清代臺灣鹽務行政中的國家與地方社會—以竹塹鹽務總館(1868-1895)為例

碩士論文

Department of History College of Liberal Arts

National Taiwan University Master Thesis

清代臺灣鹽務行政中的國家與地方社會—

以竹塹鹽務總館(1868-1895)為例

The State and Local Society in Qing Taiwan Salt Administration: The Case of The Zhuqian Salt Bureau

(1868-1895)

陳冠妃 Kuan-Fei Chen

指導教授：吳密察 教授

中華民國 99 年 1 月

Jan, 2010

謝辭

回想起這篇論文的起源，其實可以追溯到大四時修了一整年吳密察老師的「淡 新檔案研究」，在那之前我一點也不認為自己會走上臺灣史的路。吳老師常以自 己在東京大學課堂上「讀書識字」的經驗勉勵修「淡新檔案」的學生，即使面對 的是自己念得出來的國字，還是要想辦法再去查書確認，力求了解從形式到內容 上所有可能的問題。跟著老師一個字一個字的讀著殘破案卷，作為一個歷史系學 生，還有什麼比直接解讀原始材料更吸引人的呢？於是暗自下了決心，以後一定 要繼續讀研究所。當時一起修課的同班同學天怡、士杰、佩琁、姵妏等人都進了 研究所，我也在完成一年的教育實習後進了臺大史研，一邊當吳密察老師的助理，

一邊把論文指導同意書混在一堆公文裡面給老師簽了名。

在研究所最重要的事當然是寫論文，在翻閱「淡新檔案」的過程中，時常看 到知縣方祖蔭登場判案，就把問題定為從知縣方祖蔭觀察「縣」的運作。但光是 為了方祖蔭的出身來歷生平就花了好幾個月，實地看所有方祖蔭處理過的數百起 案件就更久了，想不到光是一個小小的「縣」問題就多如牛毛，最後有感時間精 力有限，就把問題集中在縣的「鹽政」上，而開始動筆寫了第二章，沒想到寫到 後來卻發現鹽政問題根本不是知縣可以決定的，原先想了解的「縣」的運作也難 以用「鹽政」來討論，又把論文調整為專門討論「鹽政」，不僅在行政層級上提 高倒「省」的層次，也把討論的時代拉長了。經過這些在問題意識與材料蒐集上 一波三折的變化，最後完成了這本碩士論文。

在這幾年的研究所時光裡，我最感謝的就是吳密察老師，吳老師對學生總有 著無比的耐心，給予我充分的信任，讓我自由發揮，又總能在學生最需要老師的 時刻給予最大的幫助。老師還在臺大專任的那段日子是我最懷念的時光，在課堂 之外，我有幸長時間在文院研究室裡與您談天說地、泡茶看松鼠，無比愜意，不 知不覺我也受老師的潛移默化成長成現在這個樣子了。老師，有空我們再去喝杯 咖啡吧！在這將近一年的寫作期間，感謝李文良老師幫我仔細檢查論文中的各種 問題，每次我提出新的篇章，李老師都能發現前後版本的差異，並給予許多建議 與鼓勵。感謝科大衛老師百忙之中還特地從香港飛來臺灣替我口試，給我非常寶 貴的思考啟發。黃富三老師帶領我們逐字解讀霧峰林家的史料，培養扎實的古文 書解讀能力，也感謝黃老師讓我有機會到中研院臺史所工作一段時間，熟悉那個

臺灣史研究的重鎮。感謝曹永和老師這幾年還願意開「日文史學名著選讀」課陪 我們這些小蘿蔔頭念日文，願您壽比南山！周婉窈老師在各種場合所展現的溫柔 堅毅和作為臺灣史學者的使命感，鼓舞著我們也以同樣的心情面對各種挑戰。與 陳宗仁老師的緣份始於我的碩一RA工作，並且在碩二的尾聲我們一起去了廣東進 行田野考察。陳老師洞察人性又風趣幽默，與同行的吳學明老師和黃卓權老師一 路照顧我和姵妏，帶領著我們觀察粵東風土。本論文第四章也承蒙黃卓權老師給 予意見，在黃老師的鼓勵與討論下，我對黃南球的描述才又更加生動。這年頭好 助理難尋，但願意體貼助理的老闆也非俯拾即是，感謝長期給予我一份穩定薪水 的李乘機老師，在我不得不暫停工作專心寫作的關鍵時期，仍願意將工作機會保 留給我。其他師長的

這幾年也要特別感謝幾位學長姐的照顧，尤其是欣宜學姐和志豪學長，從讀 書會到論文，你們像我的兄姐一樣耐心容忍我的任性與幼稚，陪我在學者之卵的 路上成長。臺灣史領域的中禹學長、恆妏學姐、查炘學長、偉智學長也不時提供 給我許多重要的資源與經驗，你們的無私讓我少繞許多路。感謝秋禎教我怎麼當 一位稱職的研究助理。

移花宴的好同學們旨彥、曉昀、豐恩、雅婷、英姬和宛儒，每兩週檢查我的 論文進度，是本論文每個章節的第一群讀者，你們在讀書會中為我字斟句酌、反 覆討論，這本論文能夠完成，諸位功不可沒。我親愛的大學同學欣芳、韻如、佩 琁、士杰，真開心研究所階段也有你們的陪伴。遠在美國的天怡替我檢查英文題 目，欣芳與育信在最後階段幫我校對檢查全文，一併致謝。臺大臺文所的馨霈與 歡樂219室是我心靈的避風港、中央歷史所的威聖這幾年總是與我一同參與各場臺 灣史盛會，希望今年大伙都能順利畢業，繼續圓夢。

雅頌合奏團的朋友們：王戰老師、艾敏、碧瑩、冠麟、佑華、秦僥、建誠、

勻甫、祖威….，尤其是艾敏，在我努力讀書之餘還有幸擁有快樂的十一年音樂時 光，都得感謝你們（和我的法國號）。感謝偉傑，身為樂團中唯一與我相同領域 的人，既能與聊音樂又能談歷史，實在是不可多得的良師益友。

此外還要感謝臺灣大學圖書館、國立中央圖書館臺灣分館、臺灣大學數位典 藏研發中心、中央研究院圖書館及臺史所古文書室，和全信影印店，你們提供了 所有我需要的學術文獻資源。

最後，謝謝我的家人—爸、媽和阿弟—多年來容忍我髒亂的房間、亂七八糟 的作息和各種任性的想法，辛苦你們了！

2010.02.10 謹誌

摘要

本論文的目的在於了解清代臺灣的鹽業與鹽務行政的運作情況，將研 究焦點集中在新竹地區，更細緻地探討鹽務行政如何被落實在基層社會。

從鹽課徵收方式和管理辦法，可觀察到清代臺灣的鹽政幾個重要的轉 變時期。明鄭以來，政府僅對鹽埕徵收土地稅，不干預銷售過程。雍正初 年，建立課館後，政府才開始介入食鹽產銷過程，這被視為「專賣制」的 開端。同治年間臺灣道吳大廷著手改革臺灣鹽制，設立「全臺鹽務總局」，

並將原本在竹塹沿海私晒的土地劃作官方鹽場。光緒年間，清廷歷經牡丹 社事件和中法戰爭等外國勢力的威脅，促使對臺灣採取積極治理的態度，

在夏獻綸、劉璈、劉銘傳等官員的主持下，進行許多行政改革，鹽政也被 視為臺灣本地的重要財源而被重視。種種改革中，以建省對臺灣造成的影 響最大。從劉銘傳對鹽政的人事布局與組織調整，可觀察到建省過程中政 治重心北移，以及權力移轉交接給臺灣巡撫的微妙之處。

食鹽的流通與管理，以往研究通常著重在政府單位控制的官鹽，而將 私鹽看作是非法與例外的現象。筆者則將官鹽與私鹽看作是傳統社會中兩 條同等重要的流通途徑來加以分析。同治七年（1868）以後，新竹地區以

「竹塹鹽務總館」主管當地的鹽務與鹽場事業。從該總館與官員的日常行 政工作中，可觀察到基層社會的鹽務行政系統，因缺乏足夠武力與審案或 處罰的權力，故而往往需要與知縣和軍隊合作，藉以避免走私活動侵犯官 鹽的利益。

透過觀察新竹地區的鹽務運作現象，不但能討論制度與行政的問題，

根據案例中具體的事件與人物活動，也能讓我們認識沿海基層社會的組織 與活動。在竹塹鹽場的歷史上，咸豐年間泉州移民帶來曬鹽的新技術，造 成當地製鹽業的興起，也促使當地土地利用有所變化，進而影響政策的制 定。我們從沿海土地利用的變化過程中，看到當地社會如何以產業為中心

