進行方法之分析簡介與文獻之分析方向，描述整體研究之流程與架構 進行章節之安排。
第二章：文獻回顧
搜尋與研讀相關文獻與資料，以彙集各相關名詞之定義與解 釋，進行危機程序與災害防救之架構探討，進而了解臺東地區自來 水公司之相關研究與行政架構分析。
第三章：研究方法
運用個案研究法進行臺東地區自來水公司分析，主要是針對研 究現象進行深度的了解，而不是在對研究現象進行假設檢驗，對研 究現象全面式的了解，也可以作為修正理論的參考依據。
第四章：實證分析
以臺東地區自來水公司為其實證分析之探討，探討臺東地區自 來水公司災害防救之分析及衝擊分析，並提出問題進行個案之建議。
第五章：結論與建議
對其結果進行討論分析列舉未來發展之建議，並提供建議使未來 學者能進行後續更為深入之研究。
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第二章 文獻回顧
第一節 災害管理
依據全國法規資料庫(2010)之定義，災害指的是風災、水災、震災、旱災、
寒害、土石流災害等天然災害，及火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電 線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災 害等災害。所謂「災害」的定義係指一事件造成生命或財產的損失。而災難 的種類，一般來說可以分為「自然災害」與「人為災害」二大類，「自然災 害」包括風災、水災、旱災、震災、疫災及海嘯。因「自然異象」造成人類 生命與財產的損失，才被稱為「災害」，由此可知「災害」的廣義而言，係 針對人類生命與價值，包括生命、生存、物質利益、生存環境的威脅(threats)。
「人為災害」則大致包含火災、毒性化災、重大建築物倒塌、工業爆炸 災難、工程(施工)災難、核能意外災難、交通意外事件、戰爭所形成的災害等，
泛指技術性的災難。但因為人口聚集、經濟成長、能源消費集中、官僚科層 行政組織複雜化等因素，災難的根源與種類就均呈現複雜且多樣化的趨勢，
也就是災難問題無法單純的二分為「自然災害」(天災)與「人為災害」(人禍)，
二大類型的災難往往互相滲透，很難加以截然分開。所以，災難絕非僅僅是 天災突然發生，亦有人為的錯誤決策，造成長期累積的隱性災難；或是預防 及應變不力，增加災難損失(趙鋼，1998；丘昌泰2000；Cigler, 1988)。
一、災害的種類：
1.天然災害
凡自然界所發生的異常現象，一但危害到人類生命財產或經濟活
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動時，便形成天然災害。天然災害的發生，有著時間與空間上的差異。
有的在瞬間突發，受災面積由幾百平方公尺至數百平方公里不等，如 地震、山崩、火山爆發；有些則具移動性，牽涉的時間較長，範圍較 為廣闊，如颱風、洪水、森林大火及病蟲害；更有些災害持續時間十 分長久，由數週至數年不等，受災面積無法估計，如旱災、瘟疫等。
2.意外災害
指因人為的疏失所導致之災害。如空難事件、工業災害、工廠事 故等。社會-科技理論(socio-technical)指出人類及其組織的探討製造了 大部分的災害。藉由「社會-科技」的角度研究災害明智，發現社會組 織及科技發展的互動造成許多災害。
表 2-1 災害分類表
天然災害
氣象相關 颶風、颱風、暴風雨。
地質相關 地震、土石流、海嘯、。
農業相關 農作物蟲害、農業災害。
水相關 洪水、乾旱、森林大火。
外星相關 隕石、衛星。
人為災害
意外相關 油輪漏油、化學污染、核能災害等。
恐怖攻擊 恐怖主義、生化攻擊、炸彈攻擊。
天然人為災害 雖緣起於天然災害，但卻表現為人為災害形態。
人為天然災害 雖緣起於人為災害，但卻表現為天然災害形態。
資料來源：本研究整理
臺灣約有73 %的面積及人口暴露在三種以上的天然災害危險中，
比例居世界之冠，也就是說，臺灣可能是地球上最容易遭受天然災害 侵襲的區域之一(Dilley etc., 2005)。事實上，臺灣因其特殊的地理位 置、地形變化和地質條件，經常受到颱風、水災、土石流、山崩及地
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震等許多天然災害的侵襲。而其災害之特性如下：
1.區域性
災害的發生或災情的嚴重程度，常因區域不同而有所差異。
2.時間性
災情的狀況或嚴重程度亦受時間的左右。如同一規模的地震發生 在下班尖峰時刻與深夜，災情便有所差別。
3.連鎖性
一個區域發生災害可能造成其他區域連鎖反應，甚至由點擴大為 線、面的大規模災害。這種連鎖性的反應在現代交通等網路系統發達 的社會，越容易凸顯出來。例如高速公路或捷運、高鐵等因地震或洪 水造成路基崩塌、路線斷裂，其所引起的災情絕非侷限於受災地點的 通行問題，而可能影響整體運輸，更可能衍生為經濟問題或社會問題。
4.累積性
災害的發生絕大多數是長年累積的因素所形成的。雖然如地震、
颱風或豪雨等災害都是突然來襲，令人措手不及，但若平時能夠有所 防範，加強抗震或防洪的措施，即使突遭侵襲，其受害程度將可大幅 減輕。
5.複雜性
