理論分析

民主政治的時代，顧名思義就是人民是國家的主人，國家須由人 民統治。而民主政治的核心概念就是政治參與(political participation)（郭 秋永，2001：10），因此，這個時代的人民，已由往昔非民主時代的統 治「客體」身分，一躍而為身兼統治「主體」身分。換言之，人民既 是被國家統治的對象，同時也是國家的主人，尤其是公民，被視為具 有完整的公民權利，擁有憲法或法律所賦予的參政權。公民可以經由 合法的管道或程序參與政治，以眾人平等的資格，參與政府政策及人 事的決定（洪泉湖等，1993：249）。A. Ranney(1993:100-105)更認為，

民主政治是一種以人民主權、政治平等、大眾諮商及多數統治所組成 的一種政府組織形態。在民主政治制度下，人民平等地參與政治，雖 不直接參與政治決策，但政府的權威乃基於大多數人民的同意，並藉 由定期選舉來重新賦予其合法性。因此，政治參與是現代公民應具備 的一種公民素養，更是民主政治裡的核心機制。

壹、政治參與意義

有關政治參與，雖是一個普遍流行的概念，但卻是眾說紛紜、莫 衷一是，沒有一個普遍公認的說法。對於誰是政治參與的主體、政治 參與的動機、政治參與的方式、哪些行動直接影響政策等看法與認知 不一，而對政治參與的意義有不同見解。因此，研究政治參與的學者，

乃往往針對個人理論需要或研究旨趣，採擇其自認為適當之界說。

一、L. A. Scaff(1975:81-90)統整西方政治理論史上，政治參與顯現出的 兩種不同基本概念：

（ 一 ） 政 治 參 與 的 第 一 種 概 念 ： 交 互 性 的 行 動(participation as interaction)。

1.對「政治」的見解：政治是各種特定活動與關係的集合，而此一 集合主要涉及著維持社區存續、培育個體間活動、養成個體間互 動、鼓勵公共溝通以解決爭端等活動或關係。

2.著重：公民成員身分、分享正義的觀念、及趨於「共同善」的行 動取向。

3.政治參與：植基在個體認同社區公益之上的一種政治活動。為了 達成共有的目標，公民平等的參與決策過程，互賴互信以進行公 開溝通，從而作成公平分配資源的各種決策。

4.政治參與的功能：增進政治知識、促成自我實現、孕育公民德行、

強化社群意識等。

（二）政治參與的第二種基本概念：工具性的行動(participation as instrumental action)。

1.對「政治」的見解：政治是對稀少資源（亦即權力）的競取力爭。

2.政治過程：權力的形成、分配及執行。

3.政治參與：是影響權力分配的一種政治活動，亦即公民試圖以極 小代價追求極大利益的一種交易行動。透過這種行動，尤其是競 爭性定期選舉，一般公民一方面可從相互競爭的少數政治菁英中 作一選擇，從而賦予統治權力，使其擁有執政正當性；另一方面 則可表達其需求或支持，進而促成選任公職的輪替，使得政治菁 英不敢輕忽其需求，並確保政治菁英的回應。

4.政治參與的功能：保障公民本身權力、盡量擴大公民自身利益、

以及提供政治系統正當性等。

表 2-1-1：政治參與的兩種基本概念比較表

區分標準 交互性的行動 工具性的行動

主要界定語詞 共享 參與

價值取向 互惠 競爭

行動類型 公民彼此溝通 公民影響菁英

行動目的 正義 權力

著重強調 公民相互教育力量 由下而上的影響作用

功能

增進政治知識 促進自我實現 孕育公民德行 強化社群意識

保障公民權利 擴大自身利益 確保正當性

資料來源：Scaff,1975:83；研究者整理繪製。

二、M. Weiner(1972:161-163)對既有的政治參與提出十種不同的概念界 說：

（一）政治參與是一般人民支持以及要求「政府菁英」(governmen elites) 的一種行為。

（二）政治參與乃是人民「成功」影響政府活動或「成功」選擇政府 領袖的一種行為。未能成功的一切努力，僅是一種形式或無意義 的行動，而非真正的參與行為。

（三）依據一般人士的說法，政治參與乃是投票、示威、請願及遊說 等法律認可的公民行為，而不包括非法行為；但相反地激進人士 則認為，群眾抗拒或公民不服從等違法行為，才是真正的政治參 與。

（四）依照代議理論中的委託說，政治參與是民選議員在議會內所發

表的言論和所作的表決必須是選民所付託；而根據代議理論中的 代表說，則認為政治參與是民選議員本諸自由意志而在議會內所 發表的言論和所作表決。

（五）政治疏離感有時亦被視為政治參與的一種形式，乃指一般人民 體認其任何政治行動無力回天的一種強烈感受。

（六）政治參與乃指積極人士的競選公職、加入政黨、以及投入相當 時間精神於公共事務等行為，有時亦包括投票、談論政治事務、

表達政治意見等行為。

（七）政治參與是一些制度化的公民活動，也時也包括暴動、暴民私 刑、政治暗殺等突發性非法行為。

（八）政治參與主要是指選擇領導人物和影響政策的行為，但有時也 涵蓋農民和商人影響行政官僚的行為。

（九）政治參與乃指人民影響國家政策的各種活動，有時也包括人民 介入地方性政治事務的行為。

（十）政治參與乃指人民影響政府施政的政治行為。但不同的社會、

不同的時空背景因素，都可能對「何謂政治行為」產生不同解答。

從上述十種政治參與的概念中，Weiner(1971:164)將政治參與界定 如下：指涉任何運用合法或非法方式，企圖影響地方政府或中央政府 之人事的自願行為。所謂人事，是指公共政策的抉擇、或公共事務的 推行、或政治領導人物的選擇；而自願行為則包含成功或失敗的、也 包含有組織或無組織的，還涵蓋突發性或持續性的自願行為。

