第二章 文獻回顧
第二節 利害關係人之分析
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
費，故對於直轄市政府而言，資源之分配並不會出現不公平之現象，惟學校則 可能因不同直轄市政府之財政狀況或政治勢力而影響其教育資源之分配，因 此，於公平性上，本研究將聚焦於國立高中職改隸過程中，相關教育資源能否 公平的分配於各校，並以決策者認為以現階段條件進行國立高中職改隸能否使 大多人獲得利益為判斷依據，主要分成直轄市財政狀況不同、政治勢力改變、
教育政策運作模式變更及教職員權益等四個層面探討國立高中職改隸後各校 資源的分配情形。
三、政治回應性
因本研究係以政策偏好為觀點，因此政治回應性主要係探討接收與不接收國 立中職二方案是否符合本研究個案決策者及相關利益團體之政治偏好及相關需 求，如是否與決策者之競選政見相符、是否與首長之個人成就動機有關、相關利 害關係人之支持程度等。
四、時間可行性
所謂時間可行性，主要係討論本研究個案之決策者認為國立高中職改隸移撥 之適當時間為何的問題，亦即決策者認為現階段接受國立高中職改隸的時機是否 恰當、直轄市政府現階段準備程度如何、以及決策者認為接收改隸的最佳時間為 何等。
第二節 利害關係人之分析
承上所述，本研究係探討決策者的偏好與決策結果之間的關係，而國立高中 職改隸所涉及之利害關係人眾多，所謂決策者係指為何?為回答前述問題，則須 先對國立高中職改隸之利害關係人進行分析，而利害關係人的分析就是針對與政 策方案有關之相關個人或團體進行指認、評估與分類的工作(林昭吟等，2007)，
玆說明如下:
壹、利害關係人之定義
利害關係人(stakeholders)這個名詞最早使用於 1963 年 Standard Research
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
Institute 的內部記錄之中(Freeman,1994；轉引自蕭宏金，2010)，有取其相對於 企業「股票擁有者」(stockholders)諧音對應的意義，指企業管理者除了對股票擁 有者負責之外，也應該對其他「利害相關者」負責的意思(陳敦源等，2011)，利 害關係人概念發展之初並未被廣泛地運用於文獻之中，直到策略管理學者 R.Edward Freeman 1984 年之著作《策略管理：利害關係人途徑》(Strategic Management: A Stakeholder Approach)出版，利害關係人理論才受到重視，其將利 害關係人定義為:「所有影響組織達成目標或被組織目標影響的個體或群體」11， 現今許多有關利害關係人之定義，大多衍生自此。
公共政策學者亦將利害關係人理論應用於公部門事務的政策制定與管理 上，學者丘昌泰(2010)認為利害關係人理論不僅適用於企業界及經濟領域，更 適合用於公部門與政治領域，其表示:「任何一項公共政策的制定，都必然涉及 或多或少的利害關係(stakes)，有些人得到政策上的利益，有些人則失去利益，
更有些人自認為該項政策對其毫無任何實質影響」。公共政策學者對利害關係人 亦有相關定義，如美國政策分析學者 William N.Dunn(1984)將利害關係人界定為:
「受到公共政策影響或是能夠影響公共政策制定的個人或團體，由於這些個人或 團體對某一公共政策下了賭注(stakes)，所以被稱作政策利害關係人(policy stakeholders)」12；國內公共政策學者吳定(2003)認為:「利害關係人係受到某政 策方案直接或間接、有形或無形影響的人員，包括正面影響及負面影響在內」。 申言之，利害關係人範圍包括影響公共政策者、受公共政策影響者及試圖透過政 治途徑謀求政策合理性的公眾(Spicker,2006:71)。
貳、國立高中職改隸之利害關係人分析
有關利害關係人之分析，Carrol與Buchholtz(2003:78)曾提出以下命題:誰是 利害關係人；其利害之所在為何；其機會與挑戰是什麼，意即一項公共政策提出
11原文為: all of those groups and individuals that can affect, or are affected by, the accomplishment of organizational purpose.
