自來水供水系統災害承受危機管理策 略之研究-以台東自來水公司為例

國立臺東大學資訊管理學系

環境經濟資訊管理碩士在職專班論文

指導教授：王文清 先生

自來水供水系統災害承受危機管理策 略之研究-以台東自來水公司為例

A study of crisis management

strategies for water supply system:

Taitung water corporation as a case study

研究生：吳關昇 撰

中華民國一百零二年六月 撰

謝誌

我的心願論文終於完成了，歷經了兩年沒有假日的時光，總算 熬過這段辛苦的日子，非常感謝我的指導教授-王文清教授，在論 文撰寫的過程中給予我眾多的建議與支援，讓我在研究撰寫時，

能不斷改善不足的地方，才能順利完成研究，而在論文口試期間，

感謝口試委員蔡忠宏教授及陳宜檉教授的審閱，給予我許多寶貴 的意見，讓我的論文更趨完整。

在論文的撰寫過程中，感謝我的同學民豪、佳河、佳俊、明 杰、宗生的鼎力互相鼓勵，提供我非常多的資源，讓我的撰寫能 順利完成；另外感謝我的同班的所同學，因為有你們，讓我這兩 年的日子過的多采多姿，很懷念大家戰戰兢兢，在報告的時候，

每個人分工合作一同努力，經過了這些歷練，大家都更上一層樓 了，感情也越來越融洽了，也很懷念跟大家一起遊山玩水、吃喝 玩樂的日子，總是充滿許多的歡笑。感謝兩年的班代昌華，對班 上事務總是盡心盡力，也因為有你的統籌規劃，論文口試才能順 利完成；能與你們一起讀研究所，真是我莫大的福氣，希望未來 還能永續我們的情誼。

再來還要感謝默默在背後支持我的家人，感謝你們平常的包 容，如果沒有你的包容，我很難熬過這兩年的日子，謝謝你們，

謝謝我的家人。

也要感謝台灣自來水公司第十區管理處長官的支持，沒有你們的 支援就無法完成論文口考，感謝您們。

要感謝的人太多了，因為有你們的參與才能完成我的學業，

謝謝大家。

I

自來水供水系統災害承受危機管理策 略之研究-以台東自來水公司為例

摘要

近年來臺灣天災的威脅越來越嚴重，臺灣自來水系統錯綜複 雜，在高度提升自來水接管普及率之下，自來水系統已成為民眾 日常生活中最重要之所需。以災害防備而言，為了減少災害時管 線損壞影響供水的風險，必須強化災害發生前的準備與防範。雖 然並非所有的災害都能預防與控制，透過預防、準備、應變及復 原等四個階段之檢討與革新，我們也能夠減少災害的發生和減輕 災害的損失。本研究之目的為瞭解臺東地區自來水公司目前風險 評估及災害防救管理機制，利用風險地圖了解在災害的預防、準 備、應變到復原等四階段的整個過程中所應採取的行動和策略，

並從中發現臺東地區自來水公司面對災害衝擊所面臨的困境。本 研究將試圖提供災害管理的對策，以減少自來水停水或水壓不足 等事件造成人民生活不便。本研究以個案研究探討風災供水危急 事故中，各項有可能會影響自來水供水安全的衝擊因子，同時也 提出因應對策之結論，期能避免危難之發生以及降低災害之損害。

關鍵字：自來水公司、風險地圖、風險評估、災害防救機制

II

A study of crisis management strategies for water supply system:

Taitung water corporation as a case study Abstract

Natural disasters in Taiwan have got more and more serious in recent years. The water supply system is also very complex in Taiwan. It becomes a very important part of people’s daily lives in Taiwan after the water piping system is available in more areas. In order to decrease the risk of broken pipes during natural disasters, it is very important to enhance disaster preparedness and prevention measures in terms of disaster management. Even though we can’t prevent and control all natural disasters, we can reduce disasters and mitigate disaster loss by reviewing and bettering the disaster management plan which consists the following four phases: prevention, preparation, response and recovery.

The purpose of this study is to understand the current risk assessment and disaster prevention mechanism of Taitung water corporation. Required actions and strategies during the four phases as well as the problems confronted by Taitung water corporation during the disasters are explored by analyzing the risk map. The strategies of risk management are provided to decrease inconvenience caused by the suspension of water supply or the low water pressure. This is a case study in which all the impact factors for safety and security of water supply in emergent events during wind-caused disasters are discussed. Suggestions are given in the conclusion to avoid the disasters and reduce disaster loss.

Keywords: Water corporation, Risk map, Risk assessment, Disaster

prevention mechanism

III

目錄

摘要 ... I Abstract ... II 目錄 ... III 圖目次 ... IV 表目次 ... V

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究動機與目的 ... 1

第二節 研究目的 ... 2

第三節 研究流程 ... 3

第四節 章節安排 ... 3

第二章 文獻回顧 ... 5

第一節 災害管理 ... 5

第二節 災害風險管理及評估 ... 17

第三節 自來水系統之災害 ... 21

第四節 危機之預防、準備、應變、復原分析 ... 25

第五節 自來水系統管線埋設之法令 ... 33

第六節 近年台灣自來水系統相關研究 ... 38

第三章 研究設計 ... 41

第一節 理論基礎 ... 41

第二節 架構建立 ... 44

第三節 小結 ... 45

第四章 實證分析 ... 47

第一節 臺東自來水供水系統簡介 ... 47

第三節 臺東自來水供水系統災害之預防 ... 64

第四節 臺東自來水供水系統災害之準備 ... 66

第五節 臺東自來水供水系統災害之應變 ... 69

第六節 臺東自來水供水系統災害之復原 ... 72

第五章 結論與建議 ... 75

IV

圖目次

圖 1-1 研究流程圖 ... 3

圖 2-1 我國災害防救系統圖 ... 13

圖 2-3 危機預防處理程序圖 ... 29

圖 2-4 危機管理的三大階段與五大步驟 ... 30

圖 2-5 危機管理階段圖 ... 31

圖 2-6 完整危機階段圖 ... 32

圖 2-7 危機管理的五大階段 ... 33

圖 3-1 研究架構圖 ... 44

圖 4-1 臺東市區供水區域 ... 47

圖 4-2 利嘉淨水場供水系統 ... 48

圖 4-3 臺東營運所水源短缺緊急應變組織架構 ... 49

圖 4-4 臺東市區供水分布圖 ... 51

圖 4-5 台東營運所水源短缺供水標準作業流程 ... 53

圖 4-6 風險管理基本過程 ... 55

圖 4-7 第

○ ¹

圖 4-8 第

○ ²

圖 4-9 第

○ ³

圖 4-10 第

○ ⁴

圖 4-11 臺東供水系統淨水場修復準備 ... 66

圖 4-12 臺東供水系統出水有效氯氣趨勢圖 ... 69

圖 4-13 臺東供水系統搶修之復原工程 ... 70

圖 4-14 濁度趨勢圖 ... 71

圖 5-1 個案自來水公司災害防救管理策略 ... 78

V

表目次

表 2-1 災害分類表 ... 6

表 2-2 災害防救計畫重點內容 ... 14

表 2-3 危機十二面向表 ... 26

表 3-1 個案研究法的適用範圍表 ... 45

表 3-2 個案研究法之適用準則表 ... 45

表 4-1 臺東供水統計 ... 48

表 4-2 水源短缺限水措施內容 ... 49

表 4-3 臺東市區供水用戶數及地表高層分區表 ... 51

表 4-4 三分法 ... 54

表 4-5 衝擊影響度評量標準 ... 54

表 4-6 災害種類分析表 ... 56

表 4-7 供水壓力衝擊表 ... 57

表 4-8 影響日數衝擊表 ... 57

表 4-9 用戶數權重表 ... 58

表 4-10 供水管徑權重表 ... 58

表 4-11 衝擊因子乘積等級表 ... 61

表 4-12 自來水公司危機應變機制的自我評量表 ... 68

表 4-13 災後民眾飲用水處理方式 ... 73

1

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

臺灣屬亞熱帶地區颱風頻繁，經常挾帶強風、豪雨，因此更容易引發風 災、水災、海水倒灌、土石流等，而濫墾、濫伐所導致的水土保持不良更加 劇了颱風與雨所帶來的災害。近年來，越來越嚴重的全球氣候異常現象更加 劇了天災的威脅。災害起因可分為天然因素與人為因素所致，天然災害的發 生，雖然我們無法預防，但是我們可以依據過去的處理經驗，預作防範與準 備將災害減至最低；人為災害的發生，同樣的無法預防，但是我們可以預作 防備使其發生機率降低並減少災害發生的規模。災害的防範常因應變機制不 夠周延，致無法發揮效果，而釀成二次災害。