三、S. Verba ＆ N. Nie 所領導的研究團隊，先後提出政治參與的概念 界說有以下三種：

（一）一般公民或多或少直接地以影響政府人事甄選或（及）政府所 作 決 定 為 其 目 標 ， 從 而 採 取 的 各 種 行 動 (Verba, Nie &

Kim,1971:9)。

（二）一般公民或多或少直接地以影響政府人事甄選或（及）政府所 採活動為其目標，從而採取的各種行動(Verba & Nie,1972:2)。

（三）一般公民或多或少直接地以影響政府人事甄選或（及）政府所 作決定為其目標，從而採取的各種合法行動(Nie & Verba,1975:1)。

（一）、（二）、（三）三種概念界說，基本上略有出入，但實質上 所要傳達的意義，並無很大變動：第一、政治學家的根本旨趣，是在 探討「企圖影響社會價值的權威性分配」的行為。社會內的各種價值 的權威性分配，主要是經由「政府所作的決定」而形成，故研究焦點 著重於「以影響政府所作的決定為其目標」的各種行動，或「企圖影 響政府」的各種行動。第二、政治參與除了投票行為和競選活動以外，

一般公民在「非選舉期間」，仍有影響政府決策的各種政治活動。第三、

政治參與是一種「實際上的行為」，而其他有關的態度或心理傾向，並 非政治參與本身，如政治功效意識(sense of political efficacy)¹²。第四、

政治參與的主體，是指「一般公民」，而非民意代表、政府官員、政黨 幹部等一些介入政治的專業人士。第五、政治參與係指「以影響政府 人士徵選，或政府所作的決定為其目標，從而採取的各種行動」，而不 包括「儀式性的參與」或「支持性的參與」，所以加入遊行、參加政府 組成的青年團體，並非政治參與。第六、影響政府人士或政策的方式，

僅限於「合法的」各種方式，暴動、叛亂等行為並不包含在內。第七、

政治參與乃是一種不易捉摸的概念。在特定社會中，原為法律所不許 的參與行為，隨著時代演進可能有不同解讀，且在不同社會中，政治 參與活動是否違法，亦可能有不同觀點。由以上概念界說可知，Verba 等學者是將政治參與視為一種工具性行動。

12 所謂政治功效意識乃指個人認為其政治行動對於政治歷程一定有或能夠有所影響的感覺（林嘉 誠、朱浤源，1992：274）。

四、S. P. Huntington 對政治參與的觀察著重在社會發展方面的意義，亦 即著重總體性的分析與評估：

Huntington 認為，政治參與概念界說的涵蓋範圍，必須廣泛得足以 包括動員性參與。而 Huntington 與 Nelson(1976:4-7)對政治參與所下定 義為：政治參與是公民試圖影響政府決策的行為，此行為的特徵可以 是個人的或群體的、組織的或自發的、持續的或間斷的、規律的或突 發的、和平的或暴力的、合法的或非法的、有效的或無效的。並從五 方面進一步明確此定義：

（一）政治參與包括行為，而不包括態度。

（二）政治參與是指普通公民的政治活動。

（三）政治參與是指試圖影響政府決策的活動。

（四）政治參與包括影響政府的所有活動，且不管這些活動是否產生 實際的效果。

（五）受策動而發生影響政府決策的活動。

從上述觀點來看，Huntington 對於政治參與的定義是包含了具有自 主性的「自動參與」及受他人影響的「動員參與」。

五、林嘉誠等學者對政治參與的定義：

林嘉誠等學者將政治參與定義為，政治參與是政治成員以各種方 式直接、間接介入政治事務，其主要目的乃是希望由政治參與滿足自 我心理、物質的需求，或嘗試影響政府決策以促成自我團體目標的達 成（林嘉誠，1998：177；林嘉誠、朱浤源，1992：276-277）。對於政 治參與，林嘉誠採取廣義的定義，其所謂的政治成員包括一般公民、

各級政府官員、及未具公民權的國民；而各種方法包括合法手段、非 法手段、口頭性、行動性、直接性、間接性等；政治參與的目標，則

除了影響政府決策與自我或團體目標的達成以外，尚包含滿足自我身 為公民角色需求、證明自己有權利如此、或滿足自我政治知識之充實 等。

六、胡佛對政治參與的定義：

受到 D. Easton 政治系統論影響，胡佛（1998a：114）認為政治參 與不應僅限於參與「投入」(input)，也應包括「產出」(output)的參與，

而「轉變」(conversion)則是權力結構或政府施政過程中的中心環節。

故其對政治參與認為應從廣泛範圍來界定，包括合法與非法的活動；

既可針對人，也可針對施政、規範及認同；公民行動所影響的體系不

既可針對人，也可針對施政、規範及認同；公民行動所影響的體系不