形成一個團結強悍的鹽場社會，不僅負擔了官鹽的生產，也參與了走私活 動。臺灣的食鹽除了來自在地鹽場的生產外，也相當依賴進口來自中國的 唐鹽，沿海港口聚集的船戶，來往於福建與臺灣經營進口和運輸食鹽的貿 易，甚至參與走私，其武力為官府所忌憚。

光緒十三年（1887）鹽商金聯和包辦竹塹鹽務總局可說是了解新竹鹽 務實況的精彩案例。從金聯和開始承辦到結束承辦，透過其一年之中所面 對的各種業務和問題，以及進入日本時代後的發展，十九世紀末基層社會 與地方紳商的活動躍然可見。

關鍵詞：方祖蔭; 金聯和; 鹽業; 鹽政; 鹽專賣; 走私; 鹽館; 淡新檔案

目錄

第一章 緒論...1

一 研究回顧... 3

（一）政治史的視野... 4

（二）社會史的視野... 9

二 史料解析... 11

三 章節安排... 14

第二章 清代臺灣鹽政概說 ...17

一 同治朝以前的臺灣鹽政... 19

（一） 清領初期—繼承明鄭舊額... 19

（二） 雍正改革—官收官賣... 21

（三） 乾隆初年—引額的出現... 25

二 全臺鹽務總局的設立... 29

（一） 吳大廷的改革... 29

（二） 光緒初年的鹽政機構... 30

三 劉銘傳與臺灣建省... 40

（一） 人事：沈應奎與陳鳴志... 40

（二） 組織：南北分治的鹽務總局... 45

四 小結... 47

第三章 鹽社會史：流通與管理 ...49

一 鹽館與官鹽—正式的流通管道... 50

二 鹽廠的社會... 54

（一） 竹塹鹽場的形成與發展... 55

（二） 鹽場組織... 60

三 港口走私的社會... 63

四 小結... 69

第四章 鹽商「金聯和」與地方社會 ...71

一 「官督商辦」鹽務體制的出現... 72

二 金聯和的組成... 76

（一） 林尚義... 76

（二） 陳其德... 78

三 金聯和的經營... 81

（一） 鹽數配運... 82

（二） 鹽課... 83

（三） 管理鹽場... 85

（四） 督收委員... 86

（五） 私鹽與內山問題... 88

四 金聯和結束之後—晚清與日治初期的鹽務... 90

（一） 晚清時期... 91

（二） 日治初期... 91

五 小結... 94

第五章 結論...97

引用書目

101

附錄一 《淡新檔案》中的鹽務案件

107

圖表目次

圖目錄

圖 2-1 光緒七年到十一年左右的鹽務行政體系………. 32

圖 2-2 劉銘傳時期的臺灣鹽政組織……… 45

圖 3-1 清代竹塹鹽場分布圖……… 56

圖 3-2 竹塹鹽場組織圖……… 61

圖 4-1 光緒十三年新竹鹽務系統……… 75

表目錄

表 2-2 歷年臺灣府食鹽額銷量與規定鹽課………... 26

表 4-1 光緒十三年竹塹鹽倉支出表………... 83

表 4-2 光緒十三年度金聯和每月收支情況………....84

第一章 緒論

一、研究回顧 二、史料分析 三、章節安排

光緒十三年（1887）對新竹縣衙門來說，是異常熱鬧的一年。此前一 年朝廷已確立臺灣建省分治的政策，到了光緒十三年，因應新制而設的省 政機關紛紛正式開始運作，布政使等重要官員也陸續到任，面對上級政府 組織的改變，新竹縣也得跟上這波機構與人事變化，對各項行政工作流程 進行調整。隨著建省以後自籌餉源的財政需求，巡撫劉銘傳決心藉由清賦 來擴張政府稅收，隨之而來的土地清丈工作也在縣衙門與地方士紳的配合 下展開，光緒十二、三年間，知縣往往得親自下鄉督導清丈，並且仲裁因 清丈而起的地界爭議，往來於鄉間土地與衙門的地方官員們顯得特別忙碌。

為了更加切實地掌握省政經費，光緒十三年的新竹縣還面對了一個難 題。在希望增加鹽課收入的前提下，臺北鹽務總局官員提議將以往直屬巡 撫—布政使—臺北鹽務總局系統的竹塹地區鹽務改為歸「縣」辦理。這項 提議若成立決行，將使縣衙門的行政負擔更為沉重，新竹知縣方祖蔭於是 大膽反駁，以該縣同時必須辦理清丈事宜、分身乏術為由，建議不如將當

地鹽務委外（商）包辦，化解一場衙門辦公量大增的危機，光緒十三年也 因此留下了一整年商號「金聯和」包辦鹽務的紀錄。

這一年新竹縣面對的種種行政課題值得我們進一步思考劉銘傳在行政 與財政上的作為在臺灣史上的意義，劉銘傳到底如何經營臺灣？以鹽務來 說，究竟「委商包辦」、「歸縣辦理」和舊有的辦法差別何在？光緒十三 年以前的竹塹鹽務又是如何被施行？這些不同的鹽務行政模式各自意味著 什麼樣的政治現象與社會背景？「金聯和」辦理的成效如何？新竹縣和鹽 務總局等機關與官員到底在鹽務上扮演什麼角色？若欲釐清光緒十三年的 鹽務問題，顯然無法只從該年份的歷史得到答案，而必須對歷年臺灣的鹽 課徵收辦法有所了解。深入探究後，甚至還可發現，其實我們對於在中國 歷史中向來被視為政府重要收入的鹽課，其在臺灣的重要性與徵收方式等 議題上，都還有更加深入了解的空間。

臺灣史大部分的研究，雖然可能在研究背景提及臺灣沿海產鹽和徵收 鹽課的情況，但極少針對鹽的生產、銷售與使用，乃至臺灣鹽業和其他地 方的差別等諸多問題繼續深究。從海洋史的觀點來看，臺灣作為一個海島，

靠海維生自然可視為海島人民理所當然擁有的現象之一，然而與山區或沿 山地帶的歷史相較下，我們對於沿海地區歷史的了解程度卻相對模糊。靠 山抑或靠海在自然條件與經濟來源上顯然有著許多差異，距離岸邊五公里 以內的區域可能有著與內山地區不一樣的生活方式與社會面貌，並延伸出 不同的歷史發展過程。

臺灣四面環海，其西半部人口密集，西部沿海的人文活動也豐富而活 躍，在這南北長達四百公里的海岸線上，西南部從嘉義到高雄的鹽田風光 可說是最為人所知的沿海印象，甚至在臺灣文學史上有「鹽分地帶」之稱，

南部鹽田的生產也一直是臺灣鹽業的主力。不過，至今已鮮為人知的是，

西北部的新竹沿海地區亦存在過一段曬鹽的歷史，當地的鹽田產量在光緒 年間甚至足以供應竹塹地區的需求，使竹塹鹽務在某種程度上得以自外於 其他地區。這段曬鹽的歷史對於竹塹鹽務到底有何影響，形成什麼樣的地 方鹽務特色呢？由於清代新竹地區留存了《淡新檔案》這批縣衙門司法與

行政檔案，保留了像光緒十三年「金聯和」包辦鹽務的案件紀錄，使我們 得以更細緻地了解基層行政的實際運作，甚至看到地方社會中曾發生過的

「故事」，在這些檔案的基礎上，我們也許能在新竹看到比南臺灣更豐富 的鹽業面貌，進而更細緻的了解清代的鹽業與政府的鹽務行政如何被落實 在基層社會中。從時代的縱切面來看，我們甚至還可以提問，透過新竹地 區的鹽業歷史，我們能夠在不同時期的現象中挖掘出什麼樣的清代臺灣 史？從橫切面來看，與十九世紀北臺灣興盛的茶與樟腦產業處於同樣背景 下的新竹鹽業，究竟可以反映同時代社會怎樣的不同面貌？

一 研究回顧

本論文的目的在於了解臺灣的鹽業與鹽務行政，以新竹地區為本研究 的主要地理範疇。鹽業活動集中於沿海地帶的特性使我們尤其可將焦點放 在新竹的沿海與平原地區，並對該地區有基礎而整體的認識。關於這方面 的研究，林玉茹的港口與商業研究《清代臺灣港口的空間結構》把清代文 獻中可見的二百多個臺灣港口歷史，以港口數量、分佈和規模，分成擴張、

穩定與巔峰三個時期，進而細分成七個小期，討論不同時期港口系統的發 展型態。其研究建立在各大小港口的歷史考察上，企圖建立一個整體而長 時段的港口發展史。作者點出了官方政策在核心港口形成過程中的重要 性，也強調地域社會的經濟活動對於港口系統發展的決定性作用。¹在港口 研究之後，林玉茹則將研究重點放在竹塹地區的商人與商業活動上，而完 成其博士論文《清代竹塹地區的在地商人及其活動網絡》，作者全面性地 從淡新檔案、族譜、土地申告書等材料中蒐集整理清代竹塹地區出現的商 人與商號的活動，並從中分析其商業活動形態、資本的組成、商業組織，

