第二章 文獻探討
第二節 相關理論和國內外研究檢討
壹、臺灣民主轉型後政治發展
一、民進黨陳水扁執政時期：半總統制與分立政府
Schmitter 在民主化研究期刊 Journal of Democracy 慶祝創刊 20 週年的一期有關第三波民 主化研究專輯中提到，第三波民主的發展並沒有明顯的退潮，但新興民主國家民主體制的表現，
令所有人民及學者非常失望（Schmitter, 2010；轉引自張佑宗，2011）。論臺灣首次政黨輪替、
民主化後的政治實際發展，朝野長期相互攻訐，在野黨怪罪執政黨治國無方，執政黨怪罪在野 黨一味杯葛，是民主政治失靈，抑或西式民主體制移植臺灣水土不服呢？
2000 年臺灣史上第二屆民選總統產生，而且是由過去街頭運動、反對運動起家，也從未 有過全國性執政經驗的政黨取得政權，因為在此之前除了國民黨之外沒有別的政黨執政過。而 依照學者孫煒（2009）談到民進黨政府從長期且激進在野的政黨取得政權，面對龐大行政體系 與實際決策，以及黨內派系資源分配夾擊，成為弱勢政府。又當時地方縣市由國民黨執政，因 此民進黨中央政府制定的公共政策，在地方政府執行時，往往遭到扭曲（郭正亮，2001：105-110）。
民進黨政府及經濟管理能力不足，遭致來自反對陣營以及大眾媒體的嚴厲批判，不利的經濟表 現侷限了民進黨的政策選項（孫煒，2009）。再從民進黨首次執政的行政院團隊中，僅二成七 來自民進黨籍人士，高達七成二比例是非民進黨籍人士，可見新政府初次執政，很大部分執政 菁英從其他場域、或者是舊政府部門借調，顯示新政府執政經驗不足，但也打開民間社會團體 的政治參與，為執政初期求穩定化的過程（邱育琤、徐永明，2004）。由此可證，2000 年政 黨輪替初期人才培養不及，政治經驗稍嫌不足，專業經驗不夠，陳水扁八年面對弱勢政府的現 實。
依憲法的設計來看我國體制傾向半總統制。半總統制具三項特質：（一）共和國的總統由 普選產生；（二）總統擁有相當的權力；（三）除總統外，存在內閣總理和各部會首長，他們 擁有行政權，且只要國會不表示反對，就可以繼續做下去（Duverger, 1980）。陳宏銘（2009）
引用 Elgie 半總統制概念19與 Laver and Shepsle（1996:262）、Strom（1990）的少數政府概念，
19 Elgie（2001）提到當總統、總理與主要內閣成員同屬同一政黨，而該政黨並未在國會擁有過半席次，形同總 統制國家的的分立政府。
20來形容民進黨執政時期，我國政府型態相當程度兼具兩者特性，以及 Skach（2005）的「分 立與少數的政府」概念來形容。也因為分立政府與少數政府型態，2000 年 5 月 20 日陳水扁就 職總統，任命國民黨籍的唐飛擔任行政院長，且陳前總統當時並未兼任黨主席（2000 年 5 月 20 日至 2002 年 7 月 20 日），但唐飛內閣未滿五個月，因為核四續建立場與民進黨理念不同 而去職，自此結束扁政府所謂短命的「全民政府」；民進黨籍陳水扁政府執政八年中，歷經五 位行政院長唐飛、張俊雄、游錫堃、謝長廷、蘇貞昌；除了唐飛外，後續接替閣揆者皆為民進 黨籍，基本上重大決策才是配合總統政策方向。另扁政府執政八年間面對朝小野大的困境，帶 來行政立法兩院衝突以及施政困難，致政局不安刻板印象。自 1998 年第四屆的立委選舉，國 民黨獲得絕對多數席次，兩年後、2000 年卻由民進黨拿下中央政權；2001 年第五屆與 2004 第六屆立法員委選舉，民進黨躍升國會第一大黨，但仍無法取得過半席次；陳水扁因此採取更 換行政院長，行政院內閣人事頻繁更動，亦導致政府的行政效能不彰。臺灣藍綠兩政團的政治 惡鬥，如同 Disch（2002）所說「兩黨體系的暴虐」，兩大政團壟斷政治市場，不能推展優質 民主，反之增加困境。
