同治朝以前的臺灣鹽政

三、劉銘傳與臺灣建省 四、小結

鹽課自古為國計民生之財，在清代光是鹽課就占中央政府收入的一 半，為地方解運中央經費中之大宗。¹其中，兩淮鹽場因歷史久、產量大，

向來為政府鹽務行政中最重要的部份。²福建鹽場產量和歷史雖不如兩淮，

但從福建鹽務的歷史演變也提供了研究者重要的觀察角度。³臺灣在清末建 省之前，在行政上長期以來隸屬於福建省的轄下，就整個清帝國的鹽務管

1 乾隆朝《兩淮鹽法志》序：鹽筴之為額供也，居賦稅之半。[清]王世球等纂修，《兩淮鹽法 志》（據乾隆間刻本影印，北京：國家圖書館出版社，2009）。

2 佐伯富，《清代鹽政の研究》（京都：東洋史研究會，1956）

3 王伯祺認為就因為福建規模較小，反而是對積弊已深的鹽政進行改革的合適對象，以其造成 的影響牽連較小，更能成為全國政策的實驗地。王伯祺，《清代福建鹽業運銷制度的改革—

從商專賣到自由販賣》（南投：國立暨南國際大學歷史學研究所碩士論文，1999）。關於福 建鹽制，可參見道光十年出版的《福建鹽法志》，記載福建鹽政歷史、各府州縣的鹽場概況、

行鹽辦法和各地徵收鹽課的錢數。[清]佚名編，《福建鹽法志》（據道光間刻本影印，北京：

國家圖書館出版社，2009）。

理中，更是一個邊陲鹽產地。即使如此，我們可以從清代臺灣鹽務行政進 行的狀況，更為細緻地看到地方行政、鹽務改革以及地方社會的關係何在。

鹽稅收入在清代臺灣到底佔了多大比重？根據康熙二十五年（1686）

蔣毓英《臺灣府志》記載，臺灣府歲入情況如下：⁴ 表2- 1 康熙 25 年臺灣府歲入

項目 歲入（兩） 百分比 田賦 27703 54.3％

鹽稅 2436 4.7％

陸稅 17161 34％

水稅 2424 4.7％

雜稅 1208 2.3％

總計 50932 100％

其中鹽稅「實徵紋銀二千四百三十六兩一錢四分三厘五毫」，佔整體收入 的4.7％。到了清末光緒年間則可從劉銘傳的奏摺及唐贊袞《臺陽見聞錄》

得知當時鹽課收入約為十二、三萬兩，⁵據鄧孔昭的考證，建省以後的臺灣 歲入約為二百萬兩，⁶因此鹽課約佔6％。清朝對臺灣二百多年的統治中，鹽 稅（課）的份量雖不及田賦正供，但也隨著整體經濟的成長，在數量上有 所增加，其在政府歲收所佔的比例也有些微提高，扮演著一個穩定財源的 角色。

作為穩定財源的鹽稅，在各時期地方志中也都會記上一筆，我們該如 何利用這些紀錄來理解食鹽之「政」？不管是清初為宣示統治正當性，或

4 資料來源：蔣毓英纂修，《臺灣府志》（臺北：行政院文化建設委員會發行、遠流出版， 2004）， 卷七賦稅。金額數字統一只算至整數，其中田賦以當時每石穀折銀三錢計算。算法參考鄧孔 昭，《臺灣通史辨誤》（南昌：江西人民出版社，1990），123~124。

5 劉銘傳，〈造銷法防軍需摺(十二年十一月十六日)〉，《劉壯肅公奏議》（臺灣文獻叢刊第27 種，臺北：臺灣銀行經濟研究室，1958），345~348。唐贊袞，《臺陽見聞錄》卷上（臺灣 文獻叢刊第30種，臺北：臺灣銀行經濟研究室，1958），66。