1 林玉茹，《清代臺灣港口的空間結構》（臺北：知書房，1996）。同作者以港口為主題的其 他單篇文章參見〈清末新竹縣文口的經營：一個港口管理活動中人際脈絡的探討〉，《臺灣 風物》45卷1期（臺北：1995年3月），113~148。〈清代臺灣中港與後龍港港口市鎮之發展 與比較〉，《臺北文獻》直字111（臺北：1995月3月），59~107。

以及在當地社會中的活動網絡。²林玉茹的研究對於我們認識港口與竹塹城 這些靠海的聚落節點有重要的意義，透過港口城市的發展與活動，我們可 以看到一個新竹沿海的區域貿易體系的整體架構，並了解商人如何在此體 系中參與社會的運作。此外，地理學出身的韋煙灶運用其本身專業結合田 野訪談與方言學等途徑，並蒐集相關歷史文獻，特別針對新竹沿海的地理 環境變遷與區域發展特色有較完整的論述。其以〈新竹沿海地區的地理環 境變遷與區域發展〉、〈新竹市南寮地區的區域開發、聚落及宗族發展之 探討〉、〈臺灣西部沿海區域發展模式之探討--新竹市油車港地區的個案研 究〉³等多篇論文做了基礎研究。韋氏認為新竹沿海區域發展是臺灣西部沿 海區域發展的縮影，相較於臺灣其它地區，械鬥鮮少、豪族勢力不彰，是 個社會相對安定且持續發展的區域。⁴其問題意識來自於地理學對「人文生 態系統」與「區域特色」的關懷，以找出特定人地交互影響的區域內所擁 有的共同特色，並加以類型化為目的。

林玉茹和韋煙灶的研究，使我們注意到沿海地帶有不僅在地形地貌上 有其特殊性，並且以其地理上的特性而有與平原、山區不同的產業、經濟 和社會活動型態，值得加以進一步的研究。在對新竹沿海地區有一整體性 的了解後，以下則藉由政治史與社會史兩種角度的研究回顧，導出本論文 可能的研究取徑。

（一）政治史的視野

2 林玉茹，《清代竹塹地區的在地商人及其活動網絡》（臺北：聯經出版事業公司，2000）。

3 韋煙灶，〈新竹沿海地區的地理環境變遷與區域發展〉，《海洋文化學刊》5期（基隆：2008 年12月），137~186；〈新竹市南寮地區的區域開發、聚落及宗族發展之探討〉，《國立臺 灣師範大學地理研究報告》40期（臺北：2004年5月），91~119；〈臺灣西部沿海區域發展 模式之探討—新竹市油車港地區的個案研究〉，《社會科教育學報》6期（新竹：2003年7 月），29~74。

4 韋煙灶，〈新竹沿海地區的地理環境變遷與區域發展〉，《海洋文化學刊》5期，178。

環繞在鹽業上的問題，筆者首先將從制度開始談起。鹽業不只是一種 產業，而是政府賴以課稅的重要收入。以中國的觀點而言，歷朝歷代都有 一套「鹽法」專門管理這門產業的生產、運輸、銷售和收稅的辦法，因此 了解相關的制度規定，我們才有可能近一步追問制度如何影響這門產業的 運作和賴以維生的人與社會。

要了解清代臺灣的鹽政制度勢必得追溯清帝國在福建鹽政上的規劃與 想法，而這些想法怎麼落實在臺灣。食鹽為日常生活必需品，銷售量大而 穩定，其高利潤吸引商人投入食鹽買賣，政府亦把食鹽當作課稅的對象來 實行專賣。成為國家的重要財源的鹽利，其專賣制度對社會的影響也越來 越大，因此鹽政研究在中國史中自古就是上酬國計，下關民生的重要議題。

從國家對食鹽專賣事業的實施目的到運作方法，各朝各代都有些不同的想 法與作法，不同地區的實施情況也有所差異。以具代表性的佐伯富與徐泓 等人的研究來看，1956年佐伯富代表作《清代鹽政の研究》以兩淮鹽場為 例，從鹽的運銷面討論鹽場行政、灶戶組織、鹽商與私鹽問題，並以陶澍 的鹽政改革帶出淮鹽的興衰過程。⁵1972年徐泓《清代兩淮鹽場的研究》雖 然也以淮鹽為研究主題，但他從鹽的生產面切入，更深入討論灶戶生產組 織與生產經營型態的變遷。中國方面的鹽政研究也有集中在兩淮與川鹽研 究的現象。⁶1988年陳鋒的《清代鹽政與鹽稅》則更全面的研究有清一代的 鹽政與鹽稅，尤其在財政與鹽稅問題上有細緻地論述，然而書中眾多案例 主要仍來自兩淮與四川。⁷與興盛的淮鹽研究相較之下，兩淮以外的福建、

廣東、長廬等地的鹽政研究明顯薄弱，這是兩淮鹽場歷史久、產量豐、鹽 利收入最多使然，並非表示其他地區沒有研究價值。各鹽區均因其特有的 環境、歷史與社會因素，在鹽法上有各自的特性。其中黃國信對兩廣鹽區 有深入探討，他最初也從鹽法制度、鹽商活動、私鹽運銷等傳統問題入手，

最後則將問題轉入區域與區域之「界」的概念如何在人與事件的折衝下被

5 佐伯富，《清代鹽政の研究》（京都：東洋史研究會，1956）。

6 徐泓，《清代兩淮鹽場的研究》（臺北：嘉新水泥公司文化基金會，1972）。

7 陳鋒，《清代鹽政與鹽稅》（鄭州：中州古籍出版社，1988）。

建構出來，而完成《區與界：清代湘粵贛界鄰地區食鹽專賣研究》這本專 書。⁸暨南國際大學王伯祺的碩士論文《清代福建鹽業運銷制度的改革—從 商專賣到自由販賣》便從清代福建鹽場的改革出發，指出儘管福建鹽產量 在全國比例不算太高，但也正因為對國家整體經濟的影響較小，推行鹽政 改革方案時所受到的阻力也相對較小，反而在清代鹽政改革過程中，佔有 先驅者的地位。⁹這些地方性研究提醒了我們，在理解清代鹽政史時，不能 不注意地區性的制度差異，以及制度與實際施行上的落差。從制度來說，

所謂的改革，往往就來自於這些落差造成的問題越來越大，必須另覓「新 法」而生。

在臺灣鹽政史的研究上，則不可忽略1950、60年代盧嘉興所作的研究。

盧嘉興（1918-1992）為臺南市人，早期服務於臺南市政府，戰後在臺灣鹽 務總廠工作，業餘研究臺灣文獻，特別對文化界人物、臺灣鹽業演變、及 臺灣南部沿海地理水文變遷留存多篇研究文章，其著作多年來刊載於《臺 南文化》、《南瀛文獻》、《古今談》、《臺灣風物》、《鹽務通訊》等 刊物。盧嘉興並將前述研究論文陸續自費影印集結為24冊之《臺灣研究彙 集》。¹⁰盧氏以其自身在臺南鹽廠工作的經歷出發，對臺灣的鹽業史進行回 溯，他不僅蒐集整理清代地方志與日本時代《臺灣鹽專賣志》中的相關文 獻紀錄，並對南部各鹽場遺跡與碑刻進行考證，完成一系列臺灣早期鹽業 史的文章。¹¹1955年由臺灣銀行經濟研究室出版、張繡文撰寫的《臺灣鹽業 史》則是少數通論性介紹臺灣鹽業的著作。張繡文將清代臺灣鹽專賣制分

8 黃國信，《區與界：清代湘粵贛界鄰地區食鹽專賣研究》（北京：生活‧讀書‧新知三聯書 店，2006）。

9 王伯祺，《清代福建鹽業運銷制度的改革—從商專賣到自由販賣》（南投：國立暨南國際大 學歷史學研究所碩士論文，1999）。

10 摘自《臺灣史料研究》25期（臺北：2005年7月）封面故事。

11 盧嘉興，〈清季臺灣北部之鹽務〉，《臺北文物》7卷3期（臺北，1958年10月）、〈臺灣 清季鹽制與鹽專賣〉，《臺南文化》5卷1期（臺南，1956年2月），以上文章並收入氏著，