12原文為:Individuals or groups who have a stake in a policy because they affect and are affected by government decisions.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
時，首先要了解利害關係人是誰？其次是利害關係人的需求為何？再者為如何滿 足利害關係人之需求？尤其是在公共政策執行時，利害關係人之間的利益常常是 互相衝突的；因此在公共政策制定時，除了認定利害關係人是誰之外，也要瞭解 利害關係人之間的衝突或潛在衝突，進而才能加以因應。一般來說，利害關係人 分析之主要有「確認分析的主要目的」、「瞭解系統與系統中之決策者」、「確認 主要利害關係人」、「調查利害關係人的利益、特徵與情況」、「確定利害關係人 間之型式、內容與相互關係」及「選擇策略」(羅紹麟、童秋霞，2000)等項，研 究者通常依不同之研究主題及研究問題選取適用之面向，而本研究主要係藉由利 害關係人分析找出國立高中職改隸之主要決策者為何及其決策偏好，故本文聚焦 於「確認主要利害關係人」及「調查利害關係人的利益」二項分析面向，玆說明 如下：
一、確認主要利害關係人
(一)國立高中職改隸之相關利害關係人指認
在公共行政之領域，利害關係人之分析與管理，關鍵步驟在於利害關係人之 認定，此步驟係研究者依照既定模式指認出政策利害關係人的實務問題，亦是「誰 的意見應該被考量」的認定程序(陳敦源等，2011)，利害關係人之選擇對後續分 析結果具有關鍵性的影響。經檢視相關文獻，郭坤瑞等(2006)藉由大事記的彙 整，將各事件紀要所涉及之利害關係人羅列，以歸納出澎湖設置觀光賭場政策之 利害關係人；魯炳炎(2007) 以「利益涉入程度」、「擁有資源多寡」、「資源 動員能量」、「議題地位重要性」等四個標準分析蘇花高之政策利害關係人；
Fowler(2000)則指出認定利害關係人所需要之資訊，主要可透過政策文件、新聞 媒體、網際網路及電話簿等(轉引自賴怡樺，2009)；Mason與Mitroff（1981）認 為政策利害關係人可以影響公共政策的原因，乃因這些利害關係人具有其目的、
動機、信念、資源、特殊知識與意見、忠誠、權力或權威和責任與義務關係等特 質，渠等提出法令強制途徑(the imperative approach)、地位途徑(the positional approach)、聲譽途徑(the reputational approach)、社會參與途徑(social participation
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
approach)、意見領袖途徑(opinion leadership approach)、人口統計途徑(demographic approach)、組織途經(organizational approach)等七種認定利害關係人的方式以供 分析，本研究將就Mason與Mitroff之認定利害關係人之方式中，擇取適合之分析 途徑，並輔以相關研究所建議之資源管道，如教師會陳情內容、期刊、研究論文、
書籍、官方文件、專案報告、網路資料等，初步歸結出縣市改制後國立高中職改 隸所可能涉及之利害關係人，以下就本文研究主題國立高中職改隸為標的說明如 下：
1.法令強制途徑
透過詳盡蒐集政策議題網絡中的各種教條、口號和標語，以及任何對政策 表達不滿的抗爭行動，藉由對社會規則的遵從或反對認定對利害關係人，惟此途 徑只看表面上可觀察的行動，僅能找出顯著性之利害關係人，卻可能忽略對政策 保持靜默的隱性利害關係人，以此途徑認定國立高中職改隸之利害關係人，則可 透過檢視報章媒體中有關國立高中職改隸政策之發聲人或代表，如中央政府(教 育部)、需改隸之直轄市政府、學校、教育團體、立法委員及教育學者等。
2.地位途徑
透過組織圖或正式文件等資料判斷，目標在認定那些在某政策制定結構中占 據特定位置的利害關係人，但仍可能忽略某些並非在組織中占有重要地位，卻仍 有影響力的利害關係人，以此途徑認定國立高中職改隸之利害關係人，則可依改 隸過程中各利害關係人所處政策位置歸納出中央政府(教育部)、地方政府(需改 隸之直轄市政府)及第一線政策執行人員(需改隸之國立學校)。
3.聲望途徑
此途徑認為社會中普遍認知的議題相關人或團體即是利害關係人，採取計量 社會學的方法，透過詢問專家學者或重要人物之意見認定政策系統中之利害關係 人，惟此方法可能忽略某些未經組織、未獲公民權或非菁英等類別，以此途徑認 定國立高中職改隸之利害關係人，則可找出中央政府(教育部)、需改隸之直轄市 政府、學校、教育團體等。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
4.社會參與途徑
此途徑根據利害關係人參與社會活動之積極程度來認定，但可能忽略參與程 度不高但卻十足相關之潛在利害關係人，以此途徑認定國立高中職改隸之利害關 係人，則可找出中央政府(教育部)、需改隸之直轄市政府及教育團體等。
5.意見領袖途徑
多數的利害關係人多以參與度來界定，但卻僅能找出願意分享資訊的部分群 體，因此便以意見領袖加以認定，此方法目標在將那些足以左右大眾輿論的領導 者納入利害關係人之認定，惟判斷可能不夠精準，以此途徑認定國立高中職改隸 之利害關係人，則可找出教育學者專家及教育團體等。
6.組織途徑
此途徑主要是找出與組織有關聯性的個人或團體，先鎖定一個政策系統中的 焦點組織，再尋找與該組織利害相關之重要個人或組織，並將其納入認定為利害 關係人，惟此方法之缺點在於不夠廣泛，可能忽略組織觀點之外的其他重要利害 關係人，以此途徑認定國立高中職改隸之利害關係人如中央政府(教育部)、改隸 之直轄市政府、學校及教育團體等。
綜上討論，本研究初步歸結出縣市改制後國立高中職改隸所可能涉及之利害 關係人，包括中央政府、直轄市政府(含已改隸及尚未改隸之直轄市政府)、學校、
教育團體、民意代表及專家學者等六類利害關係人(如下表 2)。
表 2:國立高中職改隸之相關利害關係人
利害關係人類型 相關人員
中央機關 教育部官員
已改隸 新北市政府教育局官員 直轄市政府(臺北市除外)
尚未改隸 臺中市、臺南市、高雄市教育局官員
尚未改隸 臺中市、臺南市、高雄市教育局官員