臺灣自來水系統，新舊管線雜陳，錯綜複雜，另外也無法避免設置管線 於地質災害潛能高的地區，而龐大的管線系統長年埋置地下，無法仔細檢視 及評估，縱使平常的維護工作，對管理者也是一個很大的挑戰。為了減少災 害時維生管線損壞的風險，檢討管線在災後的績效能力及預測是相當重要的 一環。臺灣在高度提升自來水接管普及率之下，自來水系統已成為民眾日常 生活中最重要之所需，因此，在遭受重大災害衝擊時，自來水管線及其相關 設施的破壞與否，直接影響到整個供水系統與後續救災運作的功能。然而，

就目前科技而言，尚無法精確預測颱風、地震、旱災…等，這種突如其來的 天災，亦難以有效達成減輕災害的目的。以備災的管理觀念而言，必須強化 災害發生前的準備與防範。

就災害管理觀點，並非所有災害都是無法預防、控制的，必須透過各種 管理學上的方法，從理論與實務上研究適當管理模式，即從預防、準備、應

2

變及復原等四個階段，研擬長期性、制度性的管理架構，制定有效的管理計 畫，反覆從實務中印證、檢討與革新，才能減少災害的發生和減輕災害的損 失(趙鋼，1998)。本研究之目的為針對臺東地區自來水公司面臨各種災害發生 時如何因應問題加以探討，並嘗試瞭解臺東地區自來水公司目前災害防救管 理機制，從災害的預防、準備、應變到復原等四階段的整個過程所應採取的 行動和策略，並從中發現自來水公司災害管理之困境，試圖提供建構臺東地 區自來水公司災害管理的對策，俾供有關單位作決策時的參考，及期盼日後 有志瞭解自來水事業災害管理問題之賢達能有所助益，以期減少自來水停水 及污染事件對人民生活所造成的影響。

第二節 研究目的

一、研究問題

基於上述之動機，本研究希望能透過個案研究與分析，期能達到下 列之研究目的：分析颱風、地震、旱災對供水系統之影響的主要原因及 次要原因，以及各災害的耐災能力分析及危機之清除等。並嘗試瞭解臺 東地區自來水公司目前災害防救管理機制，從災害的預防、準備、應變 到復原等四階段的整個過程所應採取的行動和策略，並從中發現自來水 公司災害管理之困境。

二、研究目的

基於上述之動機，本研究希望能透過個案研究與分析，期能達到下 列之研究目的：

(一)、分析颱風、地震、旱災對供水系統之影響的主要原因及次要原因，

以及各災害的耐災能力分析及危機之清除等。

(二)、嘗試瞭解臺東地區自來水公司目前災害防救管理機制

(三)、從災害的預防、準備、應變到復原等四階段的整個過程所應採取的 行動和策略，並從中發現自來水公司災害管理之困境。

3

第三節 研究流程

本研究進行災害與危機處理之文獻分析，並釐清災害之名詞定義、機制 與在災害預防防救，而後則闡述現行臺東地區自來水公司之方案分析，並探 討現今在臺東地區自來水公司之急難救災之體制與系統，在臺東自來水公司 地方區域之災害防救體系做一文獻分析之統整。本研究之研究流程如下所示：

圖 1-1 研究流程圖 資料來源：本研究整理

第四節 章節安排

本研究將其分為下列幾個部份來進行，其步驟與架構如下：

第一章：確定研究主題

確立研究問題背景、研究的動機目的與研究範圍與限制，並先 確定研究主題

文獻回顧

研究設計

實證分析

結論與建議

4

進行方法之分析簡介與文獻之分析方向，描述整體研究之流程與架構 進行章節之安排。

第二章：文獻回顧

搜尋與研讀相關文獻與資料，以彙集各相關名詞之定義與解 釋，進行危機程序與災害防救之架構探討，進而了解臺東地區自來 水公司之相關研究與行政架構分析。

第三章：研究方法

運用個案研究法進行臺東地區自來水公司分析，主要是針對研 究現象進行深度的了解，而不是在對研究現象進行假設檢驗，對研 究現象全面式的了解，也可以作為修正理論的參考依據。

第四章：實證分析

以臺東地區自來水公司為其實證分析之探討，探討臺東地區自 來水公司災害防救之分析及衝擊分析，並提出問題進行個案之建議。

第五章：結論與建議

對其結果進行討論分析列舉未來發展之建議，並提供建議使未來 學者能進行後續更為深入之研究。

5

第二章 文獻回顧

第一節 災害管理

依據全國法規資料庫(2010)之定義，災害指的是風災、水災、震災、旱災、

寒害、土石流災害等天然災害，及火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電 線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災 害等災害。所謂「災害」的定義係指一事件造成生命或財產的損失。而災難 的種類，一般來說可以分為「自然災害」與「人為災害」二大類，「自然災 害」包括風災、水災、旱災、震災、疫災及海嘯。因「自然異象」造成人類 生命與財產的損失，才被稱為「災害」，由此可知「災害」的廣義而言，係 針對人類生命與價值，包括生命、生存、物質利益、生存環境的威脅(threats)。

「人為災害」則大致包含火災、毒性化災、重大建築物倒塌、工業爆炸 災難、工程(施工)災難、核能意外災難、交通意外事件、戰爭所形成的災害等，

泛指技術性的災難。但因為人口聚集、經濟成長、能源消費集中、官僚科層 行政組織複雜化等因素，災難的根源與種類就均呈現複雜且多樣化的趨勢，

也就是災難問題無法單純的二分為「自然災害」(天災)與「人為災害」(人禍)，

二大類型的災難往往互相滲透，很難加以截然分開。所以，災難絕非僅僅是 天災突然發生，亦有人為的錯誤決策，造成長期累積的隱性災難；或是預防 及應變不力，增加災難損失(趙鋼，1998；丘昌泰2000；Cigler, 1988)。

一、災害的種類：

1.天然災害

凡自然界所發生的異常現象，一但危害到人類生命財產或經濟活

6

動時，便形成天然災害。天然災害的發生，有著時間與空間上的差異。

有的在瞬間突發，受災面積由幾百平方公尺至數百平方公里不等，如 地震、山崩、火山爆發；有些則具移動性，牽涉的時間較長，範圍較 為廣闊，如颱風、洪水、森林大火及病蟲害；更有些災害持續時間十 分長久，由數週至數年不等，受災面積無法估計，如旱災、瘟疫等。

2.意外災害

指因人為的疏失所導致之災害。如空難事件、工業災害、工廠事 故等。社會-科技理論(socio-technical)指出人類及其組織的探討製造了 大部分的災害。藉由「社會-科技」的角度研究災害明智，發現社會組 織及科技發展的互動造成許多災害。

表 2-1 災害分類表

天然災害

氣象相關 颶風、颱風、暴風雨。

地質相關 地震、土石流、海嘯、。

農業相關 農作物蟲害、農業災害。

水相關 洪水、乾旱、森林大火。

外星相關 隕石、衛星。

人為災害

意外相關 油輪漏油、化學污染、核能災害等。

恐怖攻擊 恐怖主義、生化攻擊、炸彈攻擊。

天然人為災害 雖緣起於天然災害，但卻表現為人為災害形態。

人為天然災害 雖緣起於人為災害，但卻表現為天然災害形態。

資料來源：本研究整理

臺灣約有73 %的面積及人口暴露在三種以上的天然災害危險中，

比例居世界之冠，也就是說，臺灣可能是地球上最容易遭受天然災害 侵襲的區域之一(Dilley etc., 2005)。事實上，臺灣因其特殊的地理位 置、地形變化和地質條件，經常受到颱風、水災、土石流、山崩及地

