國立臺北大學公共行政暨政策學系 碩士論文
指導教授：羅至美 博士
以歷史制度論觀點
探討我國基本工資政策之發展
研究生：彭雪峰 撰
中華民國一〇四年一月
I
謝 誌
在這大約兩年半的研究所生活中，認識了許多人，也學到了許多寶貴的知識 與經驗，然後，凡事終要劃下一個句點，向前邁向人生下一個旅程。對我來說，
論文是一條漫長的道路，但也是一個里程碑。在走過這個里程碑之前，不意外地 這當中也歷經了不少的考驗及磨練，幾度躑躅不前，也曾經對未來的方向感到迷 茫。所幸，身邊有支持我的老師、朋友與家人，在此再度地謝謝你們！在我迷惘 的時候給我力量與方向，讓我能夠再次鼓足勇氣與決心，一步一步地繼續朝人生 的目標前進。
首先，要謝謝我的恩師 羅至美老師，老師對我的論文指導十分用心，每次 指導結束後，老師總是會很有耐心地在一旁，給予我充分的時間消化吸收。老師 的鼓勵更是我走下去的動力，每當徬徨無助時，只要想起老師對我的鼓勵，都能 馬上打起精神，再度向前邁進。在此，也感謝 周家瑜老師及 徐筱琦老師兩位口 試委員，謝謝妳們寶貴的建議，使得我可以快速地找到盲點，也使得論文可以更 加的完善。
另外，也要感謝 吳秀光老師，謝謝老師的授課，給了我關於基本工資議題 的啟發與靈感，進而找到論文寫作的主軸；謝謝 鄭又平老師與 郝培芝老師，在 老師認真地教授之下，使得我可以學到紮實的理論基礎及更有效率的讀書方法；
謝謝 顧慕晴老師與 翁興利老師，兩位老師的勉勵，也是我前進的重要動力。
謝謝呱哥(陳宗君)、瑞田(陳瑞田)、韜錞(楊韜錞)、宇捷(張宇捷)、嘉瑜(劉 嘉瑜)、子恒(林子恒)、靖岳(徐靖岳)、立中(曾立中)與微如(黃微如)，永遠忘 不了大家在 360 研究室相處的點點滴滴，與你們一同共度的酸甜苦辣更是我研究 所求學人生旅程珍貴的回憶；謝謝宗儒(劉宗儒)、書宇(白書宇)、俊景(黃俊景)、
鎧亦(吳鎧亦)及卓彥(游卓彥)這幾位同屆的同窗，每次與你們在一起的歡樂時光 總是能使我徹底地放鬆與充電，然後繼續迎接挑戰。還有暨大的老同學奕璇（謝 奕璇）和岱珉（謝岱珉），跟你們實在有緣，大學是同學，研究所還是同學，但
II
人生無不散之宴席，我們接下來各自打拼，你們也要堅持理想繼續加油！
謝謝 小豬(潘彥岑)學姐、 嘉儀(簡嘉儀)學姐、 瑄毓(陳瑄毓)學姊、 宥霖 (陳宥霖)學姊、 岳臻(林岳臻)學姐、郁婷(曾郁婷)學妹、耘禎(張耘禎)學妹、
昕穎(龔昕穎)學妹、意婷(陳意婷)學妹、昊廷(衛昊廷)學弟、易顯(陳易顯)學弟，
以及博士班的 治華(林治華)學姐以及 明勳(葉明勳)學長，你們的關心與鼓勵也 給了我繼續前進的信心。
在此，也要感謝博士班的 林彰聰學長，學長不只在論文上無私地給予協助 與建議，更是在人生的規劃上，提供了諸多具體的方向，並且，也分享了許多寶 貴的人生經驗，讓我在面對未來的過程中不再迷惘。
最後，要感謝我的父母，每當遭遇挫折及困難時，家裡永遠是我最堅實的後 盾，同時也是最溫暖的避風港。謝謝你們無私的付出與支持，讓我可以無後顧之 憂地將心力全部投入在學業與論文上。
回首這段研究所的時光，一路走來，有歡笑也有淚水。曾經也有迷惘、徬徨 的時候，然而，所幸身邊有這些關心我、鼓勵我支持我的老師、朋友與家人，讓 我總是能再站起來，繼續向目標邁進。再在漫長的路，也終有到達終點的一天。
然而，這同時也是另一個人生階段的開始。未來，我會帶著你們的支持、鼓勵與 祝福，努力地向下一個目標前進。
彭雪峰 僅誌於 臺北大學公共行政暨政策學系研究所 104 年 2 月
III
國立臺北大學 103 學年度第 1 學期碩士學位論文提要
論文題目：
以歷史制度論觀點探討我國基本工資政策之發展 論文頁數 125所 組 別：公共行政暨政策學 系(所) 政治經濟與政府 組 (學號 710171507 ) 研 究 生： 彭 雪 峰 指導教授： 羅 至 美
論文提要內容：
我國擁有基本工資的制度由來已久，近年來，基本工資調漲的議題更是引起了社 會輿論的關注及廣泛的討論。在這樣的背景下，本論文研究者希望進一步瞭解我國基 本工資的發展以及未來走向。因此，研究問題著重在我國基本工資政策的整體發展脈 絡與趨勢以及運用歷史制度論檢視後的特色與限制。在研究方法上，則是採用文獻分 析法以及歷史研究法，並且，藉由引進歷史制度論時間序列的概念，對當中的重要事 件進行分析及探究，找出我國基本工資發展在時間序列上的關鍵時刻，進而建構出我 國基本工資的發展脈絡與趨勢並進行預測。
本論文的分析聚焦在路徑依賴途徑，藉由基本工資大事紀的整理，將基本工資政 策的發展路徑區分為「大選」、「成本考量」以及「保障說」等，並進一步探討各個路 徑的成因與變遷趨勢。另外，也檢視歷史制度論的適用性與限制。
研究發現為：1.「保障」的路徑依賴 2.大選的「衣尾效應」（coattail effect）3.成 本考量的限制。並提出四項後續研究建議，供相關研究者進行參考。
最後，本研究的結論為：政府在基本工資的議題上應發揮更加積極的功能，而非 任由勞資雙方自行協商；在另一方面，勞資雙方的對立與衝突，其實就是「保障說」
以及「成本考量」兩條路徑依賴之間的矛盾，然而，從兼容並蓄的思維邏輯來觀察，
基本工資調漲其實是可以由其他角度切入的，例如作為一種促進國家產業升級的機 制。
關鍵詞：基本工資、勞資協商、歷史制度論、路徑依賴、時間序列
IV
ABSTRACT
The Study on the Developments of Basic Wage Policy from the Historical Institutionalist Perspective
by
PENG, HSUEH-FENG January 2015 ADVISOR(S): PROFESSOR LUO, CHIH-MEI
DEPARTMENT: PUBLIC ADMINISTRATION AND POLICY MAJOR：PUBLIC ADMINISTRATION
DEGREE: MASTER OF LAW
The “Basic wage” in our country has been developed for a long time. In recent year, Issue of “Basic Wage” is attracting social attention and discussing wildly in public opinion. In this background, the researcher of this thesis hopes to understand the “Basic wage” in our country further. As a result, the primary question is what the whole developmental contexts and trends. Viewing the basic wage in our country by Historical Institutionalism has what characteristic and restrict. In the methods, is
literature review and historical approach, and by the Historical Institutionalism, “timer”
appearing the important events can find something, as the critical juncture, and then in the timer’s critical juncture can establish the “Basic Wage” developmental contexts and trends, and probe more.
This thesis focuses on path dependent, with the critical event of “Basic Wage”, and listing into “election path” “cost down path” and “protection path” etc., and then probe the factor and change. In addition, would review the characteristic and restrict in Historical Institutionalism.
The research discovery: 1. “protection” path dependence. 2. The coattail effect with the critical election. 3. Restrict of cost down. Furthermore, list the four future researches for relative researcher referencing.
Finally, the conclusions: Government should be more active interrupt the issue of
“Basic wage” negotiates between the labor and enterprise. In the other way, the conflict of labor and enterprise is a paradox of the “protection path” and the “cost down path”. However, the “Basic wage” can be as a way to promote national industrial upgrading.
Key word: Basic wage, negotiation of labor and enterprise, Historical
Institutionalism, path dependence, timer.
