災害風險管理及評估

聯 合 國 在 2000 年 成 立 國 際 減 災 策 略 （ International Strategy for DisasterReduction，UN/ISDR）秘書處，以永續發展為目標，持續推動防 災、減災、災害風險評估與政策層面管理等相關事務。2005 年元月，聯

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合國「減災世界會議（World Conference on Disaster Reduction，WCDR）」

所發布「兵庫宣言」與「2005-2015 兵庫行動綱領：建構國家與社區的災 害回復力」顯示減災之決心與聲明，更宣示應透過以人為本的預警系統、

風險評估、教育及其他主動、積極整合的方法及活動等減災、預防、準 備、緊急應變各環節來建立國家及社區的回復力（resilience），達到減災 的效果。

一、災害風險定義與管理架構

災害（disaster）這個名詞已廣泛被應用，有時甚至遭誤用而難以與 危害（hazard）區隔，Dudenhoeffer et al.（2006）清楚界定出災害與危害 間之差別，災害之發生肇因於危害所產生對社會系統負面之衝擊（危害 的傷害大於區域的防禦或抵禦能力），災害是否存在或災害影響的廣泛 程度，係取決於危害衝擊造成脆弱度之折損是否超過區域脆弱度所能容 忍之限度。

傳統上意識會隨著災害所產生衝擊等經驗累積而有所提升，為達成 滿足災害意識之防災目標，公部門需對減災及降低風險進行相關建設、

維護及分析等相關作為，國家層級並據以進行政治承諾，研擬各不同層 級之防減災策略。

地方層級則根據地方災害特性與民意輿情，推動並執行降低災害風 險之相關配套措施，如改善實體環境、增加防護設施、刺激經濟發展及 有效提升防災意識…等。中央與地方間並經由資源整合及意見交流，以 減少政治承諾與實質措施間之落差(資料來源: 謝承憲、蘇昭郎、吳佳容)。

二、災害風險評估方法

風險評估以潛在危害威脅與脆弱度因子為對象，其目標為重大事件 發生前，以科學研究結果為根據，據以評估並利用管制或改善等相關方

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法進行環境或系統安全維護工作（馬士元，2002）。風險之內涵為人員 傷亡、設施毀壞及社會與環境之破壞等預期損失，為協助目標之達成，

風險評估之產出必須以危害之辨識與分析，及地區或民眾因應該危害之 脆弱度為基礎。風險評估方法應可依據不同災害情境估算可能的損失與 後果，並嘗試推估危害發生之機率與強度，風險地圖係最常用且有效之 資訊產出之一。風險地圖為鑑別風險類別與層次之彈性工具，經由風險 地圖之評估，可將複雜的風險問題加以簡化，並據此作為風險評估之基 礎（林漢良、謝俊民，2008）。風險地圖係應用疊圖方式，簡化機率啟 發式風險預測模式之推導過程，將圖層分為災害敏感圖與社經圖兩大類，

透過兩者交叉分析後求得災害風險圖，並可經由地理資訊系統繪製風險 分區圖（詹士樑等，2003）。風險地圖係風險分析重要之圖像化成果，

風險評估方法必須結合危害（包括強度與機率）及脆弱度因子之分析。

依循UN/ISDR 依三階段將資料處理成不同主題地圖，包括危害地圖、脆 弱度地圖及風險地圖。其主要的工作內容是先對資料進行數量上的演 算，最後將風險資訊以空間化的方式呈現（Müller et al.，2006）。

一般而言，災害風險僅存在於危害與脆弱度之交集範圍內，但由於 危害多屬不可控制之外部環境，故災害風險管理的相關對策應自可控制 之潛勢因子與脆弱因子進行。基於上述論點，降低災害風險之相關策略 可分為四類，分別為：降低危害衝擊、提高脆弱度限度、提升回復力及 降低暴露度，其中降低危害衝擊係指改善實體防護設施以控制潛勢因 子，而後三項則可統稱為改善系統脆弱度。

三、災害風險管理與減災策略原則

受益於組織及科技方法之改善，包括風險評估之廣泛應用、創新的 方法論與研究、預警系統之建立及相關人員之教育訓練…等，顯著提升 了發展災害風險管理與減災計畫之可行性。有效的災害風險管理更成為

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政府管理優劣的關鍵因子之一，然而，災害風險管理與減災實務上，缺 乏政治承諾常成為減災落實的主要障礙。另外減災工作常遇到的課題包 括：無法獲得資源配置優先權、技術與智識限制導致願景短淺、缺乏協 調與一致性、缺乏落實與監測機制。此外，災害風險管理與減災未來所 面臨之現實前提包括：(1)如何使災害風險管理與減災納入具有共識的永 續發展考量中：由於災害風險評估與脆弱度改善皆因不同考量對象而有 所差異，彼此間互動成為新的挑戰，各不同專業認知與目標亦不相同，

協商具有共識之目標成為首要工作；(2)既有的發展不必然能降低社會面 臨災害之脆弱度：輕率及方向錯誤的發展決策事實上可能使得社會更為 脆弱；(3)公、私部門決策者與地區意見領袖，基於對風險管理及減災概 念的理解所做的政治承諾，將成為落實策略的基礎；策略的執行有賴於 有效的管理與資源配置，這需要高層的授權配合地區知識及受災害風險 影響的民眾參與方能達成。危機不只是存在有威脅，同時也表示威脅與 契機，當複合性威脅出現，新的思維將成為解決難題之關鍵，各地區政 府應採取「我們是有能力主動減緩災害所產生的衝擊」之理念，研擬降 低災害風險的策略，在某種情況下這些減災策略可能會直接降低危害，

但大部分的策略會是以降低相關於危害的社會脆弱度為主。

防減災科技與災害歷史的結合極具啟發性，災害是可能一而再、再 而三地發生的，災害風險管理與減災的相關研發是需要藉由經驗及洞察 力藉以發展具前瞻預測能力的防減災科技。因此，每一個地區應該以其 獨特之民情與考量建立優先順序與時間表，發展適切的行動計畫，此過 程除了地方政府與民眾參與外，亦需要中央的協助甚至是國際合作，尤 其在都會地區，更需要將未來的城市發展所導致都市擴張與其都市脆弱 度納入考量，採用災害風險管理作為防減災工作的重要工具。

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