7

震等許多天然災害的侵襲。而其災害之特性如下：

1.區域性

災害的發生或災情的嚴重程度，常因區域不同而有所差異。

2.時間性

災情的狀況或嚴重程度亦受時間的左右。如同一規模的地震發生 在下班尖峰時刻與深夜，災情便有所差別。

3.連鎖性

一個區域發生災害可能造成其他區域連鎖反應，甚至由點擴大為 線、面的大規模災害。這種連鎖性的反應在現代交通等網路系統發達 的社會，越容易凸顯出來。例如高速公路或捷運、高鐵等因地震或洪 水造成路基崩塌、路線斷裂，其所引起的災情絕非侷限於受災地點的 通行問題，而可能影響整體運輸，更可能衍生為經濟問題或社會問題。

4.累積性

災害的發生絕大多數是長年累積的因素所形成的。雖然如地震、

颱風或豪雨等災害都是突然來襲，令人措手不及，但若平時能夠有所 防範，加強抗震或防洪的措施，即使突遭侵襲，其受害程度將可大幅 減輕。

5.複雜性

災害所帶來的損失可能是多元且牽涉範圍甚廣，大規模的震災或 水災即易顯現。例如震災不僅會造成第一次房屋的倒塌，也會引發接 踵而來的火災而造成更多人傷亡，甚至會因人畜死亡而引發傳染病的 發生；或因公共建設之崩塌或道路之阻斷而導致商業活動的停頓，繼 而演變成長期經濟蕭條的社會災害。

二、重要災害之定義

林昇德(2000)認為emergency可譯為「緊急事件」，但因為其係指

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「災難發生時的緊急事件」，因此在「災難」領域中被稱為「災變」。

災變有以下幾種特性：

1.災變本身係一持續性的發展過程，災變有其階段性的發展過程，而非 即時爆發的。

2.災變固然是階段性的發展過程，然災變於何時、何地發生則無法精密 地預測，會對災變管理者在決策時產生不確定(uncertainty)之影響。

災難事件的突然爆發，決策者必須在有限的時間下做出快速的處 置反應。在此時間的壓力與資訊不足狀況下，決策之品質往往會受到 影響，而有賴經驗的累積與不斷地學習。Petak(1985)在「Emergency Management: A Challenge for Public Administration」，文中指出當今公 共行政的新挑戰為災害管理，亦即政府如何在發生重大災害的危急情 況下，擬妥完善的管理計畫，以確保人民生命和財產的安全。其認為 災害管理過程應包括四個階段:災害的紓緩(mitigation)、災害的準備 (preparedness) 、 災 害 發 生 時 之 回 應 (response) 以 及 災 害 後 的 復 原 (recovery)。

行政院所擬之「中央災害應變中心作業要點」中，依據各中央災 害防救業務主管機關所建議的重大災害定義如下(行政院，2006) 1.風災

中央氣象局發布海上陸上警報，經內政部研判有實質必要性；或在可 能侵襲至少十八小時前發布及距離海岸一百公里以內近海。

2.震災

氣象局發佈規模6以上強度，估計有15人以上傷亡且災情嚴重。

3.重大火災、爆炸災害

發生於重要地點或重要公共設施，造成15人以上傷亡、失蹤及有持續 燃燒且無法控制之現象。

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4.水災

氣象局發佈豪大雨特報，其累積雨量達350mm以上；或颱風結束後，

經濟部研判係有發布豪雨特報之事實。

5.旱災

自來水系統給水缺水率大於30%，蓄水設施及灌溉系統缺水率達50%

以上，河川地下水系統缺水達40%以上，且持續惡化並無法控制。

6.公用氣體與油料管線、輸電線路災害

15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控制，污染面積達1平方公里 以上。

7.寒害

氣象局發布平地氣溫降至攝氏6度以下，且連續24小時之低溫特報並造 成農害。

8.土石流災害

15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控制，農委會判定其必要。

9.空難

因航空器運作意外造成15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控 制，由交通部判定。

10.海難

我國情報區界內發生之海難、船隻嚴重損害，造成15人以上傷亡，災 情嚴重。

11.陸上交通事故

重要交通設施損壞嚴重，阻斷交通；15人以上傷亡，災情嚴重擴大並 無法有效控制。

12.毒性化學物質災害

15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控制，污染面積達1平方公里

10

以上。

13.礦災

15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控制。

14.森林火災

火災面積達50公頃以上，經農委會判定。

三、災害管理

災害管理是指對於自然與人為災害進行預防、準備、因應與回復的 管理程序與方法(丘昌泰，2000)。災害管理是指組織為避免或減輕危險 情境所帶來的嚴重威脅，而從事長期的規劃及不斷的練習、適應的動態 過程，亦可說是一種針對危機情境所作的管理措施及因應策略(孫本初，

2000)。災害管理是指為減少災難爆發時，人民生命、財產的損失，發展 並執行動員相關人力、物力各項措施的過程(余康寧，1992)。綜上所述 所謂災害管理是指組織動員相關人力、物力進行預防、準備、因應與回 復的管理程序與方法，以避免或減輕自然與人為災害所導致的損失。早 期的災害管理研究多著重於自然因子的研究，如洪水的規模、頻率與防 洪工程的設計。但是年來，可以發現，純科技或工程手段在面臨自然災 害得威脅之際，經常陷入無能為力的窘境。因此，災害管理的目的，也 逐漸開始找尋最經濟的方法，將有限的資源投注在災害風險最高的地 方，以將災害的重及減到最低(林炯明、徐勝一，2008)。

丘昌泰(1994)分析災變管理理論，包括幾個層面：

1.緊急災變環境

危急狀態下環境具有以下特質：

(1)不確定性：災變發生地點無法預測，災變發生當時謠言與事實事 件交互混淆，災後對人類社會影響無法估算。

(2)資訊不全：資訊常淹沒於許多無關或謠傳訊息中，以致無法及時

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採取正確地相應措施。

(3)溝通困難：危機狀態下，多元的決策團體或體系進進出出，易造 成通信與聯絡困難，此外，平時賴以維繫之通信系統可能喪失功 能，致使溝通更加困難。

(4)狀況複雜：不論自然或人為災變，其災變發生機率不易估算，傷 亡統計估算狀況經常有誤，參與團體常有衝突。

2.災變管理階段

Wallace and Balogh(1985)針對各階段提出應注意之問題如下述之。

(1)災難發生前的預防階段 a.災變性質為何？

b.承受風險的團體或區域為何？

(2)災變發生前的準備階段 a.緊急災變管理資源有哪些？

b.如何訓練緊急救難的運作模式？

c. 災變準備政策的成本與時程為何？

d.可否進行各種假設狀況模擬？

(3)災變發生時的回應階段

a.是否已成立緊急災變運作中心？該中心是否已動員？

b.是否已建立情況評鑑程序？受害狀況回報系統是否已建立？

c.有哪些緊急救難資源？可以從哪裡取得？

(4)災變發生後的重建階段

a.受害地區或承受風險的團體為何？承受風險團體的脆弱程度為 何？

b.緊急災變的短期、中期或長程的毀壞程度為何？

c.應如何進行各種救濟與復建工作？

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3.災變管理模式

災變管理模式有許多不同類型，其中以災變管理體系模式與整 合災變管理模式較常被運用。

(1)災變管理體系模式：此模式強調災變環境與政策目標的互動，在 災變環境方面，管理者必須體認環境的動態性及複雜性；在政策 目標方面，則強調拯救生命財產，使之損失至最小。

(2)整合災變管理模式：此模式強調災害應變方法是整合性的，無論 避難方法、溝通方式、資源取得；緊急應變管理階段是整合性的，

從預防、準備、應變及復原措施都應適用於各種不同災變事件與 受害地區，各部門間不致於呈現多頭馬車，各自為政之現象。

4.災變管理體系

災變管理活動必須發生在組織脈絡中，災變管理的組織脈絡即 所謂政府與政府之間管理與運作，政府與政府之間的協調與合作。

四、災後重建

災害善後之工作為災情彙整及復舊、災民救助、救濟及資金融通、

災害後環境污染防治。我國緊急災難管理工作近十多年來始有突破性的 發展，早期僅屬於地方法規性質之台灣省、台北市、高雄市訂頒的「防 救天然災害及善後處理辦法」。該辦法所稱的災害限於風災、水災、震 災等天然災害，至於其他的天然災害則未有規範;而對於災害的處理重點 只針對救災，沒有事前減災的預防措施 (內政部，2000)。