V
目 錄
第一章 緒論... 1
第一節 研究背景與動機... 1
第二節 相關文獻檢視... 2
第三節 問題意識的產生... 8
第四節 研究方法... 11
第五節 研究範圍與限制... 14
第六節 章節安排... 15
第二章 回顧歷史制度論發展與論述... 17
第一節 新制度論... 18
第二節 歷史制度論... 25
第三章 我國基本工資政策發展與內涵... 33
第一節 研究概念界定... 33
第二節 我國基本工資之發展... 38
第四章 以歷史制度論觀點探討我國基本工資政策發展... 53
第五章 結論... 73
第一節 我國基本工資政策發展概述... 73
第二節 研究發現... 75
第三節 理論的評析... 77
第四節 後續研究建議... 78
參考書目... 81
附錄... 87
VI
表圖目次
表 2-1 各制度論途徑之理論內涵 ... 24
表 2-2 歷史制度論的內涵 ... 31
表 4-1 基本工資歷年金額及調幅 ... 54
表 4-2 基本工資調幅事件表 ... 59
圖 3-1 基本工資立法沿革 ... 35
圖 4-1 我國基本工資歷年變化趨勢 ... 55
圖 4-2 基本工資調幅 ... 59
圖 4-3 總統大選 ... 60
圖 4-4 地方大選 ... 60
圖 4-5 總統大選趨勢示意圖 ... 61
圖 4-6 基本工資漲幅示意圖 ... 61
圖 4-7 地方大選趨勢示意圖 ... 61
1
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
壹、研究背景
在先進國家中都有最低工資的規定。追究其中的原因，是對勞動市場中弱勢 團體的關懷以及最低生活水準的保障。在台灣，現行法規中雖然沒有「最低工資」
一詞，『然根據國內外學界討論後的共識，目前法令規定的「基本工資」，在實質 意義上與西方國家的「最低工資」所指稱的內涵是一致的(劉梅君，2007：26)。』
審視我國基本工資之發展，其實發展的脈絡很早，根據文獻所顯示，最早於 19301便開始進行，近年來，基本工資的議題更是引起了社會輿論的關注及廣泛 的討論。而在國外的公共議題之中，最低薪資(Minimum wage)也是備受關注與討 論2。就另一方面來說，如前述所提及，基本工資的訂定是保障勞動市場中弱勢 團體非常重要的環節。另一方面來說，勞工政策與產業的發展密切相關，並且是 政府引導企業相當重要的治理手段(Schmidt, 2002:127-129;134-135)，而基本工資 可說是研究勞工政策中的核心議題。因此，綜上所述，基本工資不僅與我們的生 活密切相關，其背後也蘊涵著相當重大的意義及影響力。
1 國際勞工組織(ILO)在 1928 年通過了第 26 號公約「最低工資設定機制公約」，即一般所謂的「最 低工資公約」後，我國在 1930 年 2 月 28 日也簽署了該號公約。並在 1936 年 12 月 23 日立法通 過了最低工資法(後因未頒布施行，已於 1986 年 11 月 12 日正式廢止。)(劉梅君，2007:26)
2 關於最低薪資的公共議題，可參 Roger LeRoy Miller,Daniel K. Benjamin & Douglass C. North.
2014. The Economics of Public Issues.P.89-93.
2
貳、研究動機
本論文研究者開始注意到勞工議題，是一年前關廠工人的臥軌事件3。雖然，
他們在手段的選擇上可能是不恰當的。然而，我們進一步思考，這何嘗不是勞工 政策核心議題失焦所造成的嗎？我們當然知道，假如依循著一般的集會遊行方式 便可以傳達他們的心聲及訴求，進而圓滿的解決問題的話，他們又何以採取這般 激進的手段來進行抗議。另外，政府與企業又何嘗會去思考到底是勞工權益重要 還是國家經濟成長重要呢？因此，從那時起，本論文研究者對於勞工保障的議題 便開始產生了興趣。然而，勞工政策涵蓋面十分廣泛，薪水、工時及保險等等，
皆屬其中。但是根據上述的研究背景與情懷，本論文研究者最後選擇以我國基本 工資為研究標的。一方面，如同前述所提到，我國基本工資歷史悠久，且不論在 國內或國外，基本工資議題皆是研究產業發展與勞工權益爭議的焦點之一。另一 方面，基本工資不僅僅反映出對勞工的保障，其實也可看作是勞、資及政府三方 權力交錯、角力的結果。因此，綜上所述，本論文研究者希望藉由本論文題目的 研究，來進一步理解我國基本工資的發展，並且對我國基本工資脈絡的有更加宏 觀及清楚地認知。
第二節 相關文獻檢視
壹、相關文獻蒐集過程
本研究主題為基本工資發展脈絡之研究，故在資料蒐集方面，關鍵字是以「基
3 不滿勞委會堅持編列兩千萬預算向勞工提起告訴，以「紓困補貼實施計畫」變相施捨弱勢勞工，
卻不願承認自身行政疏失，300 多名全國關廠工人連線勞工於 2013 年 2 月 5 日下午蛋洗勞委會 抗議，後轉往台北車站，企圖以癱瘓台鐵南下的方式，要求勞委會主委潘世偉出來面談。於晚間 七點半左右，關廠工人聯盟佔據第三月台，揚言主委再不出面承諾撤告，將以臥軌方式抗爭到底。
在等不到任何官員出面的情況下，關廠工人在晚間八點半左右臥軌抗議，並與警方爆發激烈衝突，
這場臥軌行動持續約半小時，期間引發交通受阻以及民眾強烈不滿。 (公視新聞議題中心，
2013.02.06)。
3
本工資」或者「最低薪資」進行搜尋。在相關的文獻當中，有不少論文是針對特 定年份及產業4或特定對象、族群5受基本工資影響之探討；另外，也有一些是與 其他議題相關，如本外勞脫鉤議題6、健保議題7等。惟本文目的係探究台灣基本 工資整體發展脈絡，前述相關之文獻雖然與基本工資相關，卻並非屬於本文所欲 著重及探究重點，因此，以下將僅臚列與本論文之主軸較為符合之文獻進行探究 及檢視8。
貳、相關文獻內容檢視
經由上述標準所篩選出的文獻，依照主題，大致可分為保障效果以及政策兩 個面向，以下將進一步闡述其主要的內容，並說明本論文與相關文獻的不同之 處：
4 此部分如：羅明華，2009，《2007 年基本工資調整之影響-以便利商店及加油站為例》，國立中 央大學產業經濟研究所碩士論文；周女傑，2008，《2007 年基本工資調漲對連鎖加盟產業之影響 及其因應措施》，國立中正大學勞工所碩士論文；蕭玲慈，2013，《從霍爾的符碼理論探討「行政 院 2013 年基本工資決議案」》，國立暨南國際大學公共行政與政策學系碩士論文；李曉娟，2008，
《2007 年基本工資調整之影響評估─以傳統小吃業為例》，國立中央大學產業經濟研究所碩士論 文。
5 此部分如：呂婉瑜，2012，《基本工資調漲對公私部門薪資差距之影響》，嶺東科技大學財稅與 會計資訊研究所碩士論文；蔡尚典，2011，《基本工資對廠商聯合行為的誘發效果》，淡江大學經 濟學系碩士論文；許淳善，2008，《小餐飲店員工對基本工資調升之滿意度研究─以苗栗地區大 專院校附近商圈為例》，育達商業技術學院企業管理所碩士論文；李怡萱，2004，《基本工資與青 少年就業探討》，銘傳大學經濟學系碩士論文；陳元魁，1997，《基本工資對青少年雇用之影響評 估》，國立中央大學產業經濟研究所碩士論文；康淑靜，1990，《基本工資對青少年的影響》，逢 甲大學經濟研究所碩士論文。
6 此部分如：呂姿儀，2014，《本外勞基本工資脫鉤議題之網絡分析─以製造業為例》，東海大學 行政管理暨政策學系碩士論文；羅丹璟，2013，《企業經理人對外籍勞工薪資與我國基本工資脫 鉤之認知與態度研究》，台南應用科技大學國際企業經營系碩士論文。
7 此部分如：邊子強，2008，《基本工資調整對全民健保業務變動影響之探討─以健保局東區分 局為例》，國立東華大學公共行政研究所碩士論文。