6 鄧孔昭，《臺灣通史辨誤》，132~135。

因應新設郡縣、建省等行政區劃改變這類臺灣本身修志的需要，⁷福建本身 編纂《福建通志》也是官方記載與調查臺灣的重要動機。儘管方志編纂的 動機與背景不同，但方志間相同的「傳抄」寫作傳統也使許多資料不斷重 複，致使我們不容易單從方志中看出鹽務行政的變化，故必須參考福建省 的相關奏摺。即使如此，我們所能得到的資訊仍十分有限，幸好淡新檔案 留下一些光緒年間的鹽務案件，使我們得以從中推測並整理出關於行政體 制，以及地方社會所遇到的因「鹽」而起的實際問題。本章將以同治年間 成立「全臺鹽務總局」作為分水嶺，同治以前由於史料較少，敘述上著重 臺灣整體鹽務的考察，同治七年（1868）以後則伴隨新竹課館與鹽場的出 現，將重點逐漸放到新竹地區的鹽務情況。

一 同治朝以前的臺灣鹽政

（一） 清領初期—繼承明鄭舊額

食鹽產業由於擁有鹽埕與商品流通的性質，因此對鹽的徵稅有土地稅 與商稅兩種徵收辦法，前者即所謂的鹽埕餉，後者為按照實際食鹽重量比 例徵收的鹽課。

臺灣鹽埕的設置根據江日昇《臺灣外記》所載，陳永華「以煎鹽苦澀 難堪，就瀨口地方，修築坵埕，潑海水為滷，暴晒作鹽；上可裕課，下資 民食」⁸可說是文獻可見最早以日曬法製鹽的紀錄，至於明鄭時期政府如何 對鹽課稅，則可以從清朝領臺第一任諸羅知縣季麒光的文章推估。季麒光

7 關於臺灣方志編纂的整體觀察，見吳密察，〈「歷史」的出現──臺灣史學史素描〉，《當 代》224期（臺北：2006年4月），32~49。

8 江日昇，《臺灣外記》（濟南：齊魯書社，2004），235。

曾於〈覆議二十四年餉稅文〉條列並分析鄭氏晚期的稅目及額徵數，在鹽 稅上有下列描述：

鹽埕：偽額年徵銀三千四百八十兩二錢五釐。查鹽丁久已逃散，埕格廢 壞．食鹽之人亦非[昔]比。鹽既不銷，餉從何出？故請議減，今奉駁核。

卑縣等招商承認稅，發本招幕[募]鹽丁，修築廢埕，以足原額。⁹ 據其所言，可知明鄭晚期在鹽稅上有3480.25兩的收入，而這筆金額也在清 領初期被繼承下來，像季麒光這樣的地方官就必須想辦法（招商認稅、並 恢復生產）補足應繳的稅額。再對照高拱乾《臺灣府志》（康熙三十五年 刊刻）的說明：

臺灣府 鹽埕二千七百四十三格，共徵銀二千四百三十六兩一錢四分三 釐五毫（康熙三十一年，奉文撥歸鹽院奏銷，仍充本府兵餉）。

臺灣縣 鹽埕一千四百二十二格（每格大小不等，計算一千五百四十三 丈一尺五寸；每丈徵銀四錢九分），共徵銀七百五十六兩一錢四分三釐 零。¹⁰

清領初期的鹽稅就是按照鹽埕面積大小徵收「鹽埕餉」，每丈徵銀0.49兩。

這種針對鹽埕土地的徵稅，就與一般對田園土地徵稅的概念相同。鄭喜夫 考證了季麒光所紀錄的餉稅係以鄭氏「時銀」為計算單位，而高拱乾的紀 錄則以清初的「紋銀」為計算單位，季氏又說「四百文作時銀一兩，值紋 銀七錢」，算來高拱乾所記載的鹽埕2743格，共徵（紋）銀2436.1435兩，

即等於時銀3480.25兩，清初確實是繼承了明鄭舊額。¹¹這或許是因為在康熙 朝編纂《臺灣府志》的年代，朝廷對臺灣經營方式仍有爭議，又加上隔海 遙遠，致使行政初始面臨的變數仍多；另一方面，明末清初以來的動亂仍