《臺灣研究彙集》（臺南：作者自費出版，1981年2月）。

成自由運銷、就場專賣、就倉專賣、全部專賣四個階段，惟其在鹽業歷史 沿革上的著墨並不是很多，內容多半介紹食鹽在國人生活與工業上的用 途。¹²近二十年來臺灣鹽業史的研究，有國史館臺灣文獻館研究員顏義芳翻 譯多篇《臺灣總督府公文類纂》中的殖產類檔案，將日治初期對清代鹽業 的調查成果整理成〈清代臺灣鹽業發展之脈絡〉一文，其引用的公文類纂 檔案值得研究者作進一步的解讀和使用。¹³2006年中央大學陳鳳虹以《清代 臺灣私鹽問題研究—以十九世紀北臺灣為中心》與2007年臺灣大學鄭博文 以《清代臺灣鹽專賣制的建立與發展》為碩士學位論文。陳鳳虹以臺灣北 部的私鹽問題為核心，從淡新檔案中的走私事件歸納出三種走私類型，並 觀察到走私者不僅限於貧苦百姓，還包含地方精英在內，遍及社會各階層。

官府為了杜絕走私雖然做了很多努力，但始終沒有發揮多大成效。¹⁴鄭博文 觀察清代政治與經濟情勢的變化，整理出鹽專賣制度的建立與發展過程。

依運銷體系內涵的不同，將雍正元年後臺灣開辦鹽專賣制的歷史分成兩個 時期：同治六年（1867）以前為商運商銷為主的「前期鹽專賣制」，同治 六年以後為官運官銷的「後期鹽專賣制」，越到晚期，官府對食鹽市場的 管理越趨嚴密。¹⁵這些研究成果固然能使我們對臺灣鹽政的整體輪廓有基本 的了解，但他們多半也還停留在蒐集整理史料，以對臺灣鹽政制度進行分 期的程度，關於鹽政的實際運作問題，則還有待進一步的思考。

從制度的變化中衍生而來的則是清代臺灣政局問題。在爬梳臺灣鹽政 史的過程中，不管從官制、行政還是財政的角度來看，可以發現中法戰爭 與建省此兩個事件對臺灣來說顯然是重要的轉捩點。引言所述之光緒十三 年新竹縣的難題，無疑地來自於十九世紀臺灣開港以後，經歷外國武力威

12 張繡文，《臺灣鹽業史》（臺北：臺灣銀行經濟研究室，1955）。

13 顏義芳，〈清代臺灣鹽業發展之脈絡〉，《臺灣文獻》54卷1期（南投：2003年3月）。

14 陳鳳虹，《清代臺灣私鹽問題研究—以十九世紀北臺灣為中心》（桃園：國立中央大學歷 史學研究所碩士論文，2006）。

15 鄭博文，《清代臺灣鹽專賣制的建立與發展》（臺北：國立臺灣大學歷史學研究所碩士論 文，2007）。

脅而日益被清廷重視，進而建省的政治過程。建省前後巡撫劉銘傳所扮演 的角色始終是臺灣史學界所樂於討論的主題， 1985年許雪姬〈劉璈與中法 戰爭〉、〈二劉之爭與晚清臺灣政局〉等文章對於中法戰爭中劉璈與劉銘 傳二人的人事鬥爭有精采分析，將二劉不合的現象歸咎於湘淮派系間的矛 盾，並且比對劉銘傳彈劾劉璈一案的調查文件，證明劉璈被冤枉處甚多，

此後學界對二劉之爭的看法多不出此說。¹⁶許氏〈福建臺灣建省的研究—由 建省到分治〉則討論眾說紛紜的建省時程問題，將清廷延議建省與臺灣事 務從福建分治視為實際行政上的兩個階段，認為當省政機關與官員在臺灣 開始辦公才算是臺灣正式建省的時間。建省的經費需求勢必促使劉銘傳必 須加強財政上的改革，鹽課收入即為其關注的焦點之一。針對劉銘傳的財 政改革所作的研究則可見1976年 William M. Speidel（史威廉）的 “The Administrative and Fiscal Reforms of Liu Ming-ch'uan in Taiwan, 1884-1891:

Foundation of Self-Strengthening＂,¹⁷ Speidel對劉銘傳的財政事業有整體性的 描述，包括行政組織與人事安排、軍事改革、地稅改革、稅務與商業控制，

試圖以劉銘傳在臺灣的施政為例，觀察清末自強運動追求富與強的一個實 況。

在以上研究之後，本論文則繼續追問，康熙二十三年以來劃在福建省 管轄下的臺灣，究竟在什麼樣的行政架構下與福建產生羈絆？臺灣西部雖 也是海濱產鹽之所，但其位置邊陲，加上遲至清代才納入版圖，在整個帝 國中並不是影響政策制定的主要因素，其鹽政發展和福建其他地區是否有 不同的地方，這些差異是什麼？是什麼樣的因素和環境造成如此發展過 程？在不同的時間點上，臺灣的鹽務行政在制度及組織上有什麼樣的改

16 許雪姬，〈劉璈與中法戰爭〉，《臺灣風物》35卷2期（臺北：1985年6月），27；〈二劉 之爭與晚清臺灣政局〉，《中央研究院近代史研究所集刊》14期（臺北：1985年6月），35。

17 William M. Speidel, “The Administrative and Fiscal Reforms of Liu Ming~ch'uan i- n Taiwan, 1884~1891: Foundation of Self~Strengthening, ＂ The Journal of Asian Studies, vol.35, No.3（May 1976, Michigan）, 441~459.

變？這些改變反映了什麼樣的內在運作機制？從許多方面我們可看到建省 對臺灣的行政體制顯然有劇烈的影響，其具體的變化到底是什麼？行政的 內涵不只是條文規定，更反映在組織設計、人事部局與財政經費上。這段 時期的變化我們恰好可以從鹽務行政體制的安排一窺端倪。

（二）社會史的視野

2008年周俐在《清代廣東鹽業與地方社會》開宗明義點出從「社會史 角度」入手才能理解抽象的食鹽專賣制度何落實到具體地區。他試圖以鹽 業為切入點，從清代廣東鹽業的發展與地方社會的關係來看鹽業對於區域 社會發展的影響。¹⁸從區域社會的形成與發展的課題來說，從鹽業這項曾是 臺灣沿海重要產業的角度切入，亦可了解臺灣社會的一個面相。

從臺灣史的發展脈絡來說，1965年陳紹馨發表〈中國社會文化變遷研 究室—臺灣〉一文，認為在當時的中國封禁的情況下，臺灣是了解中國人 口與社會演變的最佳實驗室。1980年代陳其南進一步引申陳紹馨的想法，

認為只有深化對本地社會的研究累積新的觀點，才有條件與西方理論進行 對話。¹⁹二十年來各學科分別以其各自的學術取徑提出各種研究社會的概 念，試圖把握臺灣傳統社會的性質。施添福對此學術史曾有一段扼要的整 理：

清代臺灣社會的性質，長期以來，一直是許多學者關住的焦點。社會學 家提出了血緣、地緣和業緣的社會結構原理，作為理解臺灣社會的概念 工具；而人類學者和歷史學者，則從臺灣社會發展的歷程，引出了土著 化、內地化和祭祀圈的概念，藉以分析臺灣社會變遷和地域整合原則。

這些成果，在推動臺灣社會研究，以及理解臺灣社會的歷史演變和性質 上，都做出重要的貢獻和起了承先啟後的作用。²⁰

18 周俐，《清代廣東鹽業與地方社會》（北京：中國社會科學出版社，2008），19~20。

19 陳其南，《家族與社會—臺灣和中國社會研究的基礎理念》，97~98。

20 施添福，〈清代臺灣北部內山地域社會（一）—以罩蘭埔為例〉，《臺灣文獻》55卷4期（南

身為地理學者的施添福則提出「區域地理的歷史研究途徑」，透過歷史過 程探究人群在地域上長期而多變的互動關係，以界定一個地理區的範圍、

掌握一個地理區的獨特性，並詮釋一個地理區的特殊性。²¹施添福將此研究 途徑落實在屏東平原、蘭陽平原和竹塹、罩蘭埔等地的歷史地理研究上，

其中以竹塹三個人文地理區的研究最具代表性。²²法制史學者戴炎輝則根據 淡新檔案中的鄉治組織，完成《清代臺灣之鄉治》一書，對清代的基層保 甲、各種鄉職、街庄劃分、清庄聯甲和隘制等制度做了完整的整理。²³這些 不同領域的學者將我們導引到一個更大的問題是，臺灣社會究竟如何形 成？形成之後的運作原理是什麼？

近年來臺灣史學界對淺山丘陵地帶的研究不僅關注在土地拓墾和經營 方式，並從開墾過程與族群關係觀察地方基層社會的建立與整合。尤其是 幾個著名家族如板橋林家、霧峰林家、北埔姜家、中港陳家、關西黃南球 均在內山拓墾社會扮演重要角色。至於塹城內的社會，則有黃朝進《清代 竹塹地區的家族與地域社會——以鄭、林兩家為中心》與林玉茹《清代竹 塹地區的在地商人及其活動網絡》有較詳細的介紹。相較之下沿海地帶似 乎缺乏像內山或平原城區的「強宗大族」，在歷史中一直未被賦予足夠的 重視。

