第三章 土地租佃、田賦與農村金融問題
第二節 田賦與農民的負擔
第二節 田賦與農民的負擔
田賦是以土地為對象所徵課的稅項；春秋時，國君從土地上按畝徵收(正所謂「履 畝而稅」)；向臣屬徵調軍役和軍需品稱為賦；《漢書‧刑法制》有所謂「稅以足食，
賦以足兵」之說法。戰國以後，仍按田畝多寡徵收穀物，賦則變為按人口徵收貨幣。
中國的田賦制度主要是延續唐代以來的兩稅法，賦分夏秋二次繳納；其數列於《黃冊》
存於戶部，徵收期限夏稅不得過農曆八月，秋稅不得超過隔年二月。明朝洪武元年，
遣使官吏分行州縣，隨糧定區、量度田畝並編成《魚鱗圖冊》，凡人民典當或出賣土 地時，必須報告官府而行契稅過割，以防止產去稅存的弊端。《魚鱗圖冊》以土地為 主，記載土地的面積和土壤性質，用以徵收地稅，土地的爭訟也以此為依據；《黃冊》
以戶為主，是在對戶口調查的基礎上編制而成，用以徵發人丁或繇役，每十年編定一 次。明朝後期，賦役問題日趨嚴重，原徵收米麥、絲棉麻等實物，後來改徵銀兩，各 種附徵項目日益增多，徵收手續複雜化。明嘉靖年間，張居正實行「一條鞭法」，主 要內容為簡化稅制，將擾民最重的役逐步併入賦內，繇役中的力差改為以銀代役；其 特點為由實物地稅改為貨幣稅，普遍推行於各地。清朝的田賦主要是延續明朝的制 度，包括地丁銀和漕米兩大部分：地丁銀為各省一律徵收；漕米由江蘇、浙江、安徽、
江西、湖南、湖北、河南、山東八省負擔。
中華民國建立之初，袁世凱的北洋軍閥竊奪政權；在其搜刮徵求的壓迫下，北洋 時期田賦正額逐年上升，各省正稅之外的附加稅也越來越重。1914 年，北京政府通令 山東、直隸兩省於完納地丁漕銀正額之外，附加 10%的徵收費；次年通令各省仿效，
但規定不得超過正稅的 30%。142隨著軍閥混戰不斷的擴大、軍費激增，各地田賦徵收 越來越多。以江蘇省無錫為例，1916 年每畝徵收 5 角 2 分 7 厘，1927 年已上升到 9 角 3 分 6 厘，增加近 50%。1431928 年國民政府中央和地方劃分稅收項目，田賦被歸入地 方稅種；田賦附加稅成為地方政府財政收入的主要來源和各地軍閥籌集軍費的重要手 段。陳翰笙在《東方雜誌》曾發表〈中國農民擔負的賦稅〉一文，指出農民幾乎占全
142 中央大學經濟資料室編，《田賦附加稅調查》(上海：商務印書館，1935)，頁 28。
143 章有義編，《中國近代農業史資料》第 2 輯(上海：三聯書店，1956)，頁 565~566。
中國人口的百分之八十以上，中國財政的負擔多落在農民身上；民國以來的內外債、
強迫借款、濫鑄輔幣、濫發紙幣等等皆是變相的賦稅，此時期的公債或外債主要成為 軍閥地盤擴張的軍費基金，真正用於生產方面的金額低於總額的百分之三十。144田賦 正稅向有定額，不易加徵，因此田賦附加稅成為唯一增加稅收的來源，再加上人民習 慣田賦徵收，在手續上較為簡便也較不容易引起人民抗爭，因此民國以來各地的行政 費用，如公安、建設、保衛、教育等等機構的經費大多取自於田賦附加稅，附加稅的 種類名稱日漸繁多。抗戰前，全國附加稅數目在 673 種以上，稅率一般超過正稅一~
兩倍，甚至高達 80 多倍。南京國民政府直接統治的江蘇省許多地方的田賦附加稅在 1933 已超過正稅 10 多倍至 26 倍以上。145
