第二章 文獻探討
第二節 海洋保護區之探討
「MPA 係指在潮間帶或亞潮帶地區，連同期上的水體、動植物、歷史 與文化特徵，需借由法律或其他有效的手段來保存部份或全部相關的環境」
（Kelleher 1999）。這是依據「世界資源保育聯盟」（The World Conservation Union、 IUCN）所採用之海洋保護區（Marine Protected Area、MPA）定義。
海洋保護區的概念源自於陸地上的保護區，其目的為維持生物多樣性、
確保生物資源與生態系統能永續利用以及保護人類文化與歷史遺跡等。1994 年 IUCN 將整體保護區定義為「特別指定用來保護和維持生物多樣性、自然 和其相關聯的文化資源，並藉由法律和其他有效的方法來管理陸地或海域的 區域」IUCN (1994)。但由於在海洋環境中有些獨特的特徵往往在陸地上是 缺乏的或是罕見的，因此海洋保護區的管理方法需要不同於陸地環境的方法
，其原因如下26：
※
（一） 海洋保護區是屬於三維流體的環境。在某些情況下，在不同的深 度可能要考慮不同的管理方法。
（二）會有潮汐和海流等流動現象產生。
（三）海洋被認為是「公共區域」，每個人都有權利使用和進入。
（四）海洋的季節依賴性高，在一年中的某個季節需要充分的保護，例 如：魚類或海洋哺乳類的繁殖場所。
（五）海洋間的聯繫為大規模的。
26 Dudley, N. (2008). Guidelines for applying protected area management categories.
Gland, Switzerland: IUCN. 48 page。
25
（六）海洋保護區對於進出和活動的控制，較難（通常是不可能的）管 制或執行，且較少被應用在邊界限制或外部影響。
（七）海洋保護區易遭受環境的影響（特別是「向下潮流」
（down-current））。
世界各國雖然對於保護區的發展有所差異，但大致上都符合上述的定義，
而保護區的定義意味著一套具有共同目標的保護系統，差異在於不同的管理 方法造就出了不同的類型，下面為保護區應有的目標27：。
（一）保護生物多樣性的組成、結構、功能和演化。
（二）促成地區性的保護策略（如：核心區、緩衝區、廊道和給予遷徙 物種的棲息地等）。
（三）維護景觀或棲息地，以及其相關物種和生態系統的多樣性。
（四）需有足夠規模確保特定保護目標的完整和長期維護。
（五）維護其價值達到永續分配。
（六）透過管理計劃以及監測和評價方案達到適當管理。
（七）具有明確和公正的管理制度。
（八）保護重要景觀特色、地貌和地質。
（九）提供監控管理於生態系統上，（如減緩氣候變遷所造成的影響）。
（十）保護具有國家和國際重要的文化、精神和科學意義的自然及風景 名勝區。
（十一）提供與其他管理目標相符的居民及當地社區利益。
（十二）提供與其他管理目標相符的休閒利益；
27 Dudley, N. (2008). Guidelines for applying protected area management categories.
Gland, Switzerland: IUCN. 55 page。
26
（十三）促進低影響的科學研究，以及與保護區價值相符之相關生態監 測。
（十四）運用適當的管理策略來提高管理效率和管理品質。
（十五）幫助提供教育機會（包括相關的管理辦法）。
（十六）幫助提昇大眾對於保護的支持。
保護區的概念發展至今，已由單一目標延伸為多樣化的目標，不僅要保護 生態環境、特殊景色文化以及提供休閒教育等目的，以及必須經過仔細評估考 量後進行劃設，同時在目標中也增加管理策略來提高管理效率及品質，意味著 保護區的後續管理逐漸受到重視。海洋保護區一旦設立，依照法令規定就會有 不同等級限制人們進行相關活動，其中國家保護區的保育項目最為嚴格，包括 禁止未授權船隻通行、禁止未授權的商業與休閒活動、禁止丟棄廢棄物，並必 須在成立五年內逐步撤除商業捕魚。透過這樣嚴格的保護，希望在最少的人為 干擾之下讓海洋生物棲息繁衍。這樣大動作的規劃是根據「預警原則」，在環 境還未受到嚴重破壞之前，就將珍貴的生態予以保護，這比破壞後的復育更能 達到保存生物多樣性的效果。但是，若全球暖化的問題若是無法緩和，節節升 高的海水溫度將使成立保護區的努力功虧一簣。
要避免海洋資源枯竭的厄運的在我們生活上發生，最重要的就是應是劃設
「海洋保護區」，對整個海岸進行整合式的海岸管理，加強海洋的國土規劃，
整合修訂不合時宜的相關法令，同時要嚴格取締來自陸源或海上活動包括漁業 所造成的污染和棲地破壞。遏止不當的海洋開發、漁撈、養殖及遊憩活動對海 洋生物的衝擊，世界已經有許多國家有成功的案例。（表 6）世界十大海洋保 護區，都是推動海岸生態資源保護，海洋復育成效卓著的代表。
27
表 6 全球前十大海洋保護區 單位：萬平方公里 順序 國別 海洋保護區名稱 類型 設立時間 總面積
1 澳洲 Australia network of marine reserves
海洋保
Marianas Trench, Rose Atoll and Pacific Remote Islands Marine National Monument
海洋保
護區 2009 50.5