二、國民黨馬英九執政時期：一致政府的總統
依照憲法臺灣的權力中心在於總統，2008 年 3 月 22 日馬英九以 58.45%得票率，獲得 765 萬票贏得總統大選，不論得票率或總得票數，都是中華民國總統直選以來最高紀錄；馬英九再 替國民黨奪回執政權，除了民進黨政府執政八年表現不佳，以及陳水扁後期自身及其家人親信 的醜聞弊案，亦是靠馬英九本身個人形象加分；加上 1 月份國民黨在立法委員選舉獲得壓倒性 勝利，在國會取得三分之二以上的席次，而成為國會最大黨，達成「完全執政」局面。四年後 的 2012 年總統立委合併選舉，馬英九以 51.6%過半的得票率連任，2012 年國民黨繼續在國會 保持過半席次；這樣的府會一致的政府，跟陳水扁總統執政時期一樣，八年任內換了六次閣揆。
盛杏湲（2003）系統性的比較國民黨執政的一致政府時期（1999 年 2 月至 2000 年 5 月），
和政黨輪替後民進黨執政的分立政府時期（2000 年 5 月至 2002 年 1 月）後發現，在一致政府 時期，行政院的提案比立法委員的提案獲通過的比例較高，且通過所需的時間也較短；至於在 分立政府時期，行政院的提案獲通過的比例大幅降低，且通過所需的時間也較立委提案所需的 時間為長，顯示當掌握行政院的政黨無法掌握立法院的多數席次時，在法案的推動上較為困 難。
20 Laver and Shepsle（1996：262）、Strom（1990）所謂少數政府指的是內閣中的執政黨，並未在議會中握有過 半席次的型態。
但 比 較 臺 灣 首 次 政 黨 輪 替 後 的 政 治 局 面 ， 陳 水 扁 執 政 八 年 處 於 分 立 政 府 （ divided government），馬英九政府則是處於一致政府（unified government）的總統；論府會關係，陳 水扁面對的是民進黨在立法院，持續未能掌握過半席次的分立，與少數政府難題，而馬英九則 是利於行政和立法，由國民黨掌握多數的一致政府和「完全執政優勢」；前者主要目標在於「突 破少數的困境」，後者於「鞏固多數的優勢」（陳宏銘，2016）。但根據陳宏銘的研究，馬英 九政府即使完全執政，其重視的法案，能夠在當會期通過者尚未到一半，馬總統的態度和作為 法案通過的比例和速度，並沒有明顯的促進效果，即便馬總統兼任黨主席期間，不僅未能有效 令國民黨黨團貫徹其立法意志，甚至無法取得同黨籍國會議長王金平的有力配合（陳宏銘，
2012）。
貳、民主化與媒體開放
一、媒體揮別黨國體制束縛
法國馬克思主義思想學者 Louis Althusser 談論的意識型態國家機器（Ideological State Apparatuses）21，套用在臺灣民主轉型前，亦深刻經歷一段國民黨黨國控制下的媒體形態，學 者李金銓替臺灣黨國控制下的媒體歸納幾點特色：（一）黨政軍三頭馬車控制媒體；（二）槍 桿子兼筆桿子，一方面用軍警特鎮壓異己，一方面用媒體塑造特定的世界觀；（三）結合法令 與所有權操控，對頻道、資本、人事到內容鋪天蓋地管控；（四）過去臺灣廣電特權乃惡質國 家資本主義，衍生意理控制與市場牟利的矛盾，國家機器既要控制意理優勢，也要掠取商業利 益的霸道心態（李金銓，1993：524-527）。