8 此部分文獻如下：林柏任，2013，《基本工資對受雇勞工的影響分析》，國立中央大學產業經濟 研究所碩士論文；張雅惠，2010，《基本工資與勞工生活水準關聯性之研究》，中國文化大學勞工 關係學系碩士論文；楊家裕，2002，《基本工資制度與邊際勞工保障之研究》，國立中正大學勞工 研究所碩士論文；許雲翔，1999，《台灣基本工資政策之政治經濟分析》，國立政治大學勞工研究 所碩士學位論文；曾敏傑、楊家裕，2004，〈邊際勞工基本工資保障程度之研究：1978 至 2003 年的變遷〉，《政大勞動學報》，第 16 期，頁 1-56；黃仁德，1996，〈最低工資：所得分配與反貧 窮效果的評析〉，《勞資關係論叢》，第 4 期，頁 1-28；謝宗學，2003，〈政策工具選擇的政治經 濟學：以經發會基本工資爭議為例〉，《公共行政學報》，第 9 期，頁 89-121；單驥，1988，〈如 何釐訂我國基本工資〉，《人文及社會科學集刊》，1(1)：15-40；張恆裕，1993，〈訂定基本工資的 檢討〉，《國立台灣大學中文學術論叢》，第 11 期，頁 173-195。
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一、保障效果的檢視
(一)博碩士論文
首先，在林柏任《基本工資對受雇勞工的影響分析》一文中，其主要是藉由 文獻分析法，對目前基本工資水準下個受雇勞工族群領取基本工資的涵蓋率進行 觀察，並進一步分析在基本工資調升情況下，不同背景勞工領取基本工資涵蓋率 變動情況，藉以評估往後調整時的衝擊與影響。最後所得到研究發現為：1.台灣 各行政區內農戶與非農戶間所對應的消費水準存有相當大的差異。2.當基本工資 調升時，對處於勞工族群中之女性、青少年、低學歷、及中小型受雇者衝擊較大。
其次，張雅惠《基本工資與勞工生活水準關聯性之研究》一文則是以文獻探 討法、歷史研究法及比較研究法，將研究重點著重於分析基本工資與勞工生活水 準的關聯性。所得到的研究發現為：1.基本工資必須達到勞工生活的基本要求才 有實質的意義。2.落入貧窮線的勞工必須採用社會救助體系以幫助他們有機會重 回勞動市場。3.基本工資必須納入地域差異的設計。4.基本工資的多寡必須與提 升國民生活水準相關連。5.基本工資的調整會影響外勞薪資政策與社會福利的連 動。6.基本工資的制定不宜過低以免影響勞工的基本生活。
最後，在楊家裕《基本工資制度與邊際勞工保障之研究》一文中，其藉由歷 史研究法及比較分析法，探討我國基本工資所欲保護對象之邊際勞工數量與變遷，
同時分析我國歷年來基本工資是否足以維持該群體的基本生活保障。最後得出的 研究發現為：1.我國基本工資立法原意為保障勞工維持其基本生活應無庸置疑。
2.台灣地區的邊際勞工族群其主要特質有：以女性為主、低年齡層、低教育程度、
大部分為私人雇用、地理分布偏向南部，且集中於邊陲產業及次要勞動市場當中。
3.歷年來基本工資對於邊際勞工的保障效果正逐漸下降中。
(二)學術期刊
在曾敏傑以及楊家裕〈邊際勞工基本工資保障程度之研究：1978 至 2003 年 的變遷〉一文中，其主要在回顧基本工資立法以及其與國際的比較，並檢視基本
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工資與其他社會經濟指標的歷年變遷趨勢，進而瞭解其在邊際勞工保障程度的變 遷。最後得出的研究發現為：1.我國基本工資位階不斷下滑，保障的內涵也由「家 戶」轉變成「個人」。2.我國 2001 年基本工資與歐盟主要國家相比，僅較葡萄牙 略高；佔製造業平均薪資比率為 41.1%，相對較歐盟主要國家為低。3.由 1978 至 2003 官方二手統計資料，比較基本工資與製造業平均薪資、物價指數、最低 生活費用、平均國民所得、及五等分家戶平均個人消費支出指標後發現，我國基 本工資保障對邊際勞工保障程度有降低的趨勢，並且在 1997 年後因基本工資未 做調整更形惡化。
另外，在黃仁德的〈最低工資：所得分配與反貧窮效果的評析〉一文中，其 係對最低工資研究的文獻進行檢視，希望有助於國人對最低工資、所得分配與貧 窮間關係的瞭解。最後得出的研究發現為：先進國家實證研究再三顯示，低工資 與家庭貧窮沒有密切關係存在，試圖以最低工資來達到消滅貧窮、促進所得平均 分配，可能因最低工資存在反就業效果而適得其反。而根據我國關於基本工資的 實證研究結果可推論，基本工資的提高似乎尚未對我國所得分配與貧窮問題造成 不良影響，至於是否產生有利的影響，尚有待進一步研究加以證實。另一方面，
雖然基本工資在先進國家間受到歡迎與支持程度已不如以往，然由於其與廣大勞 工利益相關，具有巨大政治號召力，因此可預期未來將繼續實施下去，而不可能 被終止。
二、政策面向的檢視
(一)博碩士論文
於許雲翔《台灣基本工資政策之政治經濟分析》一文中，其是藉由事後回溯 分析法，藉由基本工資，探討國家機關、民間社會以及國際政經環境在決策過程 中的相對重要程度，並剖析國家機關的自主性在環境變遷下對基本工資形成有著 何種的影響。最後所得到的研究發現是台灣由於國家機關自主性與工業關係在不 同階段有不同的發展，而基本工資政策亦隨著呈現出不同的樣貌。
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(二)學術期刊
在張恆裕的〈訂定基本工資的檢討〉一文中則是採用公共政策上的系統決策 模型，試圖由此一公共政策的形成原因，探討訂定基本工資的必要性、決策系統 決策的方式以及執行與影響面，由不同層面的利弊得失進行分析，進而歸納出今 後對此類事件的處理方法。最後所得出的研究發現為：1.訂定基本工資有其必要 性。2.基本工資的調整與訂定，應由勞資政三方代表共同決定。3.訂定與調整沒 有一定的法則可以依循，權衡與法則應相輔相成。4.基本工資實施是有代價的，
需在利弊得失中做一適當之權衡。5.為確保基本工資有效實施，政府應加強其執 行力。6.提高基本工資，短期間會增加勞保收入，但長期將增加勞保支出。
另外，於單驥的〈如何釐訂我國基本工資〉一文中，其旨在探討如何以較客 觀、合理的方式來訂定我國基本工資。研究中一方面參考英、美、日、韓等國制 定基本工資的經驗，一方面也檢討我國目前基本工資制定的參考公式；同時也利 用行政院主計處所舉辦的大規模調查來瞭解於不同基本工資水準下對我國不同 消費水準、不同產業與不同職業別勞工所造成的影響。所得出的研究發現為：我 國目前基本工資水準較上述四個國家均高出許多。造成此原因之一為我國目前基 本工資計算方法中有高估的因素。為匡正偏高的基本工資，作者建議在基本工資 的決定上，可先決定一個其所要涵蓋的低消費勞工人數比率政策目標，待此目標 決定後，再找出相應的基本工資水準，如此在基本工資的決定上或許較客觀合理。
另一方面，在目前的制度下，針對青少年、身心障礙或受初級訓練的勞工也應制 定較低的基本工資水準，這對於已偏高我國基本工資而言尤為迫切。
最後，於謝宗學〈政策工具選擇的政治經濟學：以經發會基本工資爭議為例〉
一文中，其由利益、觀念、個人、制度與國際環境“5I”因素，說明政策的選擇 是一種政治過程。在此除了強調國境環境因素方面更應注重全球化影響外，也認 為五項因素的作用是鑲嵌在特定時空的政經系絡及其隱含的權力關係之中，而更 具深層的政經意涵。並試圖以民國九十年「經濟發展諮詢委員會」有關廢止基本
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工資籍外勞與基本工資脫鉤之爭議，分析決策者如何與為何做成最後的選擇。所 得出的研究發現為：五年來對攸關邊際勞工基本生活的基本工資不予調整，是欠 缺正當性的一種選擇。儘管政策工具選擇是一種政治過程，公部門決策者在進行 選擇及判斷時，固然須考量政治主流價值與政治可行性，但也不可過度抱持著犬 儒主義的態度。
三、本研究特色
經過上述的整理，我們可以發現，大部分基本工資相關文獻將重心放置於「保 障」的效果和程度上，以及對基本工資訂定的反思及檢討等。在檢視這些文獻的 過程中，也可以發現對於過去事件的整理以及官方資料的探究，是在做此類型研 究時相當重要的一環。本研究與上述「不同之處」在於本研究的主軸並非在保障 程度等相關方面的探討，而是試圖描繪出我國基本工資的整體趨勢及脈絡，以此 作為本論文的研究重心。相關類似概念在許雲翔《台灣基本工資政策之政治經濟 分析》的一文中也曾出現過，然而由於其研究範圍僅止於 1996 年，因此，本論 文打算承接其研究段落，進行後續的研究。
