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第三章 決策個案探討：核四
由第二章之文獻回顧可知，沉沒成本效果存在於商業與個人決策，然以公共 決策為個案的研究付之闕如。本章檢視核四政策的變遷過程，以及分析政策之主 要行為者，關於核四應否停建的論述，從中萃取核四決策之影響因素，作為本研 究探討沉沒成本攸關性之基礎，即核四已投入興建成本，是否影響核四決策。
第一節 核四決策之歷程
本節簡述核四之政策背景，輔以大事紀呈現核四之決策歷程。
一、核四之政策背景
民國69 年 5 月，臺電向行政院提出「第四座核能發電廠（核四）」興建案；
75 年 4 月，俄國發生車諾比核電廠意外事件，加深環保團體與貢寮民眾對核能 安全的疑慮，當月，行政院長俞國華指示核四案暫緩執行，先行加強與民眾的溝 通；76 年 7 月，立法院配合政策凍結核四興建先期預算；81 年 2 月，行政院核 定恢復核四相關預算，並函請立法院審議，6 月，立法院通過恢復動支核四預算；
85 年 5 月 21 日，反對黨（民進黨）立法委員持反核之立場，提出「廢止所有核 能電廠興建計畫案」，5 月 24 日，立法院院會通過，6 月 12 日，行政院請立法院 覆議，10 月 18 日，立法院通過恢復核四預算之執行；88 年 3 月，行政院原子能 委員會發出核四建廠許可執照，進入建廠施工階段。
民國89 年 3 月，總統大選結果，政黨輪替，民進黨執政； 6 月至 9 月，經 濟部長林信義就是否停建核四，召開13 次的「核四再評估會議」，仍無明確結論；
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係辭職原因之一），原行政院副院長，張俊雄，繼任行政院長；10 月 27 日，行 政院片面宣布停建核四，引發執政黨（民進黨）與在野黨（國民黨）之政治對立，
在野黨指責行政院拒不執行立法院通過的核四預算，有違憲之疑，並針對執政黨 提出罷免案和倒閣案；11 月 10 日，行政院乃聲請大法官會議，就行政院與立法 院發生適用憲法之疑義作出解釋；90 年 1 月，大法官發布釋字第 520 號函，認 為停建核四有行政瑕疵，同年次月，核四復工續建。
停建核四所引發的爭議，即是政策變遷導致的政治僵局。核四政策的最終決 策者，原則上應係行政院長。但是從陳張體制（陳水扁總統和張俊雄院長所形成 的政府體制）實際運作，行政院長有如總統之幕僚長，多數重大決策是以總統之 意思為主（莊文忠 2003）。
從民國89 年 10 月 27 日至 90 年 2 月 14 日之間，核四 110 天之停復工損失，
即使實際缺貨成本甚低，現實情況為景氣趨緩，未出現供電不足嚴重影響其他重 大建設進度等之情況，僅計入復工後之直接增支經費及使用高價火力發電之機會 成本，損失即已高達1,870 億元（其情如表 3-1），損失金額尚未考量國家信譽等 之傷害，可見核四停建決策草率不當所造成之驚人代價，將悉由全民共同承擔（馬 秀如與陳永祥 2012）。
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核四停建事件造成增加之支出及造成之可能損失金額約達
1,870
億元直接損失
（ 含 增 加 之 支出）
合 計 損 失 380 億元
停工110 天
90 年度利息支出 2 億元 90 年度停工期間監理費 3 億元 90 年度補償國內廠商損失 6 億元 90 年度補償國外廠商損失 21 億元
復 工 後 受 核 四 停 建 影 響 所 增 加之費用
國外設備採購案部分 96 億元 國內工程採購案部分 37 億元 增加固定支出 167 億元 增購備品 23 億元 匯率變動 22 億元 間接損失
(含機會成本)
合計損失1,490 億元
一號機之替代發電所增加成本 771 億元
二號機之替代發電所增加成本 719 億元
資料來源：本研究整理自馬秀如與陳永祥（2012），第 21 至 25 頁。