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圖 2-1 我國災害防救系統圖 資料來源：內政部(2000)

而在上圖2-1我們可以看出具體的緊急災害管理體系，並且行政院於 八十三年八月四日所頒行的「災害防救方案」，該方案擴大了省、市「防 救天然災害及善後處理辦法」中災害的種頰，涵蓋天然與人為災害，如 特別重視減災即事前預防的工作，在緊急應變體系的建立上，可說已較 前完備(內政部，2000)。

而在對應我國災害防救系統的圖中，我們可以將其分為三種計劃：

(1)災害防救基本計劃、(2)災害防救業務計畫、(3)地區災害防救計畫，有 關「災害防救計畫」的內容如災害防救計畫重點內容表所示。

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表 2-2 災害防救計畫重點內容

計畫名稱 重點內容 擬定單位 核定單位

災害防救 基本計劃

中央災害防救業務主管機關及直 轄市、縣(市)政府據以辦理災害防 救事項

行政院災害防 救委員會

中央災害防救會 報

中央政府針對全國性防災業務推 展所研定之長期性、綜合性、指導 性的綱要計畫，涵蓋各階段防救災 工作之基本方向及規範

災害防救 業務計畫

中央災害防救業務主管機關應依 災害防救基本計劃，就其主管災害 防救事項，擬定災害防救業務計畫

中央災害防救 業務主管機關

中央災害防救 會報

為防災業務主管機關針對單一災 害需求導向所擬定的實務性事業 計畫，偏重於平時減災與災前整備 階段，作為各層級政府相同業務主 管機關縱向貫徹執行防災之業務 計畫

公共事業應依災害防救基本計劃 擬定災害防救業務計畫

公共事業 中央目的事業主 管機關

地區災害 防救計畫

為地方政府所管轄之防救災工 作、應變措施、設備物資之調度分 配所訂定計畫，偏重於災前備災與 災時應變兩階段，屬綜合性、規劃 性之實質計畫

直轄市、縣(市) 災害防救會報 執行單位

各級地方災害防 救會報，並報請 所屬上級災害防 救會報備查 鄉(鎮、市)公所

執行單位 資料來源：內政部(2000)

Wu and Lindell(2004)的界定，災後重建不僅是強調災區之實質建設 與建物的修繕外，亦包括須將災後受損的實質與社會的經濟情境，恢復 至某個可接受的水準，此水準不盡然要與災前的水準相同，甚而更高。

極端的自然現象與全球環境的變遷，災害的破壞往往超越原本之預測 值，損害也造成更為重大的損失。災害的管理，已無法完全性的預防與 預測評估，因此，「災後重建」更顯重要。頻繁的災後重建與如何妥善 分配重建資源，成為政府需要面對的重大挑戰(洪鴻智、邵珮君，2004)。

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災後的重建往往是問題導向及在滿足政府(地方政府)、社區與不同利 益的需求下，決定重建資源的投入與分配方式(洪鴻智，2007)。因此，災 後的重建與地方重建後的發展，也往往取決於地方、鄉鎮市、政府自行 採 取 的 策 略 措 施 。 Haas et al.(1977) 提 出 一 個 線 性 漸 進 模 型 (linear value-added model)，將災後重建分成4個階段：

1.緊急應變

2.公共服務的恢復

3.資本財與建物的重建或改建

4.改善或增進地方之經濟發展與生活品質。

Coburn and Spence(2002)亦提出相關之概念，認為災後重建主要包 含：緊急救助、恢復生活機能與實質重建三個階段。

然而，災後重建議會受制於地方的政治環境的差異，而造成不同的 災後重建策略的選擇。Mader(1980)，亦有針對地震厚的資源投入提出一 個概念模型。指出災後重建的策略與資源投入決策，深受下列因素影響：

1.災後的地方發展需求

2.地方本身的資源與社會經濟發展條件 3.外來的支援

4.行政組織與管理外來資源的方式。

李宗勳、詹中原(1999)高雄市建立都市危機管理專責機構之研究，危 機管理包含減災、整備、應變及重建工作，所涵蓋機關之功能甚廣，易 形成指揮雜亂無章、權力分散、效率低落、資源重複浪費等弊端，而我 國中央與高雄市政府普遍存在著上述情形，因此建議設立專責機構以型

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塑共同治理與責任共承的民主行政願景；另外，為了避免高雄市政府危 機管理政策受到中央遲滯的影響，應修改「地方自治」相關法令，允其 災害防救之規劃與執行自主。

在全世界的國家政府公共部門中，平時針對災害防救皆建置適當的 回應機制與組織人力，用以擔負防治或搶救災害的任務。在台灣行政院 設有行政院災害防救委員會，而中央災害應變中心採全天24 小時常時三 級開設，與內政部消防屬、行政院國家搜救指揮中心、行政院衛生署空 中轉診審核中心，以因應隨時可能發生的災害，並肩負擬定災害防救基 本計畫之責；另外各級政府依據災害防救法之規定，應開設災害防救會 報、災害應變中心、緊急應變小組。目前臺灣的災害應變是採取三級制 行政分工協調設計，依據災害防治法有關災害防救組織的設置，規範行 政院設中央災害防救會報，依法擁有決定相關防救災政策與實務的決定 權、核定權、監督及考核權，我國緊急應變體系，依行政體制，順序分 為中央、直轄市、縣市及鄉鎮市三個層級。

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圖 2-2 我國災害防救體系架構圖

資料來源：柯孝勳等(2009)；李長晏、詹立煒(2004)。

第二節 災害風險管理及評估

聯 合 國 在 2000 年 成 立 國 際 減 災 策 略 （ International Strategy for DisasterReduction，UN/ISDR）秘書處，以永續發展為目標，持續推動防 災、減災、災害風險評估與政策層面管理等相關事務。2005 年元月，聯

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合國「減災世界會議（World Conference on Disaster Reduction，WCDR）」

所發布「兵庫宣言」與「2005-2015 兵庫行動綱領：建構國家與社區的災 害回復力」顯示減災之決心與聲明，更宣示應透過以人為本的預警系統、

風險評估、教育及其他主動、積極整合的方法及活動等減災、預防、準 備、緊急應變各環節來建立國家及社區的回復力（resilience），達到減災 的效果。

一、災害風險定義與管理架構

災害（disaster）這個名詞已廣泛被應用，有時甚至遭誤用而難以與 危害（hazard）區隔，Dudenhoeffer et al.（2006）清楚界定出災害與危害 間之差別，災害之發生肇因於危害所產生對社會系統負面之衝擊（危害 的傷害大於區域的防禦或抵禦能力），災害是否存在或災害影響的廣泛 程度，係取決於危害衝擊造成脆弱度之折損是否超過區域脆弱度所能容 忍之限度。

傳統上意識會隨著災害所產生衝擊等經驗累積而有所提升，為達成 滿足災害意識之防災目標，公部門需對減災及降低風險進行相關建設、

維護及分析等相關作為，國家層級並據以進行政治承諾，研擬各不同層 級之防減災策略。

地方層級則根據地方災害特性與民意輿情，推動並執行降低災害風 險之相關配套措施，如改善實體環境、增加防護設施、刺激經濟發展及 有效提升防災意識…等。中央與地方間並經由資源整合及意見交流，以 減少政治承諾與實質措施間之落差(資料來源: 謝承憲、蘇昭郎、吳佳容)。

二、災害風險評估方法

風險評估以潛在危害威脅與脆弱度因子為對象，其目標為重大事件 發生前，以科學研究結果為根據，據以評估並利用管制或改善等相關方

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法進行環境或系統安全維護工作（馬士元，2002）。風險之內涵為人員 傷亡、設施毀壞及社會與環境之破壞等預期損失，為協助目標之達成，