田賦的預徵是軍閥官僚最露骨的榨取形態之一，也成為民國初期奇異的社會亂 象；田賦逾期繳納有罰金，但田賦的預徵卻毫無節制，其中又以四川省的情形最為嚴 重。因為軍閥割據、連年混戰，田賦的預徵已由每年的三、四回增加到每年高達十數 回。如四川楊森的防區，各縣的糧稅有預徵至 45 年的，劉湘的防區各縣由 1932 年起 一年四徵，據說徵到 1978 年。劉文輝的防區各縣糧稅每年由三徵改為四徵，繼而又改 為六徵，後因發生戰爭軍費需用孔急而改為八徵，每回徵收二年份，已有預徵至 1955 年。146田賦預徵成為各省軍閥籌措軍費最佳的方式來源，可從 1928 年 4 月 3 日直隸省 財政廳的布告看出端倪：「要叫將士奮勇前敵，不准軍隊需索地方，是非先將軍費餉 糈一一籌足不可。所以此次本廳奉督辦省長的令，預徵十八年上忙地糧，並照收軍事 善後特捐一次，…你們須要曉得這種稅款本是人民應納的國稅，這種特捐亦是人民應 助的義助。今提前徵收原為濟急，如果你們稍有遲緩短欠，則軍事就不免稽延貽誤。…
總之，人民與國家原是一體，政府的事本是你們人民的事，貽誤政府便是貽誤自己，
欠的是賬，終要償還。遇著時候不好的那天，不但不能少，反恐倒要加倍交出來。」
147在此心態下，各地預徵田賦的情形屢見不鮮，少則徵收 2~3 年，多則預徵 6~7 年，
144 此數據為他引用王伯群在民國 17 年 7 月 20 日在上海交通博物館演說時所舉證的數據，並說明民國 13 年交通負債只有半數用於交通事業。
145 國風，《農村稅賦與農民負擔》(北京：經濟日報出版社，2003)，頁 28。
146 張純明，〈從四川赤禍說到四川經濟〉，《大公報》，民國 22 年 12 月 6 日。
147 陳翰笙，〈中國農民擔負的賦稅〉，《東方雜誌》，第 25 卷第 19 期，1928 年 10 月 10 日，頁 22。
四川梓潼則預徵了 31 年的田賦。此外，田賦的徵收制度的落後、徵收稅率不公(不管 土質良劣，均徵收一樣的稅率)、徵稅官員的貪污舞弊，在在均使中國財政日益困窘，
農村經濟日漸衰敗，農民的處境愈加困難。
民國時期曾流行了這樣的俗諺：「自古未聞糞有稅，而今只有屁無捐。」148苛捐雜 稅對於國計民生亦產生深遠的影響；田賦附加繁重或對農產品苛徵捐稅，致令成本增 高，農民終歲勤勞，往往所獲不足以供徵賦，農村經濟因之日益困萎；工業方面亦因 捐稅苛雜，坐令成本增高，不易銷售；中國商品因稅捐苛重，價格無形提高，轉嫁消 費者負擔，致使商業蕭條，國貨滯銷，坐令洋貨充斥市場，漏卮甚鉅。汪精衛曾說：
「欲復興農村，必先疏民困；必須廢除苛捐雜稅，而後可以言復興農村。」149「如果 苛捐雜稅不能免除，一切振興農業都是空談。」150廢除苛捐雜稅是發展中國農村經濟 的前提，因為「中國現在所有的捐稅無論直接間接，結果大部分都要轉嫁到農民身上，
我們可以說中國的農民是世界人類中最苦者，收益最薄的是他們，負擔最重的也是他 們。所以我們想救民族必須先救農民，想救農民必須先廢除苛捐雜稅。」151張柱〈整 理田賦之我見〉一文也呼籲，若欲復興農村經濟，應整理田賦。民國以來由於農村社 會不安定、農產品價格過跌(農產品價格狂跌的主要原因為洋貨充斥市場，洋貨傾銷促 使本土農產品不易銷售；此外，農民稅賦繁重，因政府催迫而不得不急求低價脫售)，
因而促成農民負擔過重，導致農民不能維持基本的生活需要。152朱偰〈田賦附加稅之 繁重與農村經濟之沒落〉也認為因世界經濟恐慌越趨嚴重，各工業國生產過剩，中國 成為其傾銷的市場，農村經濟的副業全被新工業或外國商業攫去。1531928 年至 1932 年 間，國民政府發行大量公債，結果導致所有流動資本多被吸收至都市，一時農村金融 奇窘，發生偏枯現象；而都市則因銀貨充斥，甚至銀元價格反跌至銀行兌換卷價格以 下。此外，農村秩序紊亂、治安破產，因此農民不能生存，或流為盜匪，或集中都市，
引起「Landflucht」現象(德語，意指「農民離村」)，而造成病態的大都市發展；稅捐