9 季麒光，〈覆議二十四年餉稅文〉，《東寧政事集》，收入《臺灣文獻匯刊》（北京：九州 出版社、廈門大學出版社，2004），第四輯，第2册，232。

10 [清]陳壽祺總纂、[清]魏敬中續修，《道光福建通志臺灣府》，卷十七鹽法，263~268。

11 鄭喜夫，〈明鄭晚期臺灣之租稅〉，收入周憲文編，《臺灣經濟史十一集》（臺北：臺灣 銀行經濟研究室，1963），97~115。

在平復之中，以致於清朝繼續沿用明鄭的制度。整體來說，清初依然只按 鹽埕面積徵收鹽埕餉，並未對鹽埕的產品徵稅，因此也沒有所謂的「鹽引」。

《道光福建通志臺灣府》說明了這個情形，「臺灣府行鹽，舊不請引，毋 庸開列。」¹² 其中「舊不請引」就是指臺灣不針對鹽的成品和銷售過程課 稅，自然毋需「鹽引」的情況。尹士俍《臺灣志略》亦云「臺地自入版圖 之後，鹽皆歸於民曬民賣。」¹³更明確地指出當時食鹽的生產與銷售過程都 由民間自行處理，官府並不干預。

（二） 雍正改革—官收官賣

到了雍正初年，臺灣的鹽務體制發生了較大的變化。原先讓民間自由 生產、買賣，以徵收鹽埕餉為主的食鹽制度，官府決定改為「官收官賣」。

以下三則史料說明雍正朝清政府對臺灣鹽務加強管控的過程。

據《大清會典事例》記載：

惟臺灣一府，自雍正元年裁革官商，委臺灣府兼管，官收官賣，以閩浙 總督總理、福建鹽法道專理。謹案：舊系鹽驛道，雍正十三年驛傳事務 歸於糧道管理，鹽驛道改為鹽法道。¹⁴

尹士俍《臺灣志略》：

雍正四年四月內，歸府管理。¹⁵

《淡水廳志》〈鹽課〉項：

雍正五年，官商裁革，奏歸府辦，儘收儘報。¹⁶

12 [清]陳壽祺總纂、[清]魏敬中續修，《道光福建通志臺灣府》，卷十七鹽法，264~265。

13 尹士俍纂修，《臺灣志略》（臺北：行政院文建會發行、遠流出版，2005），269~270。

14 [清]陳壽祺總纂、[清]魏敬中續修，《道光福建通志臺灣府》，卷十七鹽法，263。

15 尹士俍纂修，《臺灣志略》，269~270。范咸、六十七修《重修臺灣府志》（臺北：行政院 文建會發行、遠流出版，2005）也引《臺灣志略》，303。

這幾段史料說明了臺灣鹽務最早是由所謂「官商」負責，所謂「官商」或 可從筆者前段引用季麒光〈康熙中諸羅縣知縣季麒光覆議二十四年餉稅文〉

中提到的「招商認稅」一窺端倪。季麒光所接手的諸羅縣歷經改朝換代的 混亂，許多鹽埕呈現敗壞狀態，要恢復生產畢竟需要時間，為了維持鹽稅 收入，地方官採用「招商認稅」的辦法，讓民間商人包下稅額，官府只向 商人收稅，其他生產、銷售問題一概不管。雍正初年裁撤官商之後，改由 地方行政機關負責鹽的採購與銷售。雍正末年甚至專設「道」級位階的行 政官員「鹽法道」來專管鹽務。雍正年間的鹽政變化，不只是管理負責單 位的改變，同時也對鹽的產銷，甚至課稅辦法做了修正。不過，這項改革 並非限於臺灣，而是全國性的鹽課改革。

在中國，清代初期的鹽政乃繼承了明代的「專商引岸」制，所謂「專 商引岸」是指「簽商認引，劃界運銷，按引徵課」，即鹽商只能在指定的 地區買鹽，在指定的行鹽地銷鹽，行鹽時必須持有戶部發給的運銷憑證「鹽 引」，並且要按照規定納稅交課。在這種體制下，一般小販與民人都得透 過鹽商才能買到食鹽，鹽場在這體制下可說是被鹽商所壟斷。到了康熙末 年，各地鹽課積欠情形十分嚴重，鹽商奢糜浪費、勾結官員等種種行徑，

在甫即位的雍正皇帝眼中更是鹽政腐敗的癥結，因而雍正皇帝決定對鹽政

在甫即位的雍正皇帝眼中更是鹽政腐敗的癥結，因而雍正皇帝決定對鹽政