風險評估之產出必須以危害之辨識與分析，及地區或民眾因應該危害之 脆弱度為基礎。風險評估方法應可依據不同災害情境估算可能的損失與 後果，並嘗試推估危害發生之機率與強度，風險地圖係最常用且有效之 資訊產出之一。風險地圖為鑑別風險類別與層次之彈性工具，經由風險 地圖之評估，可將複雜的風險問題加以簡化，並據此作為風險評估之基 礎（林漢良、謝俊民，2008）。風險地圖係應用疊圖方式，簡化機率啟 發式風險預測模式之推導過程，將圖層分為災害敏感圖與社經圖兩大類，

透過兩者交叉分析後求得災害風險圖，並可經由地理資訊系統繪製風險 分區圖（詹士樑等，2003）。風險地圖係風險分析重要之圖像化成果，

風險評估方法必須結合危害（包括強度與機率）及脆弱度因子之分析。

依循UN/ISDR 依三階段將資料處理成不同主題地圖，包括危害地圖、脆 弱度地圖及風險地圖。其主要的工作內容是先對資料進行數量上的演 算，最後將風險資訊以空間化的方式呈現（Müller et al.，2006）。

一般而言，災害風險僅存在於危害與脆弱度之交集範圍內，但由於 危害多屬不可控制之外部環境，故災害風險管理的相關對策應自可控制 之潛勢因子與脆弱因子進行。基於上述論點，降低災害風險之相關策略 可分為四類，分別為：降低危害衝擊、提高脆弱度限度、提升回復力及 降低暴露度，其中降低危害衝擊係指改善實體防護設施以控制潛勢因 子，而後三項則可統稱為改善系統脆弱度。

三、災害風險管理與減災策略原則

受益於組織及科技方法之改善，包括風險評估之廣泛應用、創新的 方法論與研究、預警系統之建立及相關人員之教育訓練…等，顯著提升 了發展災害風險管理與減災計畫之可行性。有效的災害風險管理更成為

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政府管理優劣的關鍵因子之一，然而，災害風險管理與減災實務上，缺 乏政治承諾常成為減災落實的主要障礙。另外減災工作常遇到的課題包 括：無法獲得資源配置優先權、技術與智識限制導致願景短淺、缺乏協 調與一致性、缺乏落實與監測機制。此外，災害風險管理與減災未來所 面臨之現實前提包括：(1)如何使災害風險管理與減災納入具有共識的永 續發展考量中：由於災害風險評估與脆弱度改善皆因不同考量對象而有 所差異，彼此間互動成為新的挑戰，各不同專業認知與目標亦不相同，

協商具有共識之目標成為首要工作；(2)既有的發展不必然能降低社會面 臨災害之脆弱度：輕率及方向錯誤的發展決策事實上可能使得社會更為 脆弱；(3)公、私部門決策者與地區意見領袖，基於對風險管理及減災概 念的理解所做的政治承諾，將成為落實策略的基礎；策略的執行有賴於 有效的管理與資源配置，這需要高層的授權配合地區知識及受災害風險 影響的民眾參與方能達成。危機不只是存在有威脅，同時也表示威脅與 契機，當複合性威脅出現，新的思維將成為解決難題之關鍵，各地區政 府應採取「我們是有能力主動減緩災害所產生的衝擊」之理念，研擬降 低災害風險的策略，在某種情況下這些減災策略可能會直接降低危害，

但大部分的策略會是以降低相關於危害的社會脆弱度為主。

防減災科技與災害歷史的結合極具啟發性，災害是可能一而再、再 而三地發生的，災害風險管理與減災的相關研發是需要藉由經驗及洞察 力藉以發展具前瞻預測能力的防減災科技。因此，每一個地區應該以其 獨特之民情與考量建立優先順序與時間表，發展適切的行動計畫，此過 程除了地方政府與民眾參與外，亦需要中央的協助甚至是國際合作，尤 其在都會地區，更需要將未來的城市發展所導致都市擴張與其都市脆弱 度納入考量，採用災害風險管理作為防減災工作的重要工具。

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第三節 自來水系統之災害

台灣地區自來水發展過程由過去量的需求到現在質的要求，隨著經濟活 動的升級轉型，人口集中都市化並缺少污水處理，造成環境污染水源欠缺，

對自來水的依賴越來越高。而近年來一連串的天災與事故，如集集 921 大地 震對大台中地區、南投地區之供水系統損害造成震後初期全面停水慘況，其 他基隆、台北、桃園、新竹、苗栗、彰化、雲林、嘉義等縣市供水區均遭受 不同程度之損害。2001 年納莉颱風造成石門大圳崩毀致桃園地區分區供水、

2002 年乾旱對新竹科學園區生產構成威脅、台北市因乾旱供水限制措施致管 線負壓造成大腸桿菌感染的意外、以及爆發 SARS 疫情自來水事業單位對供 水加強消毒的警戒、乾旱的限水措施等等，其他施工中損壞自來水管線或高 地區加壓供水的管線系統意外爆管形成局部地區無預警停水、高樓供水的錯 接或系統聯絡施工後空管復水因負壓吸入造成的水質事件、火災時系統水壓 的不足延緩大火的撲滅等，均是自來水單位所應面對與重視的課題。

依據台灣地區自來水管線系統災害發生的頻率，依次為施工損壞、老舊 管漏水因素、停電、風災、乾旱、水質污染、地震等，其他與自來水相關之 災害則有水媒疾病、恐怖事件及戰爭(吳陽龍等，2002)。

1.施工損壞

自來水管線系統包括送水幹管、配水管、用戶支管等，埋設位置分別 於道路中央、路肩與進入房舍前之公共用地，經常被其他工程單位因施工 不慎而挖斷，需經停水修復而造成用戶不便，最常發生的是用戶支管被挖 斷，因係小管徑影響層面僅及於單一用戶，可以在極短時間內馬上修復，

用戶埋怨較少。其次為配水管遭挖斷損壞，影響層面為兩制水閥間之線段，

仍可於關閉兩端之制水閥於短時間內修復完畢，但需停水始能進行修復工 作，而破損的自來水管於未關閉制水閥前，常因大量的自來水流失而浪費

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水資源，且下游水管因而水壓驟降，令用戶無法取水致被詬罵指責，此兩 種情況經常發生，也是自來水單位最為困擾的問題。影響層面最大的則為 送水幹管因其他工程單位不慎造成的損壞。

2.老舊管漏水因素

早期由於為儘速達到全省自來水普及，管線分析均採經濟管種，經過 三十年來，管線接頭老化致常因壓力變化而產生漏水，造成路床軟化對民 眾交通不利，嚴重災情甚至造成道路塌陷影響交通、大量自來水流進家戶 或店舖因淹水致民眾財產損失。

3.停電

一般自來水系統供水區均以加壓方式供應用戶，因此電力對自來水設 備十分重要，無預警停電致電動抽水機無法運轉，造成管網內自來水逆流，

瞬間產生水錘損壞抽水機甚至破壞管線，不但造成供水設施的損害也影響 供水，使無自備柴油發電機而需藉電力運作設施的自來水設備，無法運轉，

影響加壓供水區層面甚多。

4.風災

每年夏季七至九月間，颱風經常侵襲臺灣本島，造成各種災害。如 2001 年桃芝颱風在花蓮地區引發之土石流將鳳林淨水場淹埋，造成鳳林地區短 期內需以運水車、給水站解決居民用水問題，同年納莉颱風造成石門大圳、

桃園大圳渠道崩毀，使得桃園地區短期內分區供水，台北市區更因淹水造 成地下停車場、捷運系統災害而影響市民作息甚大，也造成台北市自來水 事業處部分供水設備之運作。

依多年來颱風對自來水單位造成之災害統計約略如下：土石流將整個 淨水場淹埋，造成淨水場無法處理，整場停水而使供水區全面停水；河溪 地面水濁度驟然大幅增高，造成處理困難需提高加藥量並減量出水，甚至 出水水質僅能以低標準出產；風災將電力桿線吹損致停電而無法運轉供水

