流域管理與流域治理

流域管理必須以整個流域作為管理的單元，藉由多方的共同參與，如政府、

企業、民眾等，並透過行政部門、法定程序和執行、市場運作等方式，對流域內 全面性的資源進行協調、有計劃和可持續性的管理，以追求增進流域公共福利的 最大化(楊桂山等，2004)。在流域治理方面也須把流域的「上、中、下游」視為 一體、「水、土、林」視為一家、「集水區、溪流」並重，藉此達到整體保育和治 理觀念的整合(陳文福等，2007)。因此不論流域管理和流域治理都必須將整個流 域視為一個整體無法分割進行探討。此外流域管理和流域治理都強調跨域治理的 概念，王秉杰(2013)指出流域管理是一個跨部門、跨地區、跨學門以及多元化的 綜合管理，並認為流域管理的發展趨勢將朝管理手段的智能化(資訊化)、管理方 式的生態化以及管理機制的一體化這三個方向發展。朱記偉等(2010)認為流域治 理的思維同樣必須跨越地區、部門、行業，並對流域的開發和水資源的應用、配 置、節約、保護和水土保持等活動進行綜合管理。由此可知，無論流域管理或流 域治理都強調跨域治理的合作模式。

流域管理的概念早期以單一目標作為考量，著重在防洪、防水和航運等；中 期則因經濟和人口快速發展，導致流域管理的重點放在污染方面的治理和控制，

到了後期則強調流域的「綜合」管理，並以永續發展為管理的目標。因此可知，

在進行流域管理時必須以全流域作為管理的範圍，並透過整個流域的自然和人文 等各種要素進行綜合協調管理，以達到其永續發展的目標(李長晏，2007)。此外 流域管理的思維和管理方式，不只是單純的水資源保護和開發，更應重視其社會 發展與生態保護間的內在關係，以及人與自然間的關係(王秉杰，2013)。在流域

治理方面同樣強調「綜合」治理的概念，2008 年 12 月國家災害防救科技中心舉 辦「綜合流域治理學術研討會」，國家災害防救科技中心根據該研討會的決議研 擬出「綜合流域治理指導方針」，其方針是以流域為單元，國土規劃為上位指導 方向，使用工程和非工程的手段，並配合土地利用等，達到流域「綜合」治理的 目標(江申、謝龍生，2010)。且流域治理具有影響的廣泛性、效益的公益性、建 設的困難性、規劃的系統性、投資的單一性等特性(朱記偉等，2010)，所以在進 行流域治理時，除了要關注其治理方式對流域的影響外，更要關注其治理方式對 社會的影響。因此無論流域管理或流域治理都要跳脫自然環境和生態的框架，且 因涉及的層面相當的廣泛，無法由單一現象和面向進行管理，而需從多方的角度 如：人、環境、社會、經濟等不同的面向進行整合，才能有效的達到管理和治理 的效能。

臺灣在流域管理和流域治理上存在著許多的問題，在流域管理方面：陳恒鈞、

黃渾峰(2009)認為我國的流域管理採用政出多門的管理方式，造成主管行政機關 過多且缺乏整合，其主管機關涉及林務單位、水土保持單位、各縣市政府農業單 位、經濟部水利署、縣市政府、各地農田水利會、環保署和各縣市環保局等各行 政部門，因而造成我國在流域管理上成效不彰。李長晏(2007)則認為我國的流域 管理存在五大問題：一、事權不統一，造成規劃單位和執行單位無法有效聯結，

形成多頭馬車的現象；二、水、土、林主管機關分離，因而忽略水、土、林事務 間的關聯性，造成權責不明；三、流域管理的法規眾多，尚未進行整合，使得主 管機關間的協商成本增加，以及法規的調整無法因應事件的發生；四、各地方政 府間缺乏跨域治理的概念，因此常有各自職權，不同行事標準的情形；五、各種 保護區和管轄區權責紛亂，容易產生管理重疊的現象以及管轄權競合的問題。在 流域治理方面的問題主要有四項：一、政府單位的業務雖有分工，但功能缺乏整 合，法律過於廣泛，法與法之間也相互衝突與牽制，造成執行成效不彰；二、我 國的綜合治水主要問題在規劃面而不是設計面，因此必須以國土計畫為指導原則；

三、著重災害治理，輕忽生態和保育；四、在治理上偏重下游河川的束洪，較輕

忽上游集水區的蓄水保土，未把上、中、下游視為一體(江申、謝龍生，2010；

陳文福等，2007)(如表 2-1)。周天穎、衷嵐焜(2013)則認為目前我國在河川治理 上屬於一種煙囪式的表象，因水、土、林三者間具有高度的互動性，但我國的水

理時，可從供給和管理兩方面著手，供給面部分必須符合永續發展的原則，所以 流域的水資源開發和利用必須在環境的容受範圍內，不應過度開發；在需求面部 分應透過管理來限制用水需求的成長。故本文選擇以流域「治理」的概念進行探 討，進而探討流域的「管理」和「開發」，關注於流域整體的綜合治理對策。