學者鄭瑞城也在《透視傳播媒介》一書中談到，臺灣的大眾媒介（解嚴前後）接近威權主 義社會的媒介制度，而國家對媒體的控制，主要表現在內容和結構兩方面，內容部分國家制定 的法令與政策，明白賦予大眾傳播媒體特定的任務和目標；其次國家對於媒介內容實施檢查制 度，同時對於媒介表現所給予懲處交由行政機關來認定，而非司法機關；以及媒介內容的檢查 工作亦由軍方執行，如警備總部執行出版物言論管制（鄭瑞城，1988：38-41）。
國家對媒體控制除了以行政力量嚴格限制媒介內容，國民黨政府控管媒體經營資格，甚至 是介入經營，國內不少學者都做過相關文獻。首先何謂報禁政策？一般來說，對報禁廣義定義 即所謂「限證」（限制報證數目）、「限張」（限制報紙張數篇幅）、「限印」（限制報紙申
21 Louis Althusser 在 1969 年寫的論文「意識形態和意識型態國家機器中」，Althusser 將意識型態問題納入 到社會物質生產結構中討論，繼承馬克思、列寧和葛蘭西等人對於國家和意識形態所做的理論探討，認為意識 形態還是要集中在支配個體生存信念的最重要載體-國家機器上。
請登記時、載明所在地印刷出版）（楊肅民，1984；林麗雲，2008）。報禁政策何時開始呢，
就實際法令規定，最早見諸文字的限證政策，是在民國 40 年 6 月 10 日行政院發布命令《台教 字第三一四八號訓令》限制報社的登記；22接著限張法律依據，是根據內政部於民國 41 年 11 月 29 日公佈的《出版法施行細則》（李金銓，1987：89；李瞻，1987：4；陳國祥、祝萍，1987：
56；羅文輝，1991：270-271）；23而限印規定，依據胡志強（1994：437）說法是於民國 59 年由內政部發函規定，報社必須在核准登記的發行所在地印刷發行（轉引自郭良文、陶芳芳，
2000：63）。回顧過去，1951 年實施限制報證申請，臺灣只有 31 家報紙，黨政軍即擁有一半 數目，私營的兩大報系中國時報和聯合報則囊括市場的三分之二，同時國民黨先後延攬《聯合 報》、《中國時報》發行人擔任中常委，當時的報業充分發揮為黨國服務的「侍從角色」（林 麗雲，2000：6-13；林元輝，2012）。
1987 年戒嚴令的解除，被認為是臺灣民主轉型與媒體發展重要分水嶺，1988 年 1 月 1 日 報禁解除，臺灣結束長達近四十年的報業控制，使得報紙的報導自由度顯著提升。羅文輝（2004：
5）形容，報禁解除後的報紙，不僅開始有鼓吹台獨的言論、批評國家元首的自由，報紙篇幅 也增加對中國大陸的報導等；除了報導的自由，臺灣報紙的發行自由度也提升，當時只要符合 出版法規定，任何人都可以申請執照發行報紙，報紙發行的張數也由新聞媒介機構決定；1988 年後，政府核發的報紙發行執照數量成長迅速。到 1992 年時，向新聞局登記的報紙數目高達 兩百四十九家（Government Information, 1993；轉引自羅文輝，2004）。
5）形容，報禁解除後的報紙，不僅開始有鼓吹台獨的言論、批評國家元首的自由，報紙篇幅 也增加對中國大陸的報導等；除了報導的自由，臺灣報紙的發行自由度也提升，當時只要符合 出版法規定，任何人都可以申請執照發行報紙，報紙發行的張數也由新聞媒介機構決定；1988 年後，政府核發的報紙發行執照數量成長迅速。到 1992 年時，向新聞局登記的報紙數目高達 兩百四十九家（Government Information, 1993；轉引自羅文輝，2004）。