在另一方面，如同前述所提到，官方資料以及相關的歷史事件是很重要的一 部分。當然，本論文作者亦認同在此類型研究中對基本工資政策的整體發展脈絡 的耙梳自然是相當重要的一環。然而本文試圖從宏觀角度出發，對台灣近二十年 的基本工資政策變遷進行探究。為使本研究之問題以較具體方式呈現，勢必須有 一理論作為貫穿之主軸，因此，本文選擇重視制度發展脈絡、變遷，並強調路徑 依賴之「歷史制度論」作為探究台灣基本工資政策變遷之主要架構。接下來，將 進一步對台灣基本工資政策發展特點及將其與歷史制度論結合的適用性加以說 明。
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第三節 問題意識的產生
壹、台灣基本工資政策發展之特色
在進行歷史進程的分析中，「路徑依賴」是歷史制度論中核心要點。而正如 同學者 Thelen 所提及，「路徑依賴」的研究分別著重於兩個面向上，一是對「關 鍵轉折點」的分析，另一則是對「反饋效果」之分析(轉引自許裕盛，2006：26)。
而運用以上觀點來檢視台灣基本工資政策的發展，則各個組織、民間團體，政府 機構乃至於社會環境背景，皆反映出制度環境中的多重結構以及行為者之間的互 動狀態。在不同時期的基本工資政策亦反映著不同的權力結構，隨著制度及社會 環境背景的改變，基本工資政策也呈現出不同的樣態。當然，基本工資政策並非 全然由制度環境所決定，行為者依據自身所擁有不同之資源，也會對最後政策及 權力板塊的分布產生影響。
歷史的發展，可說是由制度、外在環境，以及內在的條件等種種因素共同交 織而成的。因此，本論文在研究範圍內選定「特定時期的基本工資政策」，依據 時間序列及發展的進程，由制度的緣起、結構的限制，以及不同行為者之間的策 略來進行觀察，進而，希望能尋找出影響基本工資政策變遷的關鍵因子。
而台灣之基本工資政策，是很典型隨著時空環境變遷、政經結構的改變以及 行為者的互動等不同因素所共同交錯之一系列的制度的沿革。就整體來說，本論 文是希望藉由歷史制度論之角度，去檢視台灣基本工資的發展歷程。而依據上述 對歷史制度論的相關概念引述，套用於基本工資政策變遷過程，則可以約略歸納 出以下特點：
一、結構與行為者的多元性
台灣基本工資政策的發展，反映出制度環境中結構及行為者的多元狀態，例 如：政府單位、資方團體及勞方工會等，這些行為者使得台灣基本工資政策在發
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展進程中，出現不同的轉折點，並且，不同時期的基本工資政策亦代表著不同環 境背景下的權力結構狀態。
二、行為者間之相對自主性
基本工資政策發展下，不同行為者間具有不同的發展自主性。並且，隨著彼 此擁有資源的差異，都會對當下的制度及結構產生不同之影響。例如政府、資方 以及勞方各有其相對自主性，且在整個基本工資發展的進程中，自主性亦會隨之 變化及消長。
三、具有延續性及轉折點
我國基本工資最早可溯自 1928 年開始制定的「最低工資法」，並於 1936 年 12 月 23 日完成立法程序頒布實施，而後，歷經「基本工資暫行辦法的時期」， 最後規範於勞動基準法中(曾敏傑、楊家裕，2004：7-10)。我國是法治國家，所 以在其立法沿革中所呈現的延續性及有轉折點，表現在整體實際的運作上亦是如 此，並且，直到今日仍持續的進行著。
貳、歷史制度論與台灣基本工資政策變遷結合之適用性
歷史制度論指出，一方面，制度提供了參與者重新界定自身利益及行動策略 的方向；在另一方面，其又強調制度結構會導引參與者往某預設方向前進，或者，
使他們去發掘機會的所在，進而去解構既有的權力體系(張世杰，2000：10)。並 且，歷史制度論對制度變遷過程中「持續性」的部分，其強調「路徑依賴」的概 念─係指制度的演變將受到過去政策遺緒(policy legacy)或制度建立時之初始狀 況(initiative condition)之影響，進而使得制度的變遷或發展只會鎖定於特定的方 向，或依循著既往的模式前進，且多以漸進式小幅度調整為主。歷史制度論者認 為，歷史與制度存在一種互為因果的關係，因此，他們相當強調「制度延續性」
的重要。此外，歷史制度論者引入理性選擇論中「路徑依賴」(path dependent)之 概念，來解釋制度是如何受到歷史的影響，進而產生相互循環的因果關聯；並且，
當他們在分析行為者行為時，亦會將歷史因素中的時間序列拉長來檢視。渠等認
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為，制度之所以產生路徑依賴之現象，係由於行為者在考量當時環境背景後，所 選擇之最終定案，往往是依循著以往的制度或方案，參照其部分理念或做法，進 而產生出與過往相類似的新制度。在此，也突顯出，事件、行為及制度在時間序 列上的先後順序是相當重要的。而在這樣的運作模式下，後來發生的歷史變遷亦 大多會受到先前的路徑軌跡所制約(陳明達，2008:51-52)。
綜上所述，可發現本文所欲採取之研究途徑─「歷史制度論」與本文所欲觀 察之台灣基本工資發展變遷相當契合。而結合這兩者共同討論本研究主題，筆者 認為具諸多特色如下：
一、以制度延續性作一分析的主軸
歷史制度論強調對「制度延續性」之探討，其認為制度的變遷應由長期的時 間序列來觀察、檢視。而回顧台灣之基本工資政策發展，其亦具備此「長期變遷」
之特點，因此，可於研究進行中，將此作為分析制度變遷之主軸之一。
二、藉由路徑依賴的概念對制度變遷進行闡釋
所謂「路徑依賴」，係指政策變遷會受其遺緒的影響，因而在發展過程中會 依循既往之模式或者鎖定於特定的方向，進行小幅度的變革及調整。此項特點，
亦可用於檢視台灣基本工資的發展歷程。或許，台灣基本工資政策的演變，亦具 有此「路徑依賴」之特徵。
三、對於行為者及制度結構均予以重視
依歷史制度論之主張，主觀之行為者及客觀制度結構均是影響制度變遷的要 件。因此，在探討台灣基本工資政策發展時，此兩者均應受到重視。當然，兩者 的關係並非是二元對立的關係，其亦可能是多元互動、因果依循之樣態。
四、系絡性與時間序列的聚焦
台灣基本工資之發展，係隨著整體政經環境之轉變以及其他因素所形成之一 系列政策方案之變遷，就此而言，與歷史制度論所著重之系絡環境有所呼應。而
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在另一方面，歷史制度論也強調時間序列的重要性，在這部分，也可將其與台灣 基本工資變遷研究進行結合。
五、多元行為者競合
誠如前述所論及，歷史制度論認為，制度與行為者之間係為相互影響的關係。
而衡諸台灣基本工資之發展，在不同的行為者之間，隨著彼此在資源上的差異，
亦因此產生出有形或無形的影響力。進而，產生出不同的競爭樣態。本文以為，
應用歷史制度論研究我國基本工資發展與變遷是相當符合的，並且，其也提供了 另一種觀察及角度及探究的方式。最後，本文希冀藉由此研究途徑，進而對整個 制度變遷樣貌有更加深入的認知且得以找出影響制度變遷的關鍵性因素。
參、研究問題與目的
一、研究問題
我國基本工資政策的整體發展脈絡與趨勢為何？選擇以歷史制度論對我國 基本工資發展進行檢視有何特色與限制？
二、研究目的
本研究以我國基本工資為研究標的，藉由引進歷史制度論時間序列的概念，
對其重要事件進行分析及探究，找出我國基本工資發展在時間序列上的斷續均衡 點，進而建構出我國基本工資的發展脈絡與趨勢。並且，也回顧以歷史制度論作 為研究途徑切入，有何特色與限制。
第四節 研究方法
以方法上來說，由於歷史制度論所感興趣的課題大多是來自歷史的真實經驗，
但曾發生過的革命、大型戰爭，國家建立等事例數量有限，甚至有許多是獨一無
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二的過程，在有限樣本(small-N)的侷限下，使得歷史制度論者偏重質化的方法進 行研究，較少採取需大量樣本(large-N)的量化方法。進一步來說，歷史制度論所 關注的是對真實世界的難題提出解答，而這需要對事件的來龍去脈有充分的了解 及掌握。這種關注「如何」(how)的問題意識，也讓以變項(variable)分析為中心 的量化方法難有用武之地，因為其所能提供的資訊極其有限。取而代之的是用系 統化與脈絡化的比較方法，對歷史過程進行深度的考察，這也是歷史制度論者最 重要的分析策略(黃宗昊，2010:150)。由第二節相關文獻檢視的過程中可知，在 研究主題為橫跨數個年份的類型中，歷史事件以及官方資料等都是相當重要的。