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設備、偏遠山區靠遠距監控操作系統因停電及斷訊而無法運轉供水；強風 暴雨產生山崩或沖毀橋樑道路使得管線斷裂、取水口沖毀，都會區地下室 淹水造成用戶設備水質污染等。

5.乾旱

依據統計分析，臺灣雨量受地理自然環境因素，南北降雨季節極不勻 稱，降雨空間分佈亦不均稱，乾旱常發生於冬春(11 月至翌年 4 月)之際，

惟北部受東北季風影響尚有降雨。以臺灣年平均降雨量而言算是豐沛，但 因降雨空間與時間分配不均，地理環境又山高地狹、河川短促，降雨無法 有效留存利用均逕流到海，只能依靠水庫蓄存颱風季節帶來的降雨，加以 利用。然近年來全球因環境變遷與暖化現象，氣候異常，降雨量少，台灣 亦不能倖免。近些年來常因水庫容量小與經年累月淤積，工商業活動繁榮 用水量激增，在降雨量不足情況下，因乾旱缺水之窘境時常發生，迫不得 已採取限水措施，對工商經濟活動除影響發展外，社會上意外事件如火災 發生時，常因水壓不足而延宕滅火時間，增加人民生命財產損失，水管壓 力不足因負壓吸入受污染地下水，造成水質污染事件，甚至引發民生、工 業、農業各用水標的之爭奪水資源情況與議題。

6.水質污染

水質污染概分為原水水質受污染及清水水質污染兩大類，如使用地下 水源之南投名間，因為農業種茶過度使用肥料，造成原水水質含硝酸鹽氮 量高，西部沿海地區則因養殖業超抽地下水，致海水入侵造成鹽分過高污 染水源。清水水質污染則肇因於送水過程中，水管破裂或空管時負壓吸入 污染物。而三重地區也因限水措施，致吸入化糞池污染水，莿桐地區於試 壓洗管後，復水操作不當致虹吸現象吸入圳渠內含農藥之灌溉水，幸及早 發現未釀成災禍。

7.地震

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臺灣位處太平洋地震帶西環，受歐亞大陸及菲律賓兩大板塊擠壓，大 小地震頻繁，且本島大小斷層遍佈，故地震時常帶來生命財產損失，如 1999 八年集集大地震造成了臺灣地區臺中、南投兩縣人民嚴重的傷亡與公、私 建築物之財產損失。尤其人民生活不可缺的自來水供水設施遭重創，所有 設備幾近完全癱瘓無法出水，管網系統更是柔腸寸斷無法輸送自來水，令 災區之維生系統更加脆弱。根據災後損失統計，計影響之供水面積達 3,000 平方公里，供水戶數 1,139,418 戶，可見災情之慘重。主要災損為石岡壩取 水閘門毀損無法取水，豐原第一淨水場完全毀損無法供水，鯉魚潭淨水場 取水口及淨水設備受損，腦館 18,000 噸配水池破裂，一江橋、光興橋等 1,000mmφ 水管橋斷裂毀損，其他南投、台中位處斷層帶之各淨水場及主要 供水幹線嚴重損害，其他板新、桃園、新竹、苗栗、彰化、雲林、基隆、

嘉義、花蓮等地也有不同等級之災損發生，合計損失九億五千萬餘元(臺灣 省自來水公司，2000)。

8.水媒疾病

可經由飲水得到的水媒疾病有許多，如：桿菌痢疾、阿米巴痢疾、傷 寒、副傷寒、霍亂、A 型肝炎、腸病毒、血吸蟲、膿綠桿菌等，須經由淨 水處理過程，藉加藥沉澱、過濾、消毒而將該等微生物或細菌去除，確保 用戶飲用水安全。

9.恐怖事件與戰爭

陽光、空氣、水是生命三要素，前二者隨手可得，但水卻是存在於河 流、湖泊或井內，落後或偏遠地區需藉工具始可取得賴以生存，在都會區 則可依靠自來水系統供給。但由美國對伊拉克的戰爭，均以先行癱瘓公共 設施作為結束戰爭的策略，所以自來水設施在未來的戰爭或恐怖事件，必 被列為攻擊的目標。而自動化控制與資訊管理也是目前的趨勢，惟近年來 新興起駭客利用網路攻擊事件時常發生，如自來水事業操作之監控系統遭 攻擊必然癱瘓供水設備，而影響社會安定。

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第四節 危機之預防、準備、應變、復原分析

一、危機之定義

「危機」乃指政府或組織在未預警的情況下，突然爆發的情境或事 件，其可能威脅到國家的生存發展或帶給人民生命、財產的嚴重損失或 其他不良後果，迫使決策者必須在極短時間內作成決策，並採取行動，

以使災難或損失降至最低的程度。而凡會引起災難損失的任何風險也屬 於危機的一種，蓋在風險逼近時或發生後，若能迅速且正確的採取因應 措施，則損失的嚴重性將大大的減小，但若不能迅速且正確的採取因應 措施，則此風險將會大大危及整個組織的生存。再者，凡已逼近或已實 際發生的災難風險，都需要全體人員做相互配合的反應與因應，才能使 整體的損失程度減至最小。總之，凡需要很多人做很多「當機立斷」之 因應的風險，就叫做「危機」或「緊急事故」。

Rosenthal(1998)認為危機包含了緊急與災難，不過這兩個概念在順序 上、處理程序上以及嚴重度有所差別。Rosenthal 對於危機的定義為：「對 於基本組織或根本價值以及社會體系知規範造成嚴重的威脅者。」

Bell(1979)認為：危機是「一段期間，在這段期間內某種關係中的衝突將 會升高到足以威脅到改變那種關係的程度。」Morse(1972)則認為危機是

「突然出現一種情況，要求一個或多個國家必須再相當短的時間內做成 一個政策選擇，此種情況要求在彼此不相容，而都具有高度的價值目標 之間作一種選擇。」

Hermann(1986)認為危機情境可以由三項標準判定，即：

1.威脅到組織或決策單位之高度優先價值或目標。

2.在情況急遽轉變之前可供反映的時間有限。

3.對組織或決策單位而言，危機乃是未曾意料而倉促爆發所造成的一種 意外驚訝。

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Jackson(1976)認為：「危機是發生於一個系統的事件或一連串事件，

它必須符合下列6要件：

1.危機必須與人們要求政府具備的責任有關，在自由民主國家通常包括 下列最低程度的責任。

2.未來對主權與利益的挑戰。

3.恢復或避免失去對憲法的秩序。

4.避免與減少人民生命財產的損失。

5.危機使政策制定者認知到決策必須在有限的時間內完成。

6.無法預測未來，即使能是測也是一般性的，無法針對特殊的事件。

Wiener and Kahn(1962)指出危機的十二面向：

表 2-3 危機十二面向表

題號 面向

1 危機經常是一種連續性開發的事件和行動的轉捩點 2 危機是一種情勢，須參與國高度的心智活動和計畫行動 3 危機威脅捲入國家的目標和目的

4 危機的最重要後果將成為當事國未來的另一種危機 5 危機是事件的轉捩點，會產生一組新環境

6 危機是一個時期，其評價情勢及肆應措施不確定性增加 7 危機是一個時期或情勢，其間之控制力或影響力減少 8 危機的特徵是緊急，經常造成行為者之間的壓力和焦慮 9 危機是一種情境，可視為參與者的情報特別缺乏

10 危機增加時間的壓力

11 危機改變參與國之間的關係

12 危機增加行為者之間的緊張，特別是在政治危機之中 資料來源：本研究整理

二、危機之預防、準備、應變、復原分析階段

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發現危機時，應即成立為基管理小組，進行危機預測，假設狀況，

找出最大隱憂，計算危機發生率、決定潛在危機順序；意識危機發生時，

應予遏止危機、成立臨時性危機應變小組，面對單一危機或由危機小組 統籌，以研訂危機應變計劃，將危機影響值降至最低，全力降低危機發 生因素，透過模擬演練，培養掌握瞬間的判斷能力，提昇掌握具體情況 能力，至危機發生時，則要處理危機、進行隔離、尋求支援、掌握級處 理傷亡狀況，了解危機發生原因、進行善後工作，思考如何處理，以公 開或非公開方式、一次或多次解決，須何種設備或工具、合約如何規定、

