要 特質，進而由整體宏觀的角度來檢視、處理制度變遷的議題。此外，歷史制度論 特別著重於結構而非功能的方法(Krasner, 1988:69-70)，其較以往的制度研究，具 備更加宏觀寬廣的視野，較能對制度及外在環境予以全面的檢視。

貳、論述重點

一、對制度變遷的探討

制度的變遷即是一種人與制度互動的過程。一方面，制度對行為者的行動產 生限制及形塑；在另一方面，制度亦是行為者有意去創造的對自身有利的規範。

然而，倘若過於強調制度對人行為之制約效果，全然忽略行為者的影響，可能會 流於過度客觀主義的框架當中；但是，亦不可能過於樂觀的認為，制度會全然依 照行為者所譜寫的計畫去進行。對於這結構與行動的二元矛盾，有學者指出，政 治科學中的「歷史制度論」似乎能給予我們一些初步的解釋，讓我們得以用另一 種觀點來思考這二元對立的問題(張世杰，2000：3)。在此，歷史制度論者提醒 我們須注意到「結構性質」的重要性。亦即，即使處於制度中的行為者意圖去改 變或者導引某些既有的制度，然而他們仍須在制度結構的約束、規範下，去發現 他們自身的能力以及所欲追求的目標，進而，採取相應之論證或辯論去說服相關 行動者認同他們的主張(Ibid：9)。

二、定義及基本假設

歷史制度主義作為新制度主義研究途徑之一，其對「制度」的定義，包括正 式及非正式的制度組織、規章及程序。該主義論者亦試圖去了解制度在政治行為 者目標間、權力關係間進行形塑，進而使得某些行為者處於優勢，而他者處於劣 勢等(Thelen and Steinmo, 1992:2)。而至於歷史制度主義的研究議題，則係著重在 制度的動態(dynamism)與制度變遷(institutional change)之研究。以制度形成與變

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遷而言，歷史制度論強調在歷史過程中，特定轉折點對制度所產生之非預期性的 結果，以及制度本身所產生的路徑依賴之效果。

依歷史制度主義之定義，其係指「針對某特定政治制度之形成、維持、變遷 發展過程，及其制度規範與運作系統本身的各項特質和內外關聯性因素，做一整 體性的系絡描述與動態因果分析」(江大樹，1997：53)。而就理論而言，Pierson(1996) 認為，歷史制度論中「歷史」之意涵，係由於其承認政治發展必須被理解為一長 期之進程。而對制度之了解，應聚焦於制度之縱觀面，主張在不同時間點下，制 度可能呈現不同意涵、形式，亦可能產生不同之影響力；而歷史制度論中「制度」

之意涵，係由於其強調制度中正式規範、政策結構等過程之意義及重要性，同時，

亦重視政治制度如何形塑利益衝突，進而影響政治制度的發展與政治之選擇(轉 引自王開弘，2006：16)。

至於它的基本假設則來自於「依某項制度決定之行為，其實際之運作並非係 依據制度本身所提供之方式，而是在更早之前的決策形成之過程中便被創造。而 此一開始確定之決策，與相應而生之制度，此後同時地進行及運作，並進而決定 了此一制度未來形成決策之過程。」(Peters, 1999:18-19)。此乃歷史制度論中「路 徑依賴」之觀點。究其梗概，係指制度演進上，不太可能出現突發、激進的變動 模式，現有制度會受到先前舊有制度遺緒之影響，因此，在制度的設計上，亦不 太可能出現新的制度完全取代舊有制度之情況。換言之，歷史的發展即為路徑依 賴，過去制度的決定、形成及發展，都將對未來制度的變遷產生制約的效果 (Krasner, 1984:223-236)。制度的建立過程就是一連串路徑選擇的經過，決策者受 到先前遺緒的制約，因此，其在下次抉擇路徑的選擇範圍變越來越狹窄。正如同 North 所說：「路徑依賴的用意在於指出歷史的重要性。倘若我們不去追溯制度逐 漸的演變及其累積過程，便無法對今日的決策有充分的了解。(1994：120)」(轉 引自陳明達，2008：35)。