因此，綜上所述，本文選擇質化的方法進行研究，以歷史制度論為研究途徑。
在研究方法上則採用文獻分析法及歷史研究法。以下將進一步說明：
一、文獻分析法
又稱「資料分析法」，即以既有歷史資料、期刊、專書、論文、官方資料及 新聞等範疇為標的進行分析(黃玉洤，2012:64)。此方法作為一種間接的研究法，
能幫助我們了解過去及解釋現在，並進而對未來提出預測(葉志誠、葉立誠，2012：
138)。其具備諸多特點：首先，它可以超越時空的限制。文獻記錄著過去社會事 實，其具備時間上與空間上的意涵，如不同的年代及地區。因此，當研究者對這 些文獻進行檢視彙整時，某種層面上也跳脫出了時間與空間的限制。其次，它有 助於個人經驗與視野的超越。藉由文獻分析，研究者得以廣泛的涉略先前研究者 在各領域的研究成果，藉此，也彌補了自身研究與視野的侷限性。最後，它可避 免直接調查中互動不良影響。所謂直接調查方法，是直接調查者與被調查者互動 的過程。然而，過程中可能存在許多不良的互動因素，如：偏見、謊言，掩飾等 等，在這些不良因素的作用下，很可能進而對研究的品質產生影響。藉由文獻分 析法，將可避免這些互動中的不良影響，進而使得研究者對過去的社會事實有一 更全面及客觀的認知與了解(Ibid：140-141)。當然，文獻分析法。亦有其侷限性。
例如所獲資料都是二手資料，可能就沒有親手所獲的一手資料那樣可靠。在適用
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性層面上，文獻分析法較適用於專門的歷史性與系統的比較性主題(Ibid：158)。
二、歷史研究法
由理論層次來看，歷史研究法是一種研究歷史及演變發展的方法，而以技術 的層面切入，歷史研究法可以探究過去所發生的事實(管倖生等，2010：36)。其 目的在於運用科學方法，發現與陳述過去所發生的事實真相，提供了解當今制度、
措施以及問題的歷史背景。並融合不同時期觀點，合理詮釋其新的價值與意義，
發現及驗證其因果關係，以此作為預測未來活動的基礎(Ibid：38)。藉由對歷史 資料的探討，可進而瞭解及建構當時的脈絡情形，在此所謂的歷史資料則包括了 個人文獻、官方文獻以及大眾傳播媒介等(林淑馨，2010：328-330)。就其特性而 言，可大致分為四點：首先，是時間的特性。任何事件的起源、發展以及衰敗都 有時間的軌跡可循；其次，是空間的特性。事件的發生必然涉及一定的空間與地 理因素；再者，是互動的特性。社會上的事件，均是與其他各個因素彼此互動而 形成，幾乎沒有事件是可以獨立存在的；最後，是變化的特性，事件在不同時間 與空間的影響下，自然會相應產生不同的變化，鮮少有固定不變的(管倖生等，
2010：39)。從其優點來看，使用歷史研究法在時間運用上，有較大的自由，在 資料的取捨上，研究者也有較多的選擇。並且，其也對現狀的淵源予以說明，所 得的推論，也可作為變革的引導，進行更細部的研究。最後，藉由正反面史料的 交叉比對，也可對整體發展有進一步的瞭解及釐清；當然，它也存在著諸多限制：
例如研究者無法得到完全的資料，因此可信度很難判斷；研究者無法研究全部的 人事物，因此只能對小樣本歷史現象進行研究，這些資料可能難以代表全體，所 以欲建立普遍的原則，可能較為困難等等(Ibid：44)。
綜上所述，本論文選擇歷史研究法，希望藉由對過去事件的耙梳整理，不僅 可以對整體有更清楚地認知與理解，也可找尋出某種趨勢，進而提供立論的基礎。
然而，相關資料包羅萬象，要如何在廣泛的資料中適切的兼顧並進行彙整有賴於 對資料的掌握以及文獻的分析。因此，本論文希望透過這兩種研究方法的互補互
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助，進而對我國工資政策的整體發展趨勢有一更詳盡的理解。
第五節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
基本工資 1997 年之前的脈絡，在許雲翔一文中已詳盡的整理及分析，因此 本論文作者打算進行後續研究段落，時間的範圍定為 1997 年至 2014 年，這樣也 與現今的發展狀況較為接近。
貳、研究限制
歷史制度論的特色在於關注重大而複雜的政治難題而非解釋這些難題的「精 確性」何在。其對脈絡因素的重視使得歷史制度論者大多傾向建立「中程理論」
(middle range theory)，認為可針對理論適用範圍以及條件加以限縮或界定，而不 是追求如理性選擇理論一般，或運用統計方法以建構出放諸四海皆準的「大理論」
(grand theory)(黃宗昊，2010：156)。本論文是以歷史制度論為探討主軸，藉由對 重大事件的耙梳及整理進而對基本工資整體的脈絡產生一定程度的理解。因此在 這樣的特色下，雖然本論文係採用文獻分析法以及歷史研究法，但目的並非在於 對過程鉅細靡遺的考證及資料蒐集，而是著重在整體發展脈絡及趨勢的說明，並 進而找出斷續均衡發生的關鍵因素。在這樣的前提下，資料可能多以次級資料為 主，但這一部分就成為本研究限制之一。而在另一方面，由於研究的主題是「台 灣的基本工資」，因此在資料的來源上，可能會以中文文獻為主、英文文獻為輔，
此係本論文的另一研究限制。
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第六節 章節安排
本論文共分為五章，分述如下：
一、緒論
首先在第一章的部分，對於研究動機及目的進行闡述，並且說明本論文採用 歷史制度論及文獻分析法的原因及所欲達成的研究目標，使得讀者對本論文有一 初步的認識及瞭解。
二、理論回顧
其次，在第二章主要是關於歷史制度論的整理及回顧。首先將先對新制度論 進行簡要的介紹，並進一步闡述其與歷史制度論的關聯。接著，便聚焦在本論文 的理論基礎─歷史制度論中，對它的背景、內容，以及特色，更深入的加以整理 及說明。
三、基本工資政策發展及沿革
再次，第三章則針對本論文個案的部分進行整理及脈絡的爬梳，進而對我國 基本工資政策的整體發展方向及趨勢有大致上的認知及了解。
四、以歷史制度論觀點探討我國基本工資政策發展
復次，在第四章中將先就前述第三章的內容進行一總括性的敘述，進而以歷 史制度論來審視，分為若干要點進行深度的分析及探討。藉由其時間序列的觀點，
來找出影響整體發展脈絡的重大斷續均衡點。
五、結論與後續研究建議
最後，在第五章的部分，則藉由歷史制度論的分析，了解我國基本工資整體 的發展趨勢及脈絡，並據此進一步對於我國當前的基本工資政策狀態，提出相當 的評論及後續研究建議。
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第二章 回顧歷史制度論發展與論述
在探究我國基本工資政策發展脈絡時，「制度」毫無疑問的是個相當重要的 切入點。然而到目前為止，對於制度的定義在學術界依然爭論不休，一般而言，
主流說法認為制度是人類藉由「遊戲規則」(the rules of games)，進而對人們互動 行為加以形塑的人為創造物(North, 1990:3)。此定義反映出了制度的一種結構性 外在特徵，同時，此客觀特性也反映出了人類行動的持續性、安定性以及可預測 性(張世杰，2000：2)。依上述的觀點，「制度」是社會互動之下的產物，是以事 實經驗為基礎，匯集了群體間的共同智慧以及成員中彼此的共識所建構而生(許 裕盛，2006：17)；亦即，被一個社會群體所共同奉行的制度或是規範是不可能 憑空出現的，必然與現實環境息息相關，進而在時間的演進及成員彼此的互動下，
不斷的被建構與塑造。
而在政策研究領域中，亦有「制度研究途徑」(institutional study approach)，
其係由制度的角度切入，藉由對政府機關之狀態、彼此互動、運作的情形等因素 進行探究，進而了解在公共政策運作時可能造成影響的因素有那些，並據此做出 適當之回應。(吳定，1998：42)。然而，在傳統制度研究途徑中，制度僅被侷限 於個人層次的集合，而忽略了其與社會系統及環境的互動關係。1980 年後，伴 隨著實證研究的蓬勃發展，新制度論在社會科學研究領域中，漸漸成為具有顯著 影響的研究途徑之一。其與傳統制度主義的差異，除了在分析層次、探究焦點及 研究的對象外(莊文忠，2003：22-23)，其最主要的意義，在於將制度是為「依變 項」，且將其視為「自變項」，用以解釋制度在政策結果及過程中所產生的影響(王 開弘，2006：16)。