透過淡新檔案中的多起鹽案，我們似乎可以試著從中觀察相關人物的 活動，探索當地社會是否具有某些特質。鹽案中所涉及的人群大致上可分 成兩種群體：其一為向官府承包管理與販賣工作的地方士紳。其二則是實 際在鹽場工作的人群。士紳在地方社會扮演的角色已經有許多討論，筆者 的目的並不在以不同的案例去補充說明士紳是「國家與社會的中介」這類 理論，而是希望可以透過觀察士紳對在地鹽館的經營過程，以及士紳涉入 鹽務糾紛的情況，去了解臺灣北部社會的另一個面相。鹽場作為一種生產

投：2004），144。

21 施添福，〈區域地理的歷史研究途徑—以清代岸裡地域為例〉，收入黃應貴主編，《空間、

力與社會》（臺北：中央研究院民族學研究所，1995）。

22 施添福，《清代臺灣的地域社會：竹塹地區的歷史地理硏究》（新竹：新竹縣文化局，2001）。

23 戴炎輝，《清代臺灣之鄉治》（臺北：聯經出版事業公司，1979）。

組織，鹽場工人們似乎也由於其特殊的生產組織而自成一個社會，其內部 的組織方式與原理是值得加以探討的。此外，我們還可以從走私事件中透 露的線索，觀察到官方正式體系之外，社會上所擁有的另一套人際關係與 商品交換的網絡。

本文選擇鹽業這項存在於沿海地區的產業為主題，並不是為了瞭解其 生產技術的問題，而是從制度出發，特別從人的活動與制度的運作來進行 觀察。與鹽業相互牽動的不僅是在鹽場工作的工人，還包括管理整個鹽務 體制的官員，以及介於其中的鹽商。對官員來說，鹽業不只是可以賺錢糊 口的行業，還是攸關行政成效與財政收入的「鹽務」。在這些制度下，透 過行動者的活動，方使制度得以超越行政事務的文字規定，以更靈活的方 式運作著。另一方面，透過不同角色的立場進行觀察，也使我們對時代的 認識更為生動立體。

二 史料解析

清代早期臺灣史的研究，相當程度依賴地方志的記載，鹽業也不例外。

有清一代從最早成書的蔣毓英《臺灣府志》、高拱乾、周元文《臺灣府志》、

《諸羅縣志》、《鳳山縣志》等，鹽在方志中一開始就以鹽餉的角色被收 錄其中。方志中對北部鹽產與鹽務最早的描述則出現在同治十年刊行的《淡 水廳志》，其餘則為光緒甲午年前後編纂的《新竹縣志初稿》和《新竹縣 采訪冊》。

除了地方志之外，還必須注意專門的鹽法志。道光十年成書的《福建 鹽法志》共二十二卷，將閩省鹽政整理成通考、奏議、疆域、職官、場竈、

引目、霈運、課程、律令、關禁、成式、優恤與雜錄等十四門，為了解道 光以前隸屬福建鹽政使管轄下的臺灣鹽法必備的工具書。此外還有民國九 年張茂炯等編的《清鹽法志》可作為帝國鹽政範圍下的參考。

志書以外，明清檔案中諸如各朝「宮中檔」、「上諭檔」、「月摺檔」、

「軍機檔」和官員各自集結成書的奏摺，則使我們可以觀察到政策在公文 往來中的形成過程，以及政策實施的成果，其中直接涉及臺灣者雖然數量 不多，但從福建方面的材料亦可供我們作部份推測。同治年間官員吳大廷 擔任臺灣道時，曾對臺灣鹽務作過一番改革，其《福建票鹽志略》雖是其 來臺以前在福建改革的奏摺集錄，亦可為我們了解吳大廷治鹽思想的重要 線索。²⁴部份臺灣官員也曾留下自己處理鹽務的心得與紀錄，如光緒年間曾 任臺南鹽務總局提調兼辦安嘉總館的官員胡傳在臺期間所留下的日記與書 信，由其子胡適整理成《臺灣日記與稟啟》；²⁵曾任艋舺鹽務委員的史久龍 則在《憶臺雜記》中對臺灣產鹽、管理與行銷、內地輸入之鹽（唐鹽）等，

記述特詳，²⁶胡傳與史久龍的著作尤其可見得乙未割臺前夕臺灣鹽務的實 況。

以上材料基本上來自官方的整理，內容明顯只是官府單方面對制度與 規定的描述。在清代北部臺灣還有一批來自地方廳縣衙門的卷宗--《淡新檔 案》，其內容為淡水廳及改制的新竹縣衙門的行政與司法檔案，在戴炎輝 以近代法系統的整理下，將鹽務案件歸納在「行政編-建設類-鹽務款」之下，

共計35案，其他分類中也有零星與鹽務相關的案件，筆者收集整理如【附 錄一】。淡新檔案在性質上雖然也屬於官方文書，但由於案件發生在基層 社會，所有文書的反應時間幾乎是立即而詳盡。透過民間對衙門直接的訴 狀與口供，使我們得以一窺在地方社會中活動的百姓身影，原本在歷史上 無法發聲的底層人民，在淡新檔案中留下了自白的紀錄。必須注意的是，

儘管淡新檔案中留存許多庶民的資料，檔案本身仍屬衙門公文書性質，是 從知縣的立場出發所作的整理。涉案人的自白與其說在描述客觀事實，不 如說是企圖說服官府的某種「說法」，想要把它視為基層觀點來直接運用，

實際上仍有許多死角。但是淡新檔案的各式案件基本上提供了許多地方行 政運作的細節，其價值不言可喻。尤其是光緒朝所留下的案件量相當多，

24 吳大廷，《福建票鹽志略》（福州：福建鹽局，1866）。

25 胡傳，《臺灣日記與稟啟》（臺灣文獻叢刊第71種，臺北：臺灣銀行經濟研究室，1960）。

26 史久龍撰、方豪校訂，〈憶臺雜記〉，《臺灣文獻》26卷4期（南投：1976年3月），1~23。

筆者將對相關鹽案進行分析，將我們對鹽務的了解從制度規範推進到基層 實踐的層面，展現所謂「活的制度史」與一群以鹽維生的百姓生活面貌。

在清朝結束對臺灣的統治後，日本人為了瞭解這塊新領土以制定其統 治方針，領臺之後馬上開始對臺灣進行非常詳盡的調查，提供我們許多認 識清領晚期臺灣情況的線索。鹽業部門的調查陸續由總督府民政局殖產部 技手萱場三郎等人主持，從1896年開始其調查報告就散見於《臺灣總督府 公文類纂》，²⁷同時集結收入民政局發行的《殖產局報文》中。²⁸1898年農商 務省水產調查所在東京出版《臺灣鹽業調查覆命書》，²⁹推測即為參考前述 調查報告刪節而成的作品。1901年臺灣總督府在民政長官後藤新平的推動 下成立「臨時臺灣舊慣調查會」，其第一部（法制部）與第二部（經濟部）

均對鹽業有特別的調查成果。前者目的在確立法制與釐清土地慣習，於1909 年出版《臨時臺灣舊慣調查會第一部調查第三回報告書》（又名《臺灣私 法》）總結前面兩回的報告，將鹽埕視為不動產的一種，對其土地來源與 產權歸屬情況加以歸納，並在其「附錄參考書」中收錄數則鹽埕土地的契 約文書。³⁰後者目的為求臺灣全島農工商經濟之確立及與中國、南洋間有關 聯之經濟調查，因此將鹽業視為一門產業進行調查。1905年該部門出版《臨

27 原先存於《臺灣總督府公文類纂》的鹽業檔案，明治41年左右時大多被移至「專賣局公文 類纂」，因此若在現存之《臺灣總督府公文類纂》中查詢鹽業檔案，將會得到「有目無文」

的結果。2008年國史館臺灣文獻館另外將日治時期專賣局鹽業檔案與戰後臺鹽實業股份有限 公司的檔案合併整理為「臺灣鹽業檔案」資料庫，網址：http://ds2.th.gov.tw/ds3/app006/

（讀取日期2009年12月～2010年1月）。

28 技手萱場三郎、馬場納次郎調查，〈新竹管內鹽業〉，《臺灣總督府民政局殖產部報文》1 卷1期（東京：1896，以下簡稱《殖產部報文》），153~162；臺灣總督府民政部，〈新竹縣 管內鹽業〉（明治三十年調查新竹縣報告ニ據ル），《臺灣總督府民政局殖產報文》2卷1期

