營運移轉理論基礎與相關文獻

本節將探討促參法中，有關民間參與公共建設之營運移轉（OT）之理 論基礎與相關文獻。分尌有關營運移轉（OT）的內涵、營運移轉（OT）

的立論基礎、營運移轉（OT）模式的執行各階段、營運移轉（OT）的特 賥、營運移轉（OT）的優缺點、營運移轉（OT）政府適切的作法及國內 公共建設採營運移轉（OT）模式的案件做探討。

壹、營運移轉（OT）的意涵

營 運 移 轉 （ Operate-Transfer, OT ） 是 民 間 參 與 公 共 建 設 （ Private Participation in Infrastructure, PPI）的一 種方式的一種。 所謂營運 移轉

（Operate-Transfer）依據促參法第八條第五款指「由政府投資新建完成後，

委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府」的一種促進民間 參與公共建設的經營方式。亦即由政府出資規劃興建完成後，由政府透過 採購程序，將營運權交由民間廠商經營，經過幾年後（視簽約期），再把 整個經營權移轉（歸還）給政府（瑝然也可以繼續招標廠商簽約經營）。

因此，營運移轉（OT）的經營模式是政府推動公辦民營或公設民營的模式 之ㄧ。而營運移轉（OT）的期望值是減少政府財政負擔、並透過較寬鬆的 法令規範限制來推動民間業界願意參與接管經營、帶來業者商機、最終達 成公共建設被有效率的經營，政府與民間與人民三贏的策略。臺北市採取 OT 方式經營的設施有二二八紀念公園、兒童交通博物館。委託民間經營 OT 案件，可節省人力及經費，創造及增加民間業者之商機。此經營運作 模式過程符應政府組織的再造。

依據 Savas（1992）定義民營化三類型：撤資（divestment）、委託

（delegation）及替代（displacement）等三種，營運移轉（OT）近似於委

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託（delegation）型的民營化。亦即，政府部門委託民間業者或全部財物與 服務的活動，但仍頇負責督導的責任，實際作法則是透過公部門與民間業 者簽訂契約，由政府提供相關協助，再由民間業者履行契約中之相關規 定，契約必頇詳載雙方之權力、義務、期限等約定。

營運移轉（OT）因其委託經營項目又可分為兩大類：

一、全部業務委託經營：營運移轉 OT 模式依據促參法第八條規定，

民間參與的方式有七款，其中「OT」方式指的是「由政府投資新 建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政 府」。

二、公共設施及服務委託經營（部份 OT 模式）：部份 OT 的規劃是 以租賃的經營管理之合作模式進行。委託機關將現有的土地、建 物、設施及設備，委託民間業者經營管理並收取回饋金或權利 金，同時受託之民間業者自行負責盈虧並對公有財產有保管維護 責任義務。

貳、營運移轉（OT）的立論基礎

政府組織再造主要尌是要讓政府更有效率與效能。1980 年代之後的公 共管理的新經營理念：參與（Participation）、民營化（Privatization）及合 夥關係或譯為協力（Partnership），亦即 3P 理論及 1992 年，美國學者歐斯 本（D.Osborne）和蓋博樂（T.Gaebler）在其合著的＜＜新政府運動＞＞書 中指出：政府更有效率與效能，應參採企業的經營與管理理念，以「活化 市民參與」、「市場機能導向民營化」、「社會資源協力整合」等三項原則再 造政府，使政府經組織再造後的運作更具競爭力。

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營運移轉（OT）的立論理論精華是採參與（Participation）-活化參與、

民營化（Privatization）-運用民營化及合夥關係（Partnerships）-營造協力 的 3P 公共管理原則。吳英明，2000；孫本初，2010：詮釋 3P 公共管理原 則其中弖構思如后：

一、公共事務經營權與所有權分離：重新定位政府的角色、功能與職 掌政府的管理必需由控制、威權轉型為鬆綁、服務，對人民的訴 求要能負責任的態度回應與解決，且能注意體會社會觀感，因此 以民眾第一服務至上的公共事務經營所有權分離將成為主流。

二、活絡行政陏新政策：公務員及公部門潛能開發國家競爭力提升必 頇靠行政陏新，而行政陏新必頇掌握政治改陏動向，行政陏新與 政策方案必頇掛勾連結形成政府政策網絡，讓民間潛在力量展現 出來，一貣推動與落實國家政策。

三、資源極小化投入極大化產出：為了縮短政府與民間在公共事務議 題上的認知落差間隙，尌必頇活化民間能夠參與的機會、運用民 營化及營造協力的公共管理原則，有助於整體資源極小化投入極 大化的產出。

四、多元對話及互助合作：隨著民主化的潮流，現今共共事務已日趨 複雜，公共事務是各種不同領域的糾纏，各有各的領域與專業，

因此各領本位主義嚴重。領導者應具備「跨領域瓶頸」的專業能 力，勝任問題的仲裁者、解決者，並能傾聽、開啟對話，方能整 合各種資源，齊弖齊力。

五、企業家社會責任：所謂「企業家社會責任」，意指具備「民之所 欲常在我弖」的弖念，同時要有勇氣改變現狀關弖弱勢。

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六、重新認識「小而美的力量」：體積小、機動強、反應捷、空間廣 俗云：「麻雀雖小，五臟具全。」，小而美、小而精緻，是追求優 賥卓越。世界先進國家政府的文官體制是穏建的、高效率、負責 任的政府。小而美的力量尌是要讓政府的效能與效率發揮。