以下，將先於第一節的部分對新制度論的源起及內容進行簡要說明，並進一 步敘述其與本論文所選擇的理論─歷史制度論間的關聯性；而在第二節的部分，
則是對歷史制度論的理論背景、主要內涵以及特色進行更詳細的說明。
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第一節 新制度論
壹、理論背景
在 20 世紀，隨著實證主義與行為主義的興起，傳統制度主義漸趨沒落。然 而，前者以「個人」為分析焦點的研究取向，遭到了「見樹不見林」之批判。因 此，在 1950 年代末，部分的學者又將焦點回到了制度的研究上。然而，在此時 期，他們並非全然地承襲了先前傳統制度研究的特點，而是加入了新的研究觀點 (呂育誠，2002：146)，而不同的研究，也根據學科上諸如：政治學、經濟學，
以及社會學等背景的不同，而分別產生了不同的研究途徑(「歷史制度主義」、「理 性選擇理論」，以及「社會學制度主義」等)，而這些研究途徑，被後來的相關研 究學者統稱為「新制度主義」（陳明達，2008：30）。以下，將進一步就其發展源 起、主要內涵以及相關評論分述如下：
一、發展源起
新制度主義的興起，可以說主要是對 1950 至 1960 年代興起的行為主義的一 種反思與修正，並於 1970 年代逐漸受到重視。兩者的相異點在於，行為主義過 度著重於個體行為的探究，而忽略了整體結構的影響；然而，人的行為有時亦是 在制度的引導下被形塑與產生的。而後，於 1980 年代末期至 1990 年代初期，肇 因於全球環境劇烈的變動下，民主制度究竟如何去被塑造及鞏固成為關注的焦點，
制度主義遂再度興起，帶起一波研究的新風潮。(徐正戎、張峻豪，2004：144)。
易言之，新制度主義的興起，某部份原因係肇因於對「實證主義」及「行為 主義」為追求社會科學解釋的模型而過度簡化的反動；而在另一方面，其也無法 認同於「結構功能論」中過度強調社會系統的建立與維持，僅係滿足某些預設的 需求。此等分析過於靜態，而無法對於系統複雜的轉換過程有更加深入的體悟及 了解(張世杰，2000：3)。
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二、主要論述
傳統制度主義係以「制度」為研究的核心，同樣的邏輯，新制度主義亦將「制 度」納入分析的架構中。而不同的是，新制度主義歷經了行為主義以及實證主義 的發展，在分析面向上與關注焦點等與傳統的制度主義有所不同。新制度主義者 主張，人類的政治、社會及經濟等行為，是受到其所身處的制度環境影響。因此，
他們反對僅以行為觀察作為分析的基礎，而強調必須將行為在所處制度的脈絡中 檢視，才能有更深入以及充分的了解(Immergut, 1998:6)。而新制度主義的提出後，
隨後被許多不同的學科領域所應用，例如：政治學、社會學與行政學等等。
就新制度論而言，早期著重在對跨國之間的差異進行解釋及比較，並強調經 驗與理論層面應同時並重(Thelen and Steinmo, 1992:5)，直至 1970 末到 1980 初，
其研究焦點開始為統合主義者所區分，區分出「中層制度因素」(intermediate-level institutional factors)，例如：「經濟團體與國家官僚所構成的政策網絡」、「政黨結 構」等，並且關注其在不同國家環境背景下所扮演的角色(Ibid:6)。
因此，以方法論而言，新制度主義被定位為一「中階」(meso)的理論層次。
在此層次中，儘管也有許多的分歧而產生不同的派別，然而，其一致同意一項假 定：「制度影響行為」，而此與傳統制度主義者的論調：「制度決定行為。」是有 所區別的。換言之，新制度論者強調政治制度與社會都有其相對的自主性，他們 不僅將制度視為「依變項」，亦將其視為「自變項」，用以解釋制度對政策或者是 規範的影響(陳明達，2008：32)。
綜上所述，行為主義者認為組織、團體，個人之行為會進而對制度產生影響，
亦即，前者係為「自變項」，而後者為「依變項」；反之，制度主義者則認為是制 度影響組織與個人之行為，即視制度為「自變項」，而組織及個人行為等為「依 變項」。而新制度主義則認為，制度與組織、個人行為其實是相互影響的，制度 會引導行為者及組織的行為；而行為者亦有可能反過來引發制度的變革。
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三、相關評論
新制度主義者在分析上強調資料的蒐集、分析以及解釋，並以更加宏觀的視 角來對制度面進行觀察，重視外在環境對制度所造成的影響及作用，並且係以動 態的角度去觀察制度的意涵與社會互動狀態，進而所產生的實質作用等。而這些 皆是傳統制度主義所未觸及的。簡言之，新制度主義基本上是將行為研究與制度 分析進行整合，使得行為研究立基於合理的制度分析上(徐正戎、張峻豪，2004：
145)。而在另一方面，新制度主義者反對以行為觀察作為政治分析的基本單位，
他們認為，行為只有在脈絡中才能具有意涵，進而得以被解釋以及理解(Immergut, 1998:6)。此外，新制度主義不侷限於在國家正式制度的研究，在社會、經濟，
歷史層面等亦然，這些學科領域進而對制度加以探討，希望能建構出通則化的理 論。
由上述可知，雖然制度在新制度主義中仍扮演一重要的聚焦點，然而，其與 傳統制度主義所論述之「制度」有所區隔。在新制度主義中，制度並非專指特定 事物或固定名詞；反之，其係一種持續性、進程的概念。制度除了會影響內部團 體及行為者外，其亦會受到外在環境的影響(呂育誠，2002：147)。新制度論，
係強調一種動態的歷史進程，由制度演進中聚焦而試圖對經濟發展或政治變遷等 進行合理之解釋。而新制度論的興起，也象徵著傳統制度論的復興。新制度論對 舊制度論進行修正，改進其缺點。並吸納，經濟、社會及政治學的精華，以嶄新 的姿態出現在社會科學界中，成為一不容忽視的新取向(許裕盛，2006：20)。
貳、新制度論下的歷史制度論
在新制度論中大致又可分為三個學派，分別是理性抉擇制度論、社會學制度 論及歷史制度論。其中歷史制度論乃是融合了社會學制度論中的「文化途徑」
(culture approach)與理性抉擇制度論的「算計途徑」(calculus approach)，加上自 身所特有的核心概念，所形成的一新制度論分支學派，具有明顯折衷主義的色彩 (蘇子喬，2010:150)。由於歷史制度論與另外兩派制度論淵源極深，並且，在對
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另外兩個制度論有初步了解後，方能更加明確的感受到歷史制度論的「折衷」特 色以及內涵。因此，以下將先對另外兩大學派進行簡要的說明，進而闡述它們與 歷史制度論的關係：
一、社會學制度論與理性選擇制度論
就理性抉擇制度論而言，其假定個體行為者具有理性及既有(given)偏好，而 制度則是行為者在互動時的決策規則(decision rules)。制度本身構成一種策略性 環境脈絡(strategic context)，對行為者產生制約。理性抉擇制度論中所謂的理性，
是指追求物質、權利等具體政治經濟資源的工具理性(instrumental rationality)，其 是以「工具性的邏輯」(logic of instrumentality)、經濟策略計算的角度來看待個體 行為，行為者在既有偏好下，根據不同制度環境脈絡，在個體利益極大化的目標 下進行策略互動，而倘若在互動過程中，主要互動者發現新制度規範可使他們目 的獲得更大程度實現，就有可能採取此新的制度(蘇子喬，2010:150-151)。
至於強調「文化途徑」的社會學制度論而言，制度是人類生活中受文化、思 想、價值所影響，而自然形成的一套規範，用以支配人的行為及彼此間的互動。