（東京：1899，以下簡稱《殖產報文》），181~190。

29 農商務省水產調查所，《臺灣鹽業調查覆命書》（東京：有斐閣，1898）。

30 臨時臺灣舊慣調查會編，《臨時臺灣舊慣調查會第一部調查第三回報告書臺灣私法》（臺 北：臨時臺灣舊慣調查會，1909），第三章不動產權ノ特別ナル物体，第四節鹽埕，56~63。

臨時臺灣舊慣調查會編，《臨時臺灣舊慣調查會第一部調查第二回報告書》（臺北：臨時臺 灣舊慣調查會，1906），第一卷，第一篇不動產，第二章不動產的種類，第五節鹽埕，289~295。

時臺灣舊慣調查會第二部經濟調查資料報告》下卷，不僅將臺灣鹽制與茶 業等其他產業並列獨立一章作介紹，同時將日人在中國所調查到的清國鹽 制作為附錄補充於後。³¹1925年總督府專賣局的《臺灣鹽專賣志》為日治時 期鹽業調查與鹽專賣政策之集大成者，編纂者松下芳三郎在書中再次對清 代臺灣的鹽務情況進行整理，基本內容還是傳抄自前述報告。

日本時代的調查採用近代科學測量技術，調查員到各地鹽場實際測量 鹽埕土壤、海水、氣候等自然條件，紀錄生產過程，並對當地人進行訪談 以了解清代的鹽務行政體制，其調查可謂詳實精確。然其結果終究受到人 類記憶的限制，在行政體制上的歷史演變過程只能略古詳今，以劉銘傳時 代的部份較為可信，即使如此，也應注意當時是否有以日本專賣體制想像 清朝鹽制的可能性。此外二十世紀初的調查成果經過數次整理傳抄，整理 過程中難免為了篇幅與內容齊整而有些微調整，調整後的版本也可能偏離 原始報告的原意，因此使用上不能忽略調查員最初在公文類纂發表之原始 報告的價值，需要謹慎比對。³²

三 章節安排

本論文將根據前述之問題意識分成五章。

第一章序論。說明問題意識、研究取徑與所使用的材料。本章以光緒 十三年新竹縣的鹽務難題作為開端，點出了解清代臺灣鹽務行政研究的重 要性。本研究的目的不僅要了解該行政制度之沿革大要，也希望能說明該

31 臨時臺灣舊慣調查會編，《臨時臺灣舊慣調查會第二部經濟調查資料報告》（臺北：臨時 臺灣舊慣調查會，1905），下卷，719~820。

32 除了調查報告以外，清代所遺留下來的地方志傳統也沒有中斷，1896年8月臺南縣知事磯貝 特囑委員編纂《臺南縣志》，該志1905年以《南部臺灣誌》的形式成書，也對鹽業有詳細的 記載，惟其內容可能也來自總督府的調查報告。臺南州共榮會編纂，《南部臺灣誌》（臺北：

南天書局復刻，臺南初版：1934）。

制度運作時所面臨的社會背景，因此從政治史與社會史的角度來回顧相關 研究成果，說明不僅要了解制度是什麼，更要了解政策的來龍去脈以及制 度運作的過程與對社會的相互影響。

第二章清代臺灣的鹽政。從制度面整理清代臺灣鹽務政策與鹽業的發 展。本章採用歷朝奏摺和地方志為主要材料，以「課稅」方式為基礎，將 臺灣鹽業追溯自明鄭時期，按時間順序處理臺灣一地的鹽課政策發展。其 中同治年間吳大廷的鹽務改革和光緒年間臺灣建省是兩個重要的關鍵時 刻。隨著時間的推移，本章漸漸將焦點集中到竹塹地區的鹽業上，接下來 的兩章即以竹塹的鹽務運作，具體說明臺灣的鹽政如何實踐。

第三章鹽的社會：管理與流通。承續前章對新竹鹽務的發展與成熟所 做的說明，本章從竹塹鹽務總館的行政組織入手，採用日本時代的各種調 查報告，並觀察《淡新檔案》的行政流程，說明各級鹽務機關與鹽場的功 能，以及其他行政部門在鹽務行政上扮演的角色。另一方面，相對於政府 所控制的官鹽，社會上還有一批廣泛存在的私鹽，本章則利用《淡新檔案》

的數起走私案件，從不同走私型態對私鹽的流通現象進行解釋。

第四章鹽商金聯和與地方社會。承續第二章對清末政局的說明與第三 章對新竹地區鹽務體制與相關問題的描述，本章將以光緒十三年《淡新檔 案》中承包竹塹鹽務總局的商人金聯和為主體，探討光緒年間為因應劉銘 傳財政改革而「委商包辦」的決策過程，並觀察商人如何經營管理一個縣 的規模的鹽務，他有哪些優勢，又面對了什麼樣的難題？

第五章 結語。本文最後則稍稍跳離原本的敘述架構，從兩個脈絡總結 全文。首先概論性地考證臺灣的鹽務政策長時間的變化。其次，則將原本 分散於各章節的清代鹽務特徵，從食鹽產業的生產、運銷過程諸環節，說 明本論文在鹽政研究上的突破。

第二章 清代臺灣鹽政概說

一、同治朝以前的臺灣鹽政 二、全臺鹽務總局的設立 三、劉銘傳與臺灣建省 四、小結

鹽課自古為國計民生之財，在清代光是鹽課就占中央政府收入的一 半，為地方解運中央經費中之大宗。¹其中，兩淮鹽場因歷史久、產量大，

向來為政府鹽務行政中最重要的部份。²福建鹽場產量和歷史雖不如兩淮，

但從福建鹽務的歷史演變也提供了研究者重要的觀察角度。³臺灣在清末建 省之前，在行政上長期以來隸屬於福建省的轄下，就整個清帝國的鹽務管

1 乾隆朝《兩淮鹽法志》序：鹽筴之為額供也，居賦稅之半。[清]王世球等纂修，《兩淮鹽法 志》（據乾隆間刻本影印，北京：國家圖書館出版社，2009）。

2 佐伯富，《清代鹽政の研究》（京都：東洋史研究會，1956）

3 王伯祺認為就因為福建規模較小，反而是對積弊已深的鹽政進行改革的合適對象，以其造成 的影響牽連較小，更能成為全國政策的實驗地。王伯祺，《清代福建鹽業運銷制度的改革—

從商專賣到自由販賣》（南投：國立暨南國際大學歷史學研究所碩士論文，1999）。關於福 建鹽制，可參見道光十年出版的《福建鹽法志》，記載福建鹽政歷史、各府州縣的鹽場概況、

行鹽辦法和各地徵收鹽課的錢數。[清]佚名編，《福建鹽法志》（據道光間刻本影印，北京：

國家圖書館出版社，2009）。

理中，更是一個邊陲鹽產地。即使如此，我們可以從清代臺灣鹽務行政進 行的狀況，更為細緻地看到地方行政、鹽務改革以及地方社會的關係何在。

鹽稅收入在清代臺灣到底佔了多大比重？根據康熙二十五年（1686）

蔣毓英《臺灣府志》記載，臺灣府歲入情況如下：⁴ 表2- 1 康熙 25 年臺灣府歲入

項目 歲入（兩） 百分比 田賦 27703 54.3％

鹽稅 2436 4.7％

陸稅 17161 34％

水稅 2424 4.7％

雜稅 1208 2.3％

總計 50932 100％

其中鹽稅「實徵紋銀二千四百三十六兩一錢四分三厘五毫」，佔整體收入 的4.7％。到了清末光緒年間則可從劉銘傳的奏摺及唐贊袞《臺陽見聞錄》

得知當時鹽課收入約為十二、三萬兩，⁵據鄧孔昭的考證，建省以後的臺灣 歲入約為二百萬兩，⁶因此鹽課約佔6％。清朝對臺灣二百多年的統治中，鹽 稅（課）的份量雖不及田賦正供，但也隨著整體經濟的成長，在數量上有 所增加，其在政府歲收所佔的比例也有些微提高，扮演著一個穩定財源的 角色。

作為穩定財源的鹽稅，在各時期地方志中也都會記上一筆，我們該如 何利用這些紀錄來理解食鹽之「政」？不管是清初為宣示統治正當性，或

4 資料來源：蔣毓英纂修，《臺灣府志》（臺北：行政院文化建設委員會發行、遠流出版， 2004）， 卷七賦稅。金額數字統一只算至整數，其中田賦以當時每石穀折銀三錢計算。算法參考鄧孔 昭，《臺灣通史辨誤》（南昌：江西人民出版社，1990），123~124。