相關法規、應有什麼程序。並研究聯繫媒體方法，考量誰出面聯繫、誰 負責招待，是否準備新聞稿，如何撰寫新聞稿，後續新聞如何運作等。

Fink(1986)將危機的發展階段區分為「潛伏期」、「爆發期」、「長 期危機期」及「解決期」。就企業經營的角度而言，最好的做法係在潛 伏期即予以有效解決。因此危機之認識為管理的關鍵性作業。危機管理 步驟區分為危機爆發前之運作與活動、危機爆發時之運作與活、危機爆 發後之運作與活動。危機爆發前應建立危機感應系統、危機計劃系統、

草擬危機計劃說明書、設置危機訓練系統；爆發時應成立危機管理小組、

建立危機情境監測系統及設置危機資源管理系統；發生後則成立須評估 系統、加速復原工作的進行、從教訓中學習與危機管理的再推動。

危機管理可分為六個階段：

1.預防危機發生

預防是控制危機最省錢也是最簡單的方式。預防的方法就是將所 有可能為組織帶來麻煩的因素列在一張清單上，思考那些因素可能造 成的後果，並估計「預防」所涉及的成本。

2.擬妥危機計劃

根據上述列出有可能發生的危機擬定危機處理計劃，計劃包括：

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行動計劃、溝通計劃、防災演習及確立基本關係等。在成立危機中心、

擬定緊急計劃、事先選定危機小組成員、提供現成及備用的溝通管道 後，最重要的是，測試那些溝通管道。

3.嗅到危機的存在

此階段的危機管理通常是最具有挑戰性的，因為必須嗅出實際上 存在之危機。危機管理此時面臨的問題是，「嗅出」危機本身是主觀 性的認知。為避免無法認知危機、或危機蔓延(crisis creep)，組織應建 立一套危機通報系統，系統中除了負責預防危機的人外，更應該含括 各相關部門。

4.避免危機擴大

發生危機之後，危機管理的目標在於：停止出血。也就是阻止危 機繼續擴散，而對組織造成更大的傷害。此階段最大的問題在於，你 不知道你到底不知道什麼。可能是因為資訊太缺乏或資訊過多而無法 篩選出重要訊息。在此處理危機階段，應注意下列數點：

(1)需要一組人專則控制危機，其他的人則繼續負責組織一般運作。

(2)指定一位組織發言人，負責所有對外談話。

(3)危機小組內部應當提供暢通的溝通管道，接納所有的正反意見。

5.迅速解決危機

危機是不等人的，發生危機時，速度是最重要的，只有在危機結 束時才能鬆一口氣。

6.化危機為轉機

危機管理最後階段是「化危機為轉機。」如果組織正確無誤地執 行前述幾個步驟，也就是說未讓危機更形惡化，那麼第六個步驟等於 讓組織有機會回收損失，並開始修補危機所造成的紊亂。

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圖 2-3 危機預防處理程序圖 資料來源：張慧英、邱強(2002)

Mitroff(1988)認為危機管理是一動態的規畫過程，包括危機訊息的偵測、

危機的準備及預防、損害的控制及處理、復原工作的進行、學習等五大步驟 與三大階段。

界定危機

危 機 一

狀 況 A

風險評估 危 機 二

危 機 三

狀 況 B

狀 況 C

狀 況 A

狀 況 B

狀 況 C

狀 況 A

狀 況 B

狀 況 C

預防

偵測

矯正

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圖 2-4 危機管理的三大階段與五大步驟 資料來源：Mitroff(1988)

吳宜蓁、徐詠絮(1996)將危機管理分為五個階段 1.訊號偵測期

企業要對危機早期的警告訊號有高度的敏感性，事先知道危機發 生的可能性，對危機警訊明確的探索並例行審查，做好結構性的管理。

2.準備預防期

危機預防要包含已經發生危機時的應對準備，在問題還沒有擴大 之前，謹慎做好監督的工作。

3.損害抑制期

避免危機影響到企業或其他未被破壞的部分。抑制破壞雖不能立即阻 止危機升高，但若未做到抑制損害，可能導致更多的災害。

4.恢復重建期

對危機事先做好準備的企業更要擬定短期、中期、長期的恢復計 畫以及必要的處理措施來重建，以協助企業迅速恢復正常的運作。

5.經驗學習期

企業要從自我歷史經驗中有自省能力，不能有逃避面對或者過度 危機訊息

的偵測

危機的準 備及預防

損害的控 制及處理

復原工作 的進行

學習 危機

危機發生前的管理活動 危機發生後的管理活動

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責備的心態，並且要向其他企業處理危機的經驗中，吸取並學習重要 的教訓。

圖 2-5 危機管理階段圖

資料來源：吳宜蓁、徐詠絮(1996)

潛在的危機是無可計數的，無論怎麼分類危機，危機都可能直接構成破 壞企業的信譽以及形象。任何企業既然都無法防止所有危機，但每個企業卻 都可以降低危機發生的機率、避免危機善後的費用並減少危機造成的傷害。

在現今詭譎多變的環境之下，危機的形成原因尚有許多種，不管危機是因何 發生的，重要的是如何在危機發生後，用最有效率的方法去發現並迅速解決 危機背後的問題。唐雲明(2003)將危機比喻為疾病，因此完整的危機可以具備 四種不同的階段：(1)潛伏期；(2)爆發期；(3)善後期；(4)復健期。

準備/防範 偵測 危機訊號

抑制 或減少損害

恢復

學習

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圖 2-6 完整危機階段圖 資料來源：唐雲明(2003)

Mitroff and Pearson(1993)將危機管理區分為五個階段，並強調事前對警訊 的偵測及相關的準備工作，對於危機管理的成敗有重大的影響 ，敘述分別如 下：

1.危機訊息的偵測

偵測到危機的警訊，並立即採取行動來避免危機的發生。

2.危機的準備及預防

組織的成員找出已知的危機風險要素，並且盡可能降低危機可能帶來 的傷害。

3.損害的控制與處理

當危機已經發生，盡量使危機損害不蔓延到組織的其他部份或週遭環 境，以避免危機擴大。

4.危機的復原工作

致力於善後的恢復工作，並擬訂長、短期的復原計畫，盡快使組織恢 復至平時狀態，並確保危機已經解除。

危機復健期

危機善後期 危機潛伏期

危機爆發期 動態平衡

預防/減災

重建/復原 搶救/應變

整備/演練

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5.不斷的學習與修正

反省與評估危機的處理過程及實際運作的成效，並從不斷學習循環過 程中提升因應危機的成效。從中學習經驗，作為下次危機處理的參考。

圖 2-7 危機管理的五大階段 資料來源：Mitroff and Pearson(1993)

危機管理是屬於一動態的循環過程，即對於潛在或當前的危機，做事前 危機規劃、事中危機處理與事後危機復原，並採取相關的因應措施，透過資 訊回饋進行修正與調整危機處理計畫，危機管理有其發展的階段性，組織若 能找出與降低初期的危機風險，並對危機事先做好應變計畫，採取適當的因 應措施，隨時針對環境的變遷進行調整因應，便能將危機消弭無形。

基於上述之文獻之探討，本研究嘗試瞭解台東地區自來水公司目前災害 防救管理機制，並且將其災害之危機管理分為：預防、準備、應變、復原等 四階段，並且將從其整個過程所應採取的行動和策略中，發現各階段自來水 公司災害管理之困境與解決之方案。

第五節 自來水系統管線埋設之法令

目前管線埋設相關法令包括「公路法」、「公路用地使用規則」、「公路附 屬設施設置管理要點」、「市區道路條例」、「臺灣省市區道路管理規則」等規 定，並就其有關條文分述如下：

一、公路法 危機訊息

的偵測

不斷的學習與修正 危機的準

備及預防

損害的控 制與處理

危機的復 原工作

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修正日期：民國 99 年 1 月 5 日 公布日期：民國 99 年 1 月 27 日 第 26 條(養護工程之辦理機關)