就此來看，社會學制度論所指涉的「制度」概念範圍包含甚廣，其不僅包括正是 有形的規則、規範，還包括無形的認知系統(cognitive system)、認知圖像(cognitive script)，等引導人們行動的「意義框架」 (framework of meaning)(Ibid:151)。然而，
這樣的廣泛界定也模糊了制度與文化的界線(Immergut, 1998:14-16)。由於文化也 納入了制度的範疇中，制度就並非如理性抉擇制度論者所認為的個體行為者在互 動時的決策規則，而更進一步影響了行為者的認知面向。
因此，以社會學制度論觀點來說，個人行為並非完全地基於工具理性的計算。
僅用工具性的邏輯來對個體行為進行審視是不夠的，還要以「社會適當性的邏輯」
(logic of social appropriateness)以及文化價值的角度來看待個體行為(March and Olsen, 1989:160)。社會制度論學者認為，行為者往往不會為追求極大化利益而直 接行動，而是會設想在當下的情境，基於自身角色及地位，應做出怎樣的回應。
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簡單的說，行為者所考量的是自身行為能符合社會的期待，與他人互動也能「合 乎時宜」(蘇子喬，2010：152)。社會學制度論者認為鑲嵌在制度環境的個體是 缺乏選擇的自由的，制度與個體的關係就好比如來佛與孫悟空一般，無論個體行 動策略為何，終無法跳脫出被制度所籠罩的五指山(史美強，2005:31)。
進而，我們可以發現理性抉擇制度論與社會學制度論兩者的重大差異，除了 工具性邏輯與社會適當性邏輯不同外，前者認為行為者偏好是既定的，而後者則 認為行為者個人偏好仍是受制度所形塑而非既定。此外，兩種學派對人的主體性 也有不同的立場，理性抉擇制度論對個體的理性能力是給予肯定的，強調個人有 改變制度的可能，在主體性上是站在較樂觀的立場，反觀社會學制度論對個人主 體性則是採取較悲觀的看法，強調制度對個體行動的制約效果。兩學派間因此呈 現出某種「(個人)意志論」(voluntarism)與「(結構)決定論」(determinism)的對立 態勢(蘇子喬，2010:152)。
二、具折衷色彩的歷史制度論
理性抉擇論與社會學制度論看似彼此相對立。事實上，兩者對個體偏好的觀 點差異，主要是因為兩者對制度定義廣狹的不同，及採取的時間面向長短不同所 造成(蘇子喬，2010:153)。首先，社會學制度論所採取的定義較為廣泛，文化也 是制度其中的一環。並且，社會學制度論以較長遠的時間去看待制度，而理性抉 擇制度論則是聚焦在特定的時間點。就算個人偏好在一般情況下由於短時間內不 可能改變而視為既定，但倘若文化也被視為制度的一部分，以長遠架構來看待這 種包括文化範疇的制度概念，那麼稱制度會形塑個人偏好，個人偏好非既定也是 相當合理的。因此，看似在偏好既定與偏好非既定上有所對立，實因兩種制度論 對於「制度」定義不同所致，而非在此觀點有本質上的對立(Ibid:153)。
簡言之，在每一個關鍵時刻上，制度是依變項，制度受到行動者策略互動所 形塑；而在制度穩定均衡的時期，制度是自變項，行動者乃是依據制度的規範來 採取行動(Ibid:155)。
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因此，歷史制度論之所以可以將兩個不同觀點放在同一理論下而不會產生矛 盾，主要是因為歷史制度論具有「歷史」的特質，以路徑依賴和斷續均衡等核心 概念，將觀察的時間面向拉長，由時間序列(temporal sequence)與制度動態論 (institutional dynamism)的角度去分析制度在具體時空脈絡下的發展以及變遷 (Steinmo and Thelen, 1992:16-17)。也正是因為把時間的面向拉長，進而使得理性 抉擇制度論所強調的工具性邏輯和社會學制度論所強調的文化途徑(社會適當性 邏輯)，在一連串路徑依循的制度變遷過程中都有適用的可能性 (蘇子喬，
2010:156)。
在路徑上的轉折點，歷史制度論依然是傾向在一個特定的時間點下先確定當 時的制度脈絡，進一步建構行動者在情境中的策略互動模式，並以此來探討在這 樣的互動結果下會對未來的路徑變遷產生如何的影響。換句話說，在探討關鍵時 刻的部分時，由於既定偏好的行動者決定了下一輪的制度，因此分析的方式上仍 是採理性抉擇制度論中的工具性邏輯；而在制度穩定均衡時期，由於制度形塑了 行為者的偏好，因此主要是採用社會學制度論的文化途徑進行分析及解釋。歷史 制度論認為，倘若將時間的面向拉長，從歷史的角度來看，工具邏輯性途徑與文 化途徑是可以分別適用在制度變遷的不同階段(Ibid:156)。
進一步來說，歷史制度論由時間序列來進行制度變遷的分析，在相當程度上 也因此消解了理性抉擇制度論所偏向的「意志論」9以及社會學制度論所偏向的
「結構論」10間的對立(Ibid:157)。
意志論強調制度結構是行為者互動的結果；而結構論者則強調制度結構對個 人的支配。這兩種立場固然都分別提供了觀察社會現象角度，但不免過於偏頗，
過度簡化了真實世界中結構與行動間的關係。在真實的世界中，結構和行動其實
9 就理性抉擇制度論而言，理性行動者的個人偏好與利益極大化的計算乃是行動的基礎，制度是 屬於外生變項，個人的抉擇以及行為雖然受其影響，但並非完全受其決定，這種立場偏向「意志 論」，是一種「個體導向」(agency-centered)的研究途徑(蘇子喬，2010：157)。
10 就社會學制度論而言，不僅個人的外在行為受到制度的制約，連同個人內在偏好亦受到制度 的形塑。因此，個人的行動完全是制度的依變項，這種立場偏向「決定論」，是「結構引導」
(structure-based)的研究途徑(蘇子喬，2010：157)。
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是一種相互構成的關係，而非一方被另一方完全決定的關係(Ibid:157-158)。
歷史制度論認為，制度在變遷的過程中有時是形塑個人行為的自變項，有時 則是被行動決定的依變項，制度與行動間以長期來看不可能尋得一個直接的因果 關係(Cammack, 1992:402)，就此來說，歷史制度論既不完全採「方法論之個體主 義」，也並非高舉「方法論之整體主義」，其介於個體與整體及巨觀與微觀之間，
所強調的是結構和行動間所構成的辯證動態關係(蘇子喬，2010:158)。綜上所述，
可了解歷史制度論同時具有理性選擇制度論及社會學制度論的特色，並且，在看 似矛盾的兩者中找到一個巧妙的平衡點。由下表 2-1 的整理，將能使我們對這三 者的關係與特色有更加清楚的瞭解：
表 2-1 各制度論途徑之理論內涵
類型∕理論面向 制度與行為間的關係 制度形成與變遷
理性選擇制度論
採 取 計 算 途 徑 (calculus approach)觀點，人會極大 化自己的利益和他人產 生策略性互動。制度外生 於人的行為，是人為創設 的，以侷限人們策略互動 的範圍，克服集體行動的 困境。
制度起源於人為有意的 創設，可降低行為者間互 動的不確定性。制度創設 往往涉及相關行為者的 主觀同意，既有制度能存 續是因其較替代者能提 供行為者更大的價值。
社會學制度論
採 取 文 化 途 徑 (culture approach)觀點，人會儘量 符合社會正當性的要求 以博取社會認同。制度內 生於社會文化中，提供了 何謂「正當」的意義參考 架構與行為規範，以引導 人們生活。
制度來自於文化，來自於 一先前即已充滿各式制 度的社會中，行為者藉由 制度實踐認知甚至界定 社會文化本身。行為者採 取新的制度實踐是因為 其可增加本身的社會正 當性。
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歷史制度論
在計算途徑與文化途徑 中採取折衷立場，特別強 調制度和權力分布的關 連性。制度是鑲嵌在政治 體系或政治經濟中，引導 行為者互動的正式∕非 正式的程序、慣例、規 則、協定等。
制度亦來自於一先前即 已 充 滿 各 種 制 度 的 體 系。特別強調歷史過程 中，特定轉折點(尤其是 權力結構的改變)對制度 所造成的非預期結果和 制度本身所產生路徑依 賴(path dependence)的效 果。