5 劉銘傳，〈造銷法防軍需摺(十二年十一月十六日)〉，《劉壯肅公奏議》（臺灣文獻叢刊第27 種，臺北：臺灣銀行經濟研究室，1958），345~348。唐贊袞，《臺陽見聞錄》卷上（臺灣 文獻叢刊第30種，臺北：臺灣銀行經濟研究室，1958），66。

6 鄧孔昭，《臺灣通史辨誤》，132~135。

因應新設郡縣、建省等行政區劃改變這類臺灣本身修志的需要，⁷福建本身 編纂《福建通志》也是官方記載與調查臺灣的重要動機。儘管方志編纂的 動機與背景不同，但方志間相同的「傳抄」寫作傳統也使許多資料不斷重 複，致使我們不容易單從方志中看出鹽務行政的變化，故必須參考福建省 的相關奏摺。即使如此，我們所能得到的資訊仍十分有限，幸好淡新檔案 留下一些光緒年間的鹽務案件，使我們得以從中推測並整理出關於行政體 制，以及地方社會所遇到的因「鹽」而起的實際問題。本章將以同治年間 成立「全臺鹽務總局」作為分水嶺，同治以前由於史料較少，敘述上著重 臺灣整體鹽務的考察，同治七年（1868）以後則伴隨新竹課館與鹽場的出 現，將重點逐漸放到新竹地區的鹽務情況。

一 同治朝以前的臺灣鹽政

（一） 清領初期—繼承明鄭舊額

食鹽產業由於擁有鹽埕與商品流通的性質，因此對鹽的徵稅有土地稅 與商稅兩種徵收辦法，前者即所謂的鹽埕餉，後者為按照實際食鹽重量比 例徵收的鹽課。

臺灣鹽埕的設置根據江日昇《臺灣外記》所載，陳永華「以煎鹽苦澀 難堪，就瀨口地方，修築坵埕，潑海水為滷，暴晒作鹽；上可裕課，下資 民食」⁸可說是文獻可見最早以日曬法製鹽的紀錄，至於明鄭時期政府如何 對鹽課稅，則可以從清朝領臺第一任諸羅知縣季麒光的文章推估。季麒光

7 關於臺灣方志編纂的整體觀察，見吳密察，〈「歷史」的出現──臺灣史學史素描〉，《當 代》224期（臺北：2006年4月），32~49。

8 江日昇，《臺灣外記》（濟南：齊魯書社，2004），235。

曾於〈覆議二十四年餉稅文〉條列並分析鄭氏晚期的稅目及額徵數，在鹽 稅上有下列描述：

鹽埕：偽額年徵銀三千四百八十兩二錢五釐。查鹽丁久已逃散，埕格廢 壞．食鹽之人亦非[昔]比。鹽既不銷，餉從何出？故請議減，今奉駁核。

卑縣等招商承認稅，發本招幕[募]鹽丁，修築廢埕，以足原額。⁹ 據其所言，可知明鄭晚期在鹽稅上有3480.25兩的收入，而這筆金額也在清 領初期被繼承下來，像季麒光這樣的地方官就必須想辦法（招商認稅、並 恢復生產）補足應繳的稅額。再對照高拱乾《臺灣府志》（康熙三十五年 刊刻）的說明：

臺灣府 鹽埕二千七百四十三格，共徵銀二千四百三十六兩一錢四分三 釐五毫（康熙三十一年，奉文撥歸鹽院奏銷，仍充本府兵餉）。

臺灣縣 鹽埕一千四百二十二格（每格大小不等，計算一千五百四十三 丈一尺五寸；每丈徵銀四錢九分），共徵銀七百五十六兩一錢四分三釐 零。¹⁰

清領初期的鹽稅就是按照鹽埕面積大小徵收「鹽埕餉」，每丈徵銀0.49兩。

這種針對鹽埕土地的徵稅，就與一般對田園土地徵稅的概念相同。鄭喜夫 考證了季麒光所紀錄的餉稅係以鄭氏「時銀」為計算單位，而高拱乾的紀 錄則以清初的「紋銀」為計算單位，季氏又說「四百文作時銀一兩，值紋 銀七錢」，算來高拱乾所記載的鹽埕2743格，共徵（紋）銀2436.1435兩，

即等於時銀3480.25兩，清初確實是繼承了明鄭舊額。¹¹這或許是因為在康熙 朝編纂《臺灣府志》的年代，朝廷對臺灣經營方式仍有爭議，又加上隔海 遙遠，致使行政初始面臨的變數仍多；另一方面，明末清初以來的動亂仍

9 季麒光，〈覆議二十四年餉稅文〉，《東寧政事集》，收入《臺灣文獻匯刊》（北京：九州 出版社、廈門大學出版社，2004），第四輯，第2册，232。

10 [清]陳壽祺總纂、[清]魏敬中續修，《道光福建通志臺灣府》，卷十七鹽法，263~268。

11 鄭喜夫，〈明鄭晚期臺灣之租稅〉，收入周憲文編，《臺灣經濟史十一集》（臺北：臺灣 銀行經濟研究室，1963），97~115。

在平復之中，以致於清朝繼續沿用明鄭的制度。整體來說，清初依然只按 鹽埕面積徵收鹽埕餉，並未對鹽埕的產品徵稅，因此也沒有所謂的「鹽引」。

《道光福建通志臺灣府》說明了這個情形，「臺灣府行鹽，舊不請引，毋 庸開列。」¹² 其中「舊不請引」就是指臺灣不針對鹽的成品和銷售過程課 稅，自然毋需「鹽引」的情況。尹士俍《臺灣志略》亦云「臺地自入版圖 之後，鹽皆歸於民曬民賣。」¹³更明確地指出當時食鹽的生產與銷售過程都 由民間自行處理，官府並不干預。

（二） 雍正改革—官收官賣

到了雍正初年，臺灣的鹽務體制發生了較大的變化。原先讓民間自由 生產、買賣，以徵收鹽埕餉為主的食鹽制度，官府決定改為「官收官賣」。

以下三則史料說明雍正朝清政府對臺灣鹽務加強管控的過程。

據《大清會典事例》記載：

惟臺灣一府，自雍正元年裁革官商，委臺灣府兼管，官收官賣，以閩浙 總督總理、福建鹽法道專理。謹案：舊系鹽驛道，雍正十三年驛傳事務 歸於糧道管理，鹽驛道改為鹽法道。¹⁴

尹士俍《臺灣志略》：

雍正四年四月內，歸府管理。¹⁵

《淡水廳志》〈鹽課〉項：

雍正五年，官商裁革，奏歸府辦，儘收儘報。¹⁶

12 [清]陳壽祺總纂、[清]魏敬中續修，《道光福建通志臺灣府》，卷十七鹽法，264~265。

13 尹士俍纂修，《臺灣志略》（臺北：行政院文建會發行、遠流出版，2005），269~270。

14 [清]陳壽祺總纂、[清]魏敬中續修，《道光福建通志臺灣府》，卷十七鹽法，263。

15 尹士俍纂修，《臺灣志略》，269~270。范咸、六十七修《重修臺灣府志》（臺北：行政院 文建會發行、遠流出版，2005）也引《臺灣志略》，303。

這幾段史料說明了臺灣鹽務最早是由所謂「官商」負責，所謂「官商」或 可從筆者前段引用季麒光〈康熙中諸羅縣知縣季麒光覆議二十四年餉稅文〉

中提到的「招商認稅」一窺端倪。季麒光所接手的諸羅縣歷經改朝換代的 混亂，許多鹽埕呈現敗壞狀態，要恢復生產畢竟需要時間，為了維持鹽稅 收入，地方官採用「招商認稅」的辦法，讓民間商人包下稅額，官府只向 商人收稅，其他生產、銷售問題一概不管。雍正初年裁撤官商之後，改由 地方行政機關負責鹽的採購與銷售。雍正末年甚至專設「道」級位階的行 政官員「鹽法道」來專管鹽務。雍正年間的鹽政變化，不只是管理負責單 位的改變，同時也對鹽的產銷，甚至課稅辦法做了修正。不過，這項改革 並非限於臺灣，而是全國性的鹽課改革。

在中國，清代初期的鹽政乃繼承了明代的「專商引岸」制，所謂「專 商引岸」是指「簽商認引，劃界運銷，按引徵課」，即鹽商只能在指定的 地區買鹽，在指定的行鹽地銷鹽，行鹽時必須持有戶部發給的運銷憑證「鹽 引」，並且要按照規定納稅交課。在這種體制下，一般小販與民人都得透 過鹽商才能買到食鹽，鹽場在這體制下可說是被鹽商所壟斷。到了康熙末 年，各地鹽課積欠情形十分嚴重，鹽商奢糜浪費、勾結官員等種種行徑，