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三、路徑依賴與斷續均衡

所謂的路徑依賴，是指整個制度建構的過程看作一次又一次的選擇，上一時 間點所做的路徑選擇，將會對下一個時間點路徑的選擇範圍產生限制。這是因為 在整個制度變遷的過程中，存在著報酬遞增(increasing returns)的機制，亦即當制 度存在越久，政治行為者在現有制度中運作的時間越長，制度為其所帶來的邊際 報酬就會越大。相對來說，改變制度的成本也會越來越大。在沉默成本不斷的提 升的狀態下，使得現有制度產生巨大的存續力量，未來的路徑變遷範圍也因此遭 到限縮，進而被鎖定在特定的路徑之上，使其無法再重新回頭改造(Pierson, 2000:263)。即使有若干行為者想要進行制度的改革，由於無法捨棄舊有的制度，

所以勢必做出某種妥協及適應，而出現「制度堆積」(institutional layering)的現象。

也因此，重大制度的變遷在現實中是相當難以產生的(Thelen, 2002:225-228)。

而 另 外 一 個 與 路 徑 依 賴 相 輔 相 成 的 概 念 是 「 斷 續 均 衡 」 (punctuated equilibrium)(Krasner, 1984:240-242)。在制度長期發展的過程中，會在某一個關鍵 時刻(critical juncture)發生制度的重大變革，進而形成一個嶄新的均衡狀態。接下 來，制度會在此均衡狀態下維持一段時間的穩定，而後又在某個關鍵時刻發生變 動，變動後又形成另一個新的均衡狀態，如此周而復始。每一個關鍵點都是行為 者發生衝突與合作等多方複雜角力的策略性情境(strategic situation)，從而決定了 制度的轉折方向(蘇子喬，2010:155)。而在前後兩個關鍵時刻點間制度的均衡狀 態時期，制度會透過「一連串自我強化」(self-reinforcing sequences)的再生機制 (reproduction mechanism)將制度規則反饋(feedback)到行動者的認知模式中，使得 制度得以長期維持既有模式而屹立不搖(Mahoney, 2000:508-509)。

參、歷史制度論之特色

顧名思義，歷史制度論者特別重視「歷史」因素的作用，此學派將制度定義 為立基於政經網絡結構中，一些正是或者非正式的程序、慣例、規範或者傳統(Hall and Taylor, 1996:938;Peters, 1999:66，轉引自莊文忠，2003:27)。而歷史制度論

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(historical institutionalism)作為新制度論中其中的一項重要研究途徑，其強調歷史 的偶然性(historical contingency)、路徑依賴(path dependency)以及非預期後果 (unintended consequences)，同時，亦兼顧制度的形成與規範產生的效果(許裕盛，

2006：20-21)。以下，將對歷史制度論的特色及要點進行簡要的整理及說明：

一、對時間進程的重視

歷史制度論更進一步去處理時間序列的問題，以動態的觀點去思考及檢視前 一階段的結果如何對後續階段的發展產生影響。再者，由於歷史制度學派強調政 策行為者的偏好係由制度所形成，其認為，政策結果是由各利益團體、行為者之 理念以及既有的制度等進行互動所產生。而「偏好」亦是與當時所處之環境背景 有關，並且是會變動的。因此，即使是同一個議題，在不同時期、環境脈絡下，

亦可能有不同的看法及結果(王開弘，2006：18)。同時，歷史制度論也強調社會 結構與過程的獨特性與變異性。在「時間」進程中，並不一定可以產生主導運作 的特定因素，例如在組織中，成員採取不同的行為，可能是出自於自身利益的考 量，亦可能是受制於組織的慣例與制度；而時空背景的不同，所欲採取的行為的 考量亦會有所不同。所以，在了解制度時，除了要納入空間的考量外，也要顧及 到時間的發展脈絡(許裕盛，2006：29)。換言之，在不同時間點下，制度也呈現 出不同的形式、內涵以及相應而產生的影響；因此，抓住問題系絡中的政策發展 進程、歷史的因素以及制度規範的動態性，便成為歷史制度論在研究制度及政策 之一重要假定(Immergut, 1998:25)。