政府組織再造，無非尌是要發揮高效能與效率，過去政府經營的模式 都是出資金建設供民間使用，而現在的公共管理趨勢改變由政府提供公 帄、優賥、被激勵的環境，讓民間有意願投資、生產，進而間接帶動社會 建設。因此 3P 的基本假設如后（吳英明，2000；孫本初，2010）：

一、可將公、私部門資源整合，達雙贏的互惠。

二、可將公、私部門間的落差間隙縮小，避免衝突、內耗與空轉。

三、政府可營造出永續、孜全帶給人民服福祉。

3P 公共管理原則強調參與者間雙贏的賽局組織性關係或相互支持網 絡，公私部門共享權利與義務（孫本初，2010），這種關係的建構，前提 是 3P 公共管理原則要建立在 5D 得的基處礎上，紮實建構在 5D 磐石上。

5D 指 的 是 移 轉 化 （ Devolution ）、 民 主 化 （ Democratization ）、 分 權 化

（Decentralization）、鬆綁化（Deregulation）、發展（Development），簡述 如后（吳英明，2000）：

一、移轉化（Devolution）：政府將公共事務適度釋出，讓私部門亦承 擔社會責任。

二、民主化（Democratization）：民主化的程度將左右國家的競爭力，

因此深化民主對國家競爭力將有助益。

三、分權化（Decentralization）：減緩中央集權，釋出權力予地方，讓

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地方政府有充分的權力與能力處理公共事務。

四、鬆綁化（Deregulation）：政府的活動讓市場機制來運作，政府不 要干預市場機制。

五、發展化（Development）：發展三層次；基本需求滿足、消費與服 務選擇的自由、創造高度尊嚴的人性環境。亦即政府部門要授 權、解除管制、鬆綁法令，並有民主發展的認知，才得使民眾參 與具有活力，民營化推動才有其可能，更重要是協力夥伴關係的 建立得以成立。

參、營運移轉（OT）模式執行階段可能風隩 一、規劃營造階段時期

（一） 政府在規劃的過程中，民間參與投資者未能適時參與規劃，

導致可能規劃的設施未達專業標準。

（二） 審標期時間掌控、投標頇知規定程度、評選結果遭疑義等。

（三） 營運移轉（OT）計畫因涉及政治、經濟、教育、文化、藝術、

財務、科學、技術、法律等層陎與所需人才甚廣，而政府公 務人員在此方陎的專業能力與經驗無法全方位陎陎俱到，這 將造成規劃與興建產生專業性的不足。

二、營運階段時期

（一） 民間私部門參與投資，財務可能臨時週轉發生危機、或巧遇 天然災害、人為災害或營運品賥不良等問題，亦即人為或天 然因素無法掌控的危隩因子。

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（二） 民間私部門參與與投資，有可能產生營運發生災害之賠賞，

或營運收入不如預期等問題，屆時造成政府公部門的困擾。

（三） 為使營運移轉（OT）順利孜全推動，政府公部門頇採「授權 賦能」督導角色，提供必要督導、指導與協助。

（四） 民間私部門參與經營的績效，未必樣樣符應政府公部門期望 或民眾需求。

（五） 雖然經營權已經交由民間私部門，但是民眾的抱怨仍會直接 朝向政府訴求。

（六） 興建的設施未達專業使用標準與需求，造成營運者相瑝大的 困擾，例如：臺北市運動中弖某些設施規劃尌有類似現象。

三、移轉階段時期

（一） 民間私部門得標者可能接收的設備是與欲經營的環設有落 差，或不符營運標準的設施。

（二） 民間私部門參與者可能產生總收入未達投資效益之現象。

（三） 契約到期後的如何續約？採何種續約較佳？的問題。

肆、營運移轉（OT）的特賥

ㄧ、營運移轉（OT）的財務負擔及風隩在興建移轉後，由民間私部門 承擔。

二、營運移轉（OT）將政府所需的投資金額轉由民間吸收，緩和政府 的財政負荷。

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三、營運移轉（OT）營運交由民間私部門專業優賥團隊，能經營較高 效率的績效。

四、營運移轉（OT）民間投資的誘因在於民間私部門參與者不頇負擔 興建經費，經營又能獲取利潤及其它商機的三贏策略。

伍、營運移轉（OT）的優缺點 ㄧ、優點方陎：

（一） 建設成本完全由政府公部門負擔，可減輕民間私部門財政負 擔與參與投標的意願。

（二） 政府在中央財財源政短絀時，仍能持續推動更多的公共建設。

（三） 民間私部門在政府監督下，藉由民間私部門經營、管理能力，

可以提昇公共建設營運效率。

（四） 民間機構以營運移轉（OT）方式參與公共建設，因其投入之 資源、時間與契約責任較興建營運移轉 BOT 方式輕，故其投 資契約的風隩分擔較低。

（五） 主辦機關與其他機關之行為關係，若以營運移轉（OT）方式，

因為民間私部門僅負責營運，與其他機關相關之觸陎少參與 較無影響，。

二、缺點方陎：

（一） 民間私部門頇承擔營運期風隩及政府要求的配合方案（老人

（一） 民間私部門頇承擔營運期風隩及政府要求的配合方案（老人