資料來源：黃宗昊，2010，〈歷史制度論的方法與理論建構〉，《問題與研究》，第 49 卷第 3 期，
頁 149。
第二節 歷史制度論
壹、理論背景
歷史制度主義研究途徑，作為新制度主義中的研究途徑之一，制度變遷的研 究係為其理論的核心。歷史制度主義對制度變遷的重視，主要係由於 1980 至 1990 年代間，諸多舊國家的消失，以及新國家、超國家政體的誕生，此現象引發了該 研究途徑的興趣(周信慶，2006：31)。而這些變遷，促使研究者對制度的變遷以 及國家研究主題有更進一步的省思。而至於歷史制度主義成為一研究途徑，係源 於 1990 年代，由史坦莫(Steinmo)、賽倫(Thelen)與龍史崔(Longstreth)等三人共同 編撰有關歷史制度主義之研究專書後(原文書名為：Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis)，正式定名為歷史制度主義(轉引自胡婉玲，
2001：87)。
1980 年代後新制度主義興起，並被廣泛地運用於制度變遷的研究。新制度 主義承襲舊的制度分析學派之研究基礎，試圖將制度研究、決策研究以及行為研 究等進行結合。而在新制度理論中的「歷史制度途徑」，除了突破傳統制度分析 在動態分析上的限制，強調制度的動態進程以及變數間的互動是如何影響政策形
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成及其變遷外(Thelen and Steinmo, 1992:2-3)，其所強調歷史之動態進程，由制度 演進的角度解釋經濟發展、政治變遷及社會的變革，此係為歷史制度論另一重要 特質，進而由整體宏觀的角度來檢視、處理制度變遷的議題。此外，歷史制度論 特別著重於結構而非功能的方法(Krasner, 1988:69-70)，其較以往的制度研究，具 備更加宏觀寬廣的視野，較能對制度及外在環境予以全面的檢視。
貳、論述重點
一、對制度變遷的探討
制度的變遷即是一種人與制度互動的過程。一方面，制度對行為者的行動產 生限制及形塑；在另一方面，制度亦是行為者有意去創造的對自身有利的規範。
然而，倘若過於強調制度對人行為之制約效果，全然忽略行為者的影響，可能會 流於過度客觀主義的框架當中；但是，亦不可能過於樂觀的認為，制度會全然依 照行為者所譜寫的計畫去進行。對於這結構與行動的二元矛盾，有學者指出，政 治科學中的「歷史制度論」似乎能給予我們一些初步的解釋，讓我們得以用另一 種觀點來思考這二元對立的問題(張世杰，2000：3)。在此，歷史制度論者提醒 我們須注意到「結構性質」的重要性。亦即，即使處於制度中的行為者意圖去改 變或者導引某些既有的制度，然而他們仍須在制度結構的約束、規範下，去發現 他們自身的能力以及所欲追求的目標，進而，採取相應之論證或辯論去說服相關 行動者認同他們的主張(Ibid：9)。
二、定義及基本假設
歷史制度主義作為新制度主義研究途徑之一，其對「制度」的定義，包括正 式及非正式的制度組織、規章及程序。該主義論者亦試圖去了解制度在政治行為 者目標間、權力關係間進行形塑，進而使得某些行為者處於優勢，而他者處於劣 勢等(Thelen and Steinmo, 1992:2)。而至於歷史制度主義的研究議題，則係著重在 制度的動態(dynamism)與制度變遷(institutional change)之研究。以制度形成與變
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遷而言，歷史制度論強調在歷史過程中，特定轉折點對制度所產生之非預期性的 結果，以及制度本身所產生的路徑依賴之效果。
依歷史制度主義之定義，其係指「針對某特定政治制度之形成、維持、變遷 發展過程，及其制度規範與運作系統本身的各項特質和內外關聯性因素，做一整 體性的系絡描述與動態因果分析」(江大樹，1997：53)。而就理論而言，Pierson(1996) 認為，歷史制度論中「歷史」之意涵，係由於其承認政治發展必須被理解為一長 期之進程。而對制度之了解，應聚焦於制度之縱觀面，主張在不同時間點下，制 度可能呈現不同意涵、形式，亦可能產生不同之影響力；而歷史制度論中「制度」
之意涵，係由於其強調制度中正式規範、政策結構等過程之意義及重要性，同時，
亦重視政治制度如何形塑利益衝突，進而影響政治制度的發展與政治之選擇(轉 引自王開弘，2006：16)。
至於它的基本假設則來自於「依某項制度決定之行為，其實際之運作並非係 依據制度本身所提供之方式，而是在更早之前的決策形成之過程中便被創造。而 此一開始確定之決策，與相應而生之制度，此後同時地進行及運作，並進而決定 了此一制度未來形成決策之過程。」(Peters, 1999:18-19)。此乃歷史制度論中「路 徑依賴」之觀點。究其梗概，係指制度演進上，不太可能出現突發、激進的變動 模式，現有制度會受到先前舊有制度遺緒之影響，因此，在制度的設計上，亦不 太可能出現新的制度完全取代舊有制度之情況。換言之，歷史的發展即為路徑依 賴，過去制度的決定、形成及發展，都將對未來制度的變遷產生制約的效果 (Krasner, 1984:223-236)。制度的建立過程就是一連串路徑選擇的經過，決策者受 到先前遺緒的制約，因此，其在下次抉擇路徑的選擇範圍變越來越狹窄。正如同 North 所說：「路徑依賴的用意在於指出歷史的重要性。倘若我們不去追溯制度逐 漸的演變及其累積過程，便無法對今日的決策有充分的了解。(1994：120)」(轉 引自陳明達，2008：35)。
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三、路徑依賴與斷續均衡
所謂的路徑依賴，是指整個制度建構的過程看作一次又一次的選擇，上一時 間點所做的路徑選擇，將會對下一個時間點路徑的選擇範圍產生限制。這是因為 在整個制度變遷的過程中，存在著報酬遞增(increasing returns)的機制，亦即當制 度存在越久，政治行為者在現有制度中運作的時間越長，制度為其所帶來的邊際 報酬就會越大。相對來說，改變制度的成本也會越來越大。在沉默成本不斷的提 升的狀態下，使得現有制度產生巨大的存續力量，未來的路徑變遷範圍也因此遭 到限縮，進而被鎖定在特定的路徑之上，使其無法再重新回頭改造(Pierson, 2000:263)。即使有若干行為者想要進行制度的改革，由於無法捨棄舊有的制度，
所以勢必做出某種妥協及適應，而出現「制度堆積」(institutional layering)的現象。
也因此，重大制度的變遷在現實中是相當難以產生的(Thelen, 2002:225-228)。
而 另 外 一 個 與 路 徑 依 賴 相 輔 相 成 的 概 念 是 「 斷 續 均 衡 」 (punctuated equilibrium)(Krasner, 1984:240-242)。在制度長期發展的過程中，會在某一個關鍵 時刻(critical juncture)發生制度的重大變革，進而形成一個嶄新的均衡狀態。接下 來，制度會在此均衡狀態下維持一段時間的穩定，而後又在某個關鍵時刻發生變 動，變動後又形成另一個新的均衡狀態，如此周而復始。每一個關鍵點都是行為 者發生衝突與合作等多方複雜角力的策略性情境(strategic situation)，從而決定了 制度的轉折方向(蘇子喬，2010:155)。而在前後兩個關鍵時刻點間制度的均衡狀 態時期，制度會透過「一連串自我強化」(self-reinforcing sequences)的再生機制 (reproduction mechanism)將制度規則反饋(feedback)到行動者的認知模式中，使得 制度得以長期維持既有模式而屹立不搖(Mahoney, 2000:508-509)。
參、歷史制度論之特色
顧名思義，歷史制度論者特別重視「歷史」因素的作用，此學派將制度定義 為立基於政經網絡結構中，一些正是或者非正式的程序、慣例、規範或者傳統(Hall and Taylor, 1996:938;Peters, 1999:66，轉引自莊文忠，2003:27)。而歷史制度論