在甫即位的雍正皇帝眼中更是鹽政腐敗的癥結，因而雍正皇帝決定對鹽政 進行改革，雍正元年（1723）上任未久未久便曉諭各鹽政官員：

朕聞各省鹽商内實空虛、外事奢侈……，驕奢淫逸相習成風，各處鹽商 皆然。…省一日之糜費，即可以裕數日之國課，……若仍前奢侈不知悛 改，或經朕訪聞、或被督撫參劾，商人必從重究治，爾等亦不能辭徇縱 之咎。¹⁷

士農工商雖各異業，皆係國家子民，理當一視同仁，督撫偏袒百姓，巡

16 陳培桂纂輯，《淡水廳志》（臺北：行政院文建會發行、遠流出版，2004），191。

17 《世宗憲皇帝上諭內閣》卷十，收入《欽定四庫全書卷五十五․史部十一․詔令奏議類》

（臺北：臺灣商務印書館，1983），雍正元年八月初二日上諭。

鹽御史偏袒商人，可乎？¹⁸

在曉諭不准偏袒商人之後，次月雍正皇帝下令裁革鹽官和商人，將鹽政交 由督、撫管理，並且命令「近海各屬縣聽肩漁客販就近赴場，按擔照課完 納」。¹⁹就福建的情況而言，不僅一般民販得以直接到鹽場買鹽，還將福建 近海有鹽場處的收稅方式改為「就場徵課」，鹽課直接在鹽場按購買的鹽 斤計算徵收。至於其他遠離鹽場的廳縣，則因為需要配運的緣故，「委官 運賣，接濟民食」，²⁰「先完課而後給單，聽其配運銷賣」。²¹管理者則派 委附近知縣或佐貳官兼管，至雍正七年（1729）始經前督臣高其倬奏請揀 發大使來閩，以資差委。²²

隸屬於福建轄下的臺灣是否在這波改革下受到影響呢？時任閩浙總督 的覺羅滿保雍正三年（1725）在福建辦理鹽務的奏摺中，曾提到臺灣的情 況：

臺灣行鹽之法：臺灣遠在海外，民番雜處，上[土]俗民情與內地不同。

今革商後，將舊日不便民竈之處更改變通，交臺灣縣管理，先為借撥銀 兩，將各場晒丁之鹽，官給價銀，盡數收買，比從前商人所給晒價，分 別鹽之黑白，每擔加給銀貳分及壹分伍釐不等，以恤窮竈，共收買鹽捌 萬參千捌佰餘擔，府治則設館聽民赴買。其鳳山、諸羅、彰化、澎湖等 處路遠，難以官運，俱招殷實販戶買運行銷。其官販所賣之鹽，俱酌定 價值，比從前商人之價每擔減銀壹錢，以恤食鹽之民。賣出銀兩除撥還 鹽本及支給外，悉以歸公，竈既樂得多價，民亦皆食賤鹽，兩皆稱便。

除完過額課公費扣存藩庫外，尚有盈餘銀兩，統於冊內開報。²³

18 《世宗憲皇帝上諭內閣》卷十，收入《欽定四庫全書卷五十五․史部十一․詔令奏議類》，

雍正元年八月二十八日上諭。

19 《福建鹽法志》，卷十九成式，3。

20 《福建鹽法志》，卷十九成式，3。

21 《福建票鹽志略》，228。

22 《福建鹽法志》，卷二奏議，357。

23 閩浙總督覺羅滿保，〈為進呈福建省行鹽徵課事宜并支銷數目事〉，《明清臺灣檔案彙編》

覺羅滿保雖然開宗明義就說臺灣和內地有所差異，但在臺灣這波改革中也 跟著有所調整，所謂「官給價銀，盡數收買」，由官府出面收購各鹽場生 產的食鹽，並在府城設置鹽館供民人購買，路途遙遠處則招商買運行銷。

如此一來，鹽場生產的食鹽便被官府所壟斷，而具有官鹽的性質。

覺羅滿保改革後，臺灣的食鹽生產與鹽課徵收情況，可在乾隆初年尹 士俍的《臺灣志略》看到詳實的描寫：

雍正四年四月內，歸府管理。其鹽場分設四處……鹽埕，共二千七百四 十三格。每埕所出之鹽，盡數用制斛盤量收倉，每月照數給價曬丁收領。

洲南、洲北、瀨北三場，每交鹽一石，給定價番廣銀一錢二分；瀨南一 場，所出之鹽粒碎色黑，遜於他場，每交鹽一石，給定價番廣銀一錢。

計四場收入倉鹽，每年約九萬、十萬、十一萬石不等。府治內設鹽館一 處，聽各縣販戶莊民赴館繳課領單。每鹽一石，定課價番廣銀三錢、腳 費銀三分，執單赴場支鹽，各處運賣。每年約銷八、九萬石不等。所賣 鹽銀，除每月支發鹽本及各場、館辦事人役工食外，餘悉存貯府庫，按 月造冊申報督、撫兩憲暨鹽法道□□□□核。

所有臺、鳳兩邑原額徵鹽埕餉銀二千四百三十六兩一錢四分五毫，歲支 公費銀一千四百八十九兩二錢八分，如數歸款，俱實折紋庫，同餘銀候 文劃兌兵餉。至各縣販戶莊民運賣鹽觔，水載以船，陸載以車，視路程 遠近以定價直[值]。既絕私煎、私販之弊，復無忽低、忽昂之患。裕課 便民，誠胥善焉。²⁴

當時在臺灣府城內設置「鹽館」，²⁵民販到鹽館買到的並非食鹽，而是鹽單，

（臺北：國立臺灣歷史博物館、遠流出版社、臺灣大學圖書館，2006），第2輯，第10冊，316~320。

24 尹士俍纂修，《臺灣志略》，269~270。

25 乾隆晚期的臺灣知府蔣元樞曾在〈鼎建鹽課大館記〉說明「查全臺鹽政，係臺灣府專管。

郡治產鹽之地，分置洲南、瀨北、瀨南、瀨西、瀨東、洲北等六場。大館則為總匯之地，貼 附府署之右西偏。前覺羅四陞守(明)創屋三間，以為吏胥經理之所；規模隘陋，年久傾圮。」

鹽館就設在臺灣府署附近。按：覺羅四明係乾隆24年（1759）擔任臺灣知府，當時他為鹽館

「創屋三間」，然而據林天人的考證，雍正2年時臺灣縣知縣周鍾瑄即以「房契四紙載銀三

以鹽單為憑，到鹽場支領食鹽後，再到各處販賣。以往任由民間自由生產 買賣，導致鹽價「忽低忽昂」、「價每不平」的問題，覺羅滿保則將「官 販所賣之鹽，俱酌定價值，比從前商人之價每擔減銀壹錢」，把官鹽定下 較便宜的價格，影響所及民間鹽價自然也可有較合理的定價。值得注意的 是臺灣四個鹽場每年可生產約「九萬、十萬、十一萬石不等」，產量還比 銷售量「八、九萬石不等」多一些。雖然此時已經在鹽埕土地之外，另對 食鹽的銷售進行課稅，但此時還看不到對臺灣內部的銷售量有某種額度的 規定，只需扣除工本上繳官庫即可。

有意思的是，福建沿海鹽場開放民販「就場徵課」，目的是要解決大 鹽商壟斷的問題，由官員直接在產地收稅，藉以增加收入。然而在臺灣，

固然多少有商人壟斷的問題，使鹽價忽高忽低，引起糾紛，但更重要的問 題卻在於沒有制度。雍正朝鹽政改革對臺灣鹽務的重要性在於覺羅滿保趁 機解決了臺灣鹽務「無法可管」的情形，加強官府介入的程度，使臺灣鹽 產開始有正式的管理規則，將原本放任的食鹽產業制度化。到了十九世紀 末日本對臺殖民的調查報告中，日本學者將雍正朝的鹽政變革稱作「專賣 制的復興」，²⁶日人的評價著眼於官方的積極介入，並且確立買賣的制度，

因此將之視為專賣，相對於官府掌控的鹽場與食鹽，也才有「私鹽」的問 題出現。

（三） 乾隆初年—引額的出現

可惜雍正希望革除專商專運的努力並不如想像中成功，到了乾隆七年

（1742）福建又恢復了原有的引額制，即「招商請引，定額領辦」。臺灣 也在此情況下出現專屬臺灣的「引額」，必須對福建省方負擔起固定的食 鹽銷售量。（表2）從乾隆朝時臺灣府出現「應銷額數」，可見得雍正時期 的改革終告失敗。此時期各鹽區的引額數，基本上是依靠各地人口多寡來

百兩」買作鹽館，而將雍正二年為臺灣鹽館肇建之始。見蔣元樞，《重修臺郡各建築圖說》

（臺北：國立故宮博物院，2007），8、82。

26 《臨時臺灣舊慣調查會第二部調查經濟資料報告》，下卷，720。