二、對權力的不對等的強調

制度從開始到任一時間點，都同時結合著「變」與「常」的成分，無法在歷 史過程中將所處階段截然二分。要進一步探討「變」與「常」在不同時間點的結 合方式，歷史制度論從權力的觀點來看待制度提供了分析上的有力角度。歷史制 度論的分析特色是關注制度與權力間的關係，制度安排很大一部分是權力鬥爭下 的產物，體現了強者的正義與利益。制度也可能是不同陣營妥協下的產物，未必

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會清楚反映特定族群的目標。打從制度起源開始，支持者與反對者間就可能存在 著緊張關係，並隨著彼此權力的消長，提供制度變遷的動力與方向(黃宗昊，

2010:165)

並且，制度也賦予某些團體更為接近決策過程，得勢的團體是建立在對方損 失的零和賽局(zero-sum game)之中(謝俊義，2000:8)。歷史制度論者聚焦在制度 設計的政治鬥爭以及制度設計結果對下一回合政策制定的鬥爭上，對解析制度發 展和制度如何形塑政策的結果十分有用(Koelble, 1994:242)，他們認同團體理論 的看法，認為政治活動的核心即為相互競爭的團體為了爭取稀少資源而發生衝突 (Hall and Taylor, 1996:937)。歷史制度論者，一方面指出了現行制度權力關係的 不平衡，有些人的權力大過他人，對於改變制度所懷抱的信心程度也各自有所差 異，另一方面則是強調現存的制度和組織就是偏差動員形式，會對下一回合政治 競爭及政策制定構成限制(Hall & Taylor, 1996; Peters, 1999，轉引自莊文忠，

2003:32)。而政治結果本身就是國家結構與公民社會的制度團體利益協調下的產 物，在國家政體內不同時間的政策差異與變化即反映著利益團體權力的消長與不 同政治制度的變遷(Powell, 1998:697，轉引自謝俊義，2000：8)。

肆、小結

在觀察政策的變遷時，「制度」確實提供了我們一個良好的聚焦點。而新制 度論的提出，更賦予制度在解釋變遷的過程中一個更加積極的角色。綜上所述，

可以發現歷史制度論對於制度影響行為者之探究，係由一種折衷於理性選擇學派 及社會學派的角度出發，其巧妙的結合兩者的論述，並發展出自身的特色。歷史 制度主義指出，制度係經由利益計算下的策略互動，然而，在此同時，利益的範 疇亦受制度的界定。並且，歷史制度主義對於制度係採取動態的觀點，不同於傳 統制度研究，其探尋制度的變遷來源及結果。在此前提下，該理論認為制度並非 造成影響之唯一因素，社經環境背景以及理念等，都會對整體之因果關係產生影 響。最後，歷史制度途徑係採取過程研究法，其係由時間序列之角度來對事件之

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因果關係進行探究及分析，並且，對於結構及行為之交互關係亦給予相當之重視 及強調，而由行為者之行為與結構交互作用所產生之結果中，找出影響行為者及 制度變革之原因(周信慶，2006：33)。

而它所採用的歷史概念，係由時間序列為出發點，分析制度在特定時空背景 下的演進及發展，因此，觀察的面向亦隨之被拉長。此外，其也不僅止於研究組 織間的互動，亦強調國家及政策等，並提升至制度層次中進行觀察，以了解整體 互動之全貌。藉由這樣的觀察途徑及研究焦點，將使得我們對制度及政策變遷研 究時，有一更宏觀、整體的思維，進而，對制度變遷中的影響因素，有脈絡地進 行整理及說明。藉由下表 2-2 的整理，將可使我們對歷史制度論的特色及觀察角 度有更加清楚的認知：

表 2-2 歷史制度論的內涵 歷史制度論

理論背景 新制度論發展下的三大學派之一。

理論要點

1.對制度變遷的重視。

2.動態的制度觀。

3.路徑依賴以及斷續均衡。

理論特色

1.強調制度變遷中權力不對等的關係。

2.具有較為宏觀的視野。

3.引進「時間」的概念，並以此作為研究的重心。

分析途徑

以時間軸的方式對資料進行整理，對事件脈絡有一 更清楚及宏觀的認知。進而找出影響整體制度變遷 的關鍵因素。

由作者自行整理。

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