148 《北平晨報》，1935 年 3 月 14 日。
149 見南京《中央日報》，民國 22 年 12 月 26 日。
150 見民國 23 年 3 月 12 日孫中山逝世九週年中央紀念會演說稿。
151 《天津益世報》，1935 年 3 月 14 日。
152 張柱，〈整理田賦之我見〉，《東方雜誌》，第 31 卷第 14 期，1934 年 7 月 16 日，頁 107-114。
153 朱偰，〈田賦附加稅之繁重與農村經濟之沒落〉，第 30 卷第 22 期，1933 年 11 月 16 日，頁 6。
繁重也使農民離村問題日益嚴重。再加上 1930 年代以來水旱災不斷，尤以長江流域及 淮河之間最烈；故大聲疾呼「整理田賦」已成為政府當局最應注意的施政。154
農村經濟的衰敗引起了國民政府的注意，1934 年 5 月第二次全國財政會議宣言中 指出：「苛捐雜稅最為擾民，本會議議定自 1934 年 7 月起至 23 年 12 月底止，由地方 斟酌情形，分別先後，逐一廢除」；「對於田賦永不再增加附加，至以前附加各稅捐概 須分期廢除，並從事稅則之根本改訂，及徵收制度之徹底改良」。《東方雜誌》為因應 政府當局的時策，在同一時期發表「中國農村問題救濟專號」(第 31 卷第 14 期，1934 年 7 月 16 日出刊)，多位財經專家如朱偰、賈士毅155紛紛對於中國的田賦問題及其改革 發表看法，以下表 3-2-1，就《東方雜誌》在抗戰前刊載有關田賦制度的專文，進行系 統化的內文分析：
表 3-2-1 《東方雜誌》有關田賦專文之卷期分布(1912-1937)
編號 篇 名 作者 卷期 時 間 1 中國田賦制度改革議(威洛培著) 愉之譯 14:4 1917/4/1 2 中國田賦制度改革議(威洛培著) 愉之譯 14:5 1917/5/1 3 中國田賦制度改革議(威洛培著) 愉之譯 14:6 1917/6/1 4 中國農民擔負的賦稅 翰笙 25:19 1928/10/10 5 中國之賦稅問題 巖雙 28:24 1931/12/25 6 田賦附加稅之繁重與農村經濟之沒落 朱偰 30:22 1933/11/16 7 數字中的農家生活 李宏略 31:7 1934/4/1 8 中國田賦之一考察 徐羽冰 31:10 1934/5/16
154 朱偰，〈田賦附加稅之繁重與農村經濟之沒落〉，第 30 卷第 22 期，1933 年 11 月 16 日，頁 7-9。
155 賈士毅，字果伯，號荊齋，江蘇宜興人。民國 21 年 1 月至 3 月，擔任國民政府財政部常務次長。賈 士毅早歲畢業於日本明治大學，民國成立後，入北洋政府財政部，曾任庫藏司司長、會計司司長等 職，民國 9 年至 16 年，任鎮江關監督；16 年至 21 年，任國民政府財政部賦稅司司長；21 年時，任 財政部常務次長，後任立法委員，並曾任交通銀行商股監察人。22 年至 27 年，擔任湖北省財政廳廳 長，任內整理湖北省財政；32 年任江蘇省財政廳廳長；34 年任湘鄂財政金融特派員；政府遷臺之後，
155 賈士毅，字果伯，號荊齋，江蘇宜興人。民國 21 年 1 月至 3 月，擔任國民政府財政部常務次長。賈 士毅早歲畢業於日本明治大學，民國成立後，入北洋政府財政部，曾任庫藏司司長、會計司司長等 職，民國 9 年至 16 年，任鎮江關監督；16 年至 21 年，任國民政府財政部賦稅司司長；21 年時，任 財政部常務次長，後任立法委員，並曾任交通銀行商股監察人。22 年至 27 年，擔任湖北省財政廳廳 長，任內整理湖北省財政；32 年任江蘇省財政廳廳長；34 年任湘鄂財政金融特派員；政府遷臺之後，