4 吉里巴斯 PhoenixIslands Protected Area
海洋保
護區 2006 41.05 5 澳洲 Great Barrier Reef
Marine Park
海洋
公園 1983 34.44
6 美國
Papahanaumo kuakea Marine National Monument
珊瑚 Marine Park
海洋
Protected Area
海洋保
護區 2005 6.5
（資料來源：MPA news, March 2008，本研究更新至 2012）
一、國外海洋保護區之案例探討
海洋保護區是全人類的事，外國的推展更比臺灣早，在規劃、經營管理
28
已累積相當豐富之經驗。
澳洲大堡礁海洋保護區，擁有世界第一大海洋保護區，其完整的政策與 法律，落實公眾參與和規劃，使澳洲大堡礁能成為設立海洋保護區學習的典 範。在美國佛羅里達角的珊瑚礁生態以其美景及豐富的生態多樣性而聞名，
在經濟上，珊瑚礁生態提供了兩種重要但相互衝突的產業發展：漁業及旅遊 業。因為漁業及觀光遊憩的需求日漸增加，對該地區珊瑚礁生態產生的干擾 及威脅與日俱增，使該區域海洋生態系統顯示了不永續的徵兆，除非立刻進 行復育的工作，否則佛羅里達珊瑚礁將於 10 至 25 年內消失為了解決佛羅 里達日漸升高的珊瑚礁生態問題，美國國會於西元 1990 年簽署成立佛羅里 達角國家海洋禁獵區(Florida Key National Marine Scanctuary)，並將管理權責 授與美國國家海洋及大氣總署(National Oceanic and Atmospheric
Administration,NOAA)28。「西北夏威夷群島國家保護區」保護區孕育了超過 7000 種海洋生物，並有 1/4 為全球獨有的物種，包括夏威夷僧海豹與夏威夷 綠蠵龜等瀕絕生物，而其珊瑚、魚類及海鳥生態更是豐富。布希引用了美國 國會西元 1906 年通過的《古物法》，賦予美國總統直接指名國家保護區的權 力，批准該區設為永久保護區的宣言29。
本研究針對澳洲大堡礁、佛羅理達珊瑚礁、夏威夷群島大翅鯨國家海洋 庇護區等。海洋保護區的計劃設置、涵蓋區域、管理架構進行探討，作為富 山漁業資源保護區設立歷程分析探討。
28 李晨光，2005；珊瑚礁生態旅遊與保育策略之經濟分析。
29 蘇家億，2006；夏威夷劃設全球最大海洋保護區。
29
30
後壁湖海洋資源示範區成功關鍵為主管機關支持、當地民眾配合、執法 機關落實執行與海洋保育意識提升。後壁湖海洋資源保護示範區位於墾丁國 家公園海域，受到國家公園法的規範，並確實執行限制捕捉魚類與禁止採撈 珊瑚、貝類等規定。為能讓遊客能夠看到豐富的海底景觀並吸引觀光人潮，
所以配合度很高。
青灣劃設海洋保護區政策是由上而下的執行模式，大部分的人都不清楚議 題是如何發生、政府政策一再更動、現有法令規定的非法漁業的取締政府都做 不好等原因，還有政府的橫向溝通缺乏互動協調，故引起民眾的誤解，反彈的 聲音就比較大，因為民眾看不到其經濟和生態的立即價值。應先從民眾參與和 環境教育著手，再以漸進式的推動和分區管理概念扭轉當地居民的觀念，從溝 通互動中整理出完整法規和推動機制，並長期委託學者專家研究調查和尋求整 合機制，最後促成公部門成立海洋專責管理機構31。
西元 2007 年 1 月 17 日「東沙環礁國家公園」正式公告成立，成為台 灣面積大也是第一座的海洋型國家公園，似乎意味著台灣的國家公園體制正 式邁向海洋時代。因幅員狹小亦無充足淡水供應，自古並無常住居民之記載，
除海巡署及海、空軍人員外（現約有近 300 人），短暫停留者多屬漁民、工 程及研究人員32。
31 劉淑玲，2003；海洋保護區劃設之衝突管理與公私夥伴關係之研究 －以澎湖縣青灣內灣海域 為例。
32 徐旭誠，2007；國家公園籌設過程檢討分析：以東沙環礁與綠島為例 。
31
32
並作為改進的依據。
東沙環礁國家公園為台灣第一座海洋型國家公園，目前台灣政府於（西元 2007年10月4日）海洋國家公園管理處已正式掛牌，在海洋國家公園管理處負責 管理下，以將綠島、北方三島、澎湖南方四島已在規劃中，成為海洋型國家公 園體系，其相關政策法規可作為未來經營管理上之依據。
澎湖青灣海洋保護區的設置雖然失敗但可作為爾後設立的借鏡，青灣天然 資源相當豐富，相關單位與權益關係人之間缺乏溝通和本地漁民之參與，對於 此保護區劃設計畫的認知不同，導致至今尚未劃設為海洋保護區。
墾丁後壁湖海洋資源保護示範區是台灣成功案例可做日後之參考，政府主 管機關與民間單位共同合作確實執法管理。
對「海洋保護區」定義的解讀方式不同，所執行的結果也會不一樣。政府 單位認為，只要有法律加以保護的海域均屬 MPA，那麼由漁業法或中央或地方 所訂定的任何一項限漁措施，只要是有某一種漁具漁法，某一個季節，或某一 塊海域之捕魚限制，均屬於 MPA。然而，此一解讀却忽略了定義中亦需要「有
對「海洋保護區」定義的解讀方式不同，所執行的結果也會不一樣。政府 單位認為，只要有法律加以保護的海域均屬 MPA，那麼由漁業法或中央或地方 所訂定的任何一項限漁措施，只要是有某一種漁具漁法，某一個季節，或某一 塊海域之捕魚限制，均屬於 MPA。然而，此一解讀却忽略了定義中亦需要「有