國道、省道之養護，除由中央公路主管機關辦理外，得由路線經過 之直轄市、縣(市)公路主管機關辦理。

縣道、鄉道之養護，由縣(市)公路主管機關辦理；其屬縣道者，得委託中 央公路主管機關辦理。

第 30 條之 1(公私機構對施工之配合及挖掘公路之處理原則)

公路主管機關修建或改善公路時，應於施工前公告，除國道工程外，應 先協商當地直轄市、縣(市)政府，並通知必須使用公路用地之公私機構同 時配合施工。

前項公路工程完竣後，於一定期間內得限制挖掘。但緊急搶修或定點局 部修護需要，不在此限。

管線機構或其他工程主辦機關(構)為埋設管線或其他工程，必須挖掘 公路時，應依前條第二項規定申請公路主管機關許可，並繳交許可費，

始得施工。但緊急搶修，得以電話或傳真先行告知該管公路主管機關後，

迅即辦理，並於事後補正許可程序。前項管線機構必須挖掘公路時，除 國道施工及緊急搶修外，應擬訂挖掘施工交通維持計畫，送所在地直轄 市、縣(市)政府審查同意。

公路之挖掘及修復，公路主管機關得採取下列方式之一辦理：

1.收取公路挖補費，並配合工程進度開挖及修復公路。

2.協調或要求管線機構或其他工程主辦機關(構)統一施工，並監督其施工 及限期完全修復公路。

前項業務及相關公路開挖計畫，公路主管機關得全部或一部委託民間團 體辦理。管線機構於工程完工後應定期巡檢，維護安全。

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公路主管機關基於修建或改善公路工程需要，需將公路用地範圍內原 有管線或其他公共設施遷移時，應協調使用人擇定遷移位置。使用人應 依協調結果配合遷移，並負擔全部遷移費用。但同一工程限於工地環境，

需辦理多次遷移時，除最後一次費用由使用人負擔外，其餘各次遷移費 及用戶所有部分之遷移費，均由公路主管機關負擔。

二、公路用地使用規則

修正日期：民國 100 年 11 月 07 日

第 10 條 公路主管機關依本法第三十條之一第一項規定與當地直轄 市、縣 (市) 政府協商時，其內容應包括施工期間之交通維持 措施。

前項公路工程，須將公路用地範圍內原有管線或其他設施遷移 時，其經費負擔原則應依本法第三十條之一第八項規定辦理。

前項原有管線之遷移，以由管線機構負責設計、施工為原則，

並應配合公路工程施工適時辦理；必要時可協調委由公路主管 機關代辦設計施工。管線機構如有擴充其容量或補強換新者，

其擴充及補強換新部分所增費用由管線機構負擔。

第二項設施之遷移，公路主管機關應於實施年度前，通知使用 人估計所需費用並編列預算辦理，如屬急要工程，不及編列預 算時，得由公路主管機關先行墊款，再由使用人列入下年度預 算歸還。

第 10-1 條 因辦理前條公路工程需要，既有管線必需遷移時，公路主管機 關應協調管線機構擇定遷移位置，訂定期程配合遷移，並通知 管線機構進場施工，管線機構應於接獲通知後按協調期程進場 施工，至遲應於接獲通知進場施工起六個月內完成遷移。但如 經公路主管機關同意者，不在此限。

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公路主管機構未依前項協調通知管線機構，或管線機構未依前 項規定期限完成管線遷移而造成工程延誤，導致承商因施工成 本增加或延長工期造成損害而向公路主管機關請求損害賠償 時，該等因管線遷移延誤造成之損害賠償，依其責任歸屬，由 公路主管機關或管線機構負擔。

第 10-2 條 管線機構或其他工程主辦機關(構)為埋設管線或其他工程，必 須挖掘公路時，應依本法第三十條第二項規定填具申請書，並 檢附工程計畫書，申請公路主管機關許可，並繳交許可費，始 得施工。但緊急搶修，得以電話、傳真或電子郵件先行告知該 管主管機關後，迅即辦理，並於三日內補正許可程序。

前項挖掘申請檢附之工程計畫書，除國道施工及緊急搶修外，

應檢附當地直轄市、縣(市)政府審查同意之交通維持計畫及其 相關證明文件。

第 10-3 條 公路之挖掘及修復方式，公路主管機關得依本法第三十條之一 第五項所定方式一辦理，並於事先公告周知。

公路主管機關未依前項規定辦理者，應於受理前條申請案許可 時，同時敘明其依本法第三十條之一第五項規定所採取之修復 方式。

第 11 條 依本法第三十條之一第五項第一款辦理公路挖掘及修復者，其 所需費用應由使用人按申請數量預繳，完工後按公路統一挖 掘、修復單價及實際數量結算。

依本法第三十條之一第五項第二款辦理公路挖掘及修復者，管 線機構或其他工程主辦機關 (構) 應依許可之工程計畫書維持 交通、辦理修復，並於交通維持設施及鋪面修復完成時，分別 函請公路主管機關查驗。

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公路主管機關得於前項工程施工期間隨時派員巡查，如發現未 依許可之工程計畫書維持交通、辦理修復時，應依本法第七十 二條第二項規定辦理。

三、公路附屬設施設置管理要點

中華民國九十二年五月十六日 制(訂)定 第 10 條 人行道之維護管理權責劃分如下：

一、郊區公路人行道，由公路管理機關(單位)維護管理。

二、市區道路之人行道，由市區道路管理機關(單位)維護管理。

三、市區道路與人行道，分由不同管理機關(單位)管理者，遇有 埋設管線需同時挖掘車道與人行道鋪面時，以該路車道管理

機關(單位)為單一窗口接受申請，會知人行道管理機關(單位) 同意後，再行核准。修復工作及經費計算，均依核准時之規定 辦理。完工之勘驗，亦應由兩管理機關(單位)會同辦理。

四、市區道路條例

修正日期：民國 92 年 12 月 23 日 公布日期：民國 93 年 1 月 7 日 第 8 條(修築計劃之擬訂核定程序)

擬訂市區道路修築計劃時，應先與必須附設於道路範圍內之下水 道、自來水、電力、郵政電信、瓦斯、水圳、堤堰、鐵路交叉道、

公共汽車站等各該事業之主管機關聯繫，取得協議，修築計劃報經 核定後，各該事業附設於道路範圍內之設施，必須配合道路修築計 劃辦理。

五、台灣省市區道路管理規則

發布日期：民國 87 年 10 月 21 日

第 38 條 公共設施管理單位因新設、拆遷、換修管線或其他使用，需挖掘路

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面時，應先向管理機關申請許可。

前項新設、拆遷、換修時，應將該路段原有管線儘量埋設地下。

第 39 條 申請挖掘道路者，應繳納路面修復工程費，由管理機關代為修復。

經核准修復者，應於完工後即行辦理，並負責保固一年。

第 40 條 市區道路在左列期間內，除有特殊情形經核准外，不得申請挖掘使 用：

1.新建或拓寬完成日起三年內。

2.翻修或改善完成日起一年內。

3.重要慶典期間。

第 41 條 市區道路兩旁房屋地下室與人行地下道連接者，起造人或承造人得 向管理機關申請許可設置出入孔道，所需費用由申請人負擔。

第六節 近年台灣自來水系統相關研究

台灣為一個海島型氣候國家，其水資源之重要性在近年來逐漸被大眾所 重視。而供水系統與一般公共建設之不同處為屬地面下設施，因此在隨著管 路年限的增加、天然災害發生與人為因素破壞之情況下，其結構狀況及操作 能力會隨之降低，因此，為了維護日常用水之高品質，則有必要定期的進行 供水系統狀況的評估，以提高系統能力及維護系統。因而在近年來有許多研 究者在台灣自來水系統上做了許多相關之研究。

張志鴻(2009)研究建立評估自來水分配管網破損趨勢與變動之模型，以台 北市自來水分配管網為研究對象，自國外文獻中歸納整理影響自來水分配管 網鑄鐵管材破損因子，再進行因子資料蒐集與統計量化模型之建立。其研究 將模型分為兩類。

一、單一變量模型主要探討時間因素對自來水分配管網破損變動影響程度 二、多變量模型為探討在加入自然環境變量(時間、氣溫、降雨量、土壤濕度、