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102 年 2 月 25 日，行政院院長江宜樺提出將核四應否停建之決策交付公投 決定之構想，引起政策主要行為者（如總統、行政院長、經濟部長、臺電及綠色 公民行動聯盟等）對於核四應否停建之廣泛討論，故大事紀（表3-2）著重於 102 年以來之政策論述，進而從中辨認核四決策之影響因素，各影響因素之編碼及涵 蓋範圍如下：
A. 民生經濟：經濟發展、供電穩定、發電成本等層面。
B. 核能安全：核四施工品質、核廢料處理、發生核災之風險等層面。
C. 不興建核四之替代方案金額。
D. 核四已投入興建成本。
E. 核四未來需再投入興建成本。
F. 能源政策：能源多元化、低碳家園等層面。
G. 追求「非核家園」之理念。
由表 3-2 可知，自 90 年時之執政黨（民進黨）決定續建核四，此核電政策 的轉向，使反核運動趨緩；直至100 年 3 月 11 日之福島核災發生前，臺灣關於 核四之輿論沉寂。
至於核四決策之主要行為者，政府部門以行政院、經濟部及臺電等機關，為 主要對外之政策溝通窗口；帶領反核運動最活躍者，為綠色公民行動聯盟；間有 行政院原子能委員會、環保署、地方政府首長、民進黨及核能專家等，各自提出 對於核四議題之看法。
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年.月.日 發言者 論述 民生
經濟
核能 安全
替代 方案
已投 成本
再投 成本
能源 政策
非核 理念 緣由：蘇俄車諾比核能電廠於 75 年 4 月發生爐心熔化事件，造成嚴重
輻射外洩災害，此一事件引起民眾對核能電廠安全性的疑慮。
77.2 臺電
第三次呈報核四計畫可行性報告等內容。
緣由：民國75、76 年電力負載持續快速成長，根據新訂負載預測 77 至 95 年平均及尖峰負載成長率為 5.9%及 6.2%，故核四計畫有早日復工興 建之需要。
77.5 經濟部 核電廠安全疑慮未澄清前，核四計畫暫緩。
78.6 臺電 第四次呈報核四計畫可行性報告等內容。
緣由：民意溝通工作已有成效。
78.12 台 北 縣 長
民進黨籍尤清當選台北縣長，其極力反核，核四計畫再生變數。
80.1 臺電 第五次呈報核四計畫可行性報告等內容。
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年.月.日 發言者 論述 民生
經濟
核能 安全
替代 方案
已投 成本
再投 成本
能源 政策
非核 理念 緣由：因應急劇增加之電力需求。
81.2 行政院
通過恢復核四計畫，核准之投資總額為新臺幣1,697 億元。
緣由：配合能源多元化政策及充分供應長期電力需求。
85.5 立法院
在民進黨運作下，通過由該黨立委張俊宏等提出之「廢核案」，要求行 政院立刻廢止核電廠之興建計畫，並停止動支相關預算。
民進黨立委提出「廢核案」之緣由：
1. 廢止核能發電設施，已是重視環境生態保護，致力維護生命安全的世 界潮流所趨。
2. 美國三浬島與俄國車諾比核災，造成難以計數的重大損害，世人心有 餘悸，殷鑑不遠。
3. 台北市於今年三月舉行之核四公投，總投票率 58.71%，其中，反對 興建核四電廠者占51.54%，贊成興建者僅占 44.11%。足見，多數市
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年.月.日 發言者 論述 民生
經濟
核能 安全
替代 方案
已投 成本
再投 成本
能源 政策
非核 理念 民並不贊同行政院發展核電的計劃。
4. 核電廢料之處理，行政院亦無妥善措施。己所不欲卻施之於人，竟然 強迫蘭嶼居民忍受核廢料之傾倒堆置，其侵凌弱勢的霸權作風令人不 恥。在此迫切問題沒辦法合理解決之前，行政院怎有立場奢言核電之 安全無虞！
85.6 行政院 認為「廢核案」窒礙難行，經李登輝總統核可，向立法院提出「廢核覆
議案」。
85.10 立法院 在國民黨運作下，通過行政院所提「廢核覆議案」。
88.3 行政院 原子能委員會頒發核四之建廠許可執照，核四計畫正式進入建廠施工階
段。
89.3 總統大選結果，陳水扁、呂秀蓮當選第 10 任正、副總統，並於同年 5
月20 日正式上任。民進黨成為執政黨。