災害所帶來的損失可能是多元且牽涉範圍甚廣，大規模的震災或 水災即易顯現。例如震災不僅會造成第一次房屋的倒塌，也會引發接 踵而來的火災而造成更多人傷亡，甚至會因人畜死亡而引發傳染病的 發生；或因公共建設之崩塌或道路之阻斷而導致商業活動的停頓，繼 而演變成長期經濟蕭條的社會災害。
二、重要災害之定義
林昇德(2000)認為emergency可譯為「緊急事件」，但因為其係指
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「災難發生時的緊急事件」，因此在「災難」領域中被稱為「災變」。
災變有以下幾種特性：
1.災變本身係一持續性的發展過程，災變有其階段性的發展過程，而非 即時爆發的。
2.災變固然是階段性的發展過程，然災變於何時、何地發生則無法精密 地預測，會對災變管理者在決策時產生不確定(uncertainty)之影響。
災難事件的突然爆發，決策者必須在有限的時間下做出快速的處 置反應。在此時間的壓力與資訊不足狀況下，決策之品質往往會受到 影響，而有賴經驗的累積與不斷地學習。Petak(1985)在「Emergency Management: A Challenge for Public Administration」，文中指出當今公 共行政的新挑戰為災害管理，亦即政府如何在發生重大災害的危急情 況下，擬妥完善的管理計畫，以確保人民生命和財產的安全。其認為 災害管理過程應包括四個階段:災害的紓緩(mitigation)、災害的準備 (preparedness) 、 災 害 發 生 時 之 回 應 (response) 以 及 災 害 後 的 復 原 (recovery)。
行政院所擬之「中央災害應變中心作業要點」中，依據各中央災 害防救業務主管機關所建議的重大災害定義如下(行政院，2006) 1.風災
中央氣象局發布海上陸上警報，經內政部研判有實質必要性；或在可 能侵襲至少十八小時前發布及距離海岸一百公里以內近海。
2.震災
氣象局發佈規模6以上強度，估計有15人以上傷亡且災情嚴重。
3.重大火災、爆炸災害
發生於重要地點或重要公共設施，造成15人以上傷亡、失蹤及有持續 燃燒且無法控制之現象。
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4.水災
氣象局發佈豪大雨特報，其累積雨量達350mm以上；或颱風結束後，
經濟部研判係有發布豪雨特報之事實。
5.旱災
自來水系統給水缺水率大於30%，蓄水設施及灌溉系統缺水率達50%
以上，河川地下水系統缺水達40%以上，且持續惡化並無法控制。
6.公用氣體與油料管線、輸電線路災害
15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控制，污染面積達1平方公里 以上。
7.寒害
氣象局發布平地氣溫降至攝氏6度以下，且連續24小時之低溫特報並造 成農害。
8.土石流災害
15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控制，農委會判定其必要。
9.空難
因航空器運作意外造成15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控 制，由交通部判定。
10.海難
我國情報區界內發生之海難、船隻嚴重損害，造成15人以上傷亡，災 情嚴重。
11.陸上交通事故
重要交通設施損壞嚴重，阻斷交通；15人以上傷亡，災情嚴重擴大並 無法有效控制。
12.毒性化學物質災害
15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控制，污染面積達1平方公里
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以上。
13.礦災
15人以上傷亡，災情嚴重擴大並無法有效控制。
14.森林火災
火災面積達50公頃以上，經農委會判定。
三、災害管理
災害管理是指對於自然與人為災害進行預防、準備、因應與回復的 管理程序與方法(丘昌泰，2000)。災害管理是指組織為避免或減輕危險 情境所帶來的嚴重威脅，而從事長期的規劃及不斷的練習、適應的動態 過程，亦可說是一種針對危機情境所作的管理措施及因應策略(孫本初，
2000)。災害管理是指為減少災難爆發時，人民生命、財產的損失，發展 並執行動員相關人力、物力各項措施的過程(余康寧，1992)。綜上所述 所謂災害管理是指組織動員相關人力、物力進行預防、準備、因應與回 復的管理程序與方法，以避免或減輕自然與人為災害所導致的損失。早 期的災害管理研究多著重於自然因子的研究，如洪水的規模、頻率與防 洪工程的設計。但是年來，可以發現，純科技或工程手段在面臨自然災 害得威脅之際，經常陷入無能為力的窘境。因此，災害管理的目的，也 逐漸開始找尋最經濟的方法，將有限的資源投注在災害風險最高的地 方，以將災害的重及減到最低(林炯明、徐勝一，2008)。
丘昌泰(1994)分析災變管理理論，包括幾個層面：
1.緊急災變環境
危急狀態下環境具有以下特質：
(1)不確定性：災變發生地點無法預測，災變發生當時謠言與事實事 件交互混淆，災後對人類社會影響無法估算。
(2)資訊不全：資訊常淹沒於許多無關或謠傳訊息中，以致無法及時