第一章 諸論
第一節 研究背景
第一節 研究背景
在災害緊急應變過程中，需要大量且即時性的資訊，提供政府 相關部門及救災人員做出正確的決策判斷，一般民眾及公民營企業 也需要即時及正確的資訊來判斷是否需要採取防災的應變措施。由 國外災害防治的相關文獻中得知，架構「災害資訊網路(Disaster Information Network)」透過網際網路的發展，將災害相關資訊的傳 播速度大幅提昇，透過網際網路 G2B2C 取得所需的資訊，係當前於 災害防治及管理上最主要的研究課題之一。美國副總統高爾（Albert Gore, Jr.）也於 1997 年 2 月 26 日提出架構「全球災害資訊網路 (Global Disaster Information Network)」的構想並成立推動小組(Task Force)。藉由此「整合性災害資訊網路」的規劃，解決目前在災害資 訊的傳播與應用上，因防救災相關單位在不同的資訊傳遞機制及使 用不同資料格式所造成的障礙，整合資訊傳播的機制與資料格式，
以提升對環境災害之緊急管理、預防和回應。
自然災害發生的過程，在本質上並不是一個可以用線性的流程 圖來表示的過程，因為他沒有一個明顯的起始點或絕對的結束點。
災害的管理則是對受到災害所影響的整體環境，做初略估算、回 應、再重新估算…等不斷循環的過程。因此，需藉助相關的資訊技 術來協助處理此一繁雜的循環過程，以提升災害處理的能力，並透 過網際傳播宣教，分享防救災知識與經驗，有效減緩因自然災害所
引發的全面性二次災害、保護資源及減少人員的傷亡。
基 本 上 ， 災 害 管 理 的 循 環 週 期 主 要 可 區 分 為 ： 減 災 (Mitigation)、防災準備(Preparedness)、救災應變(Response)、災後重 建(Recovery)等四個階段，並且著重於「軟體重於硬體，平時重於災 時，地方重於中央」的概念（如圖1-1-1所示）。四個階段形成一環 環相扣之過程，一個功能性的緊急災害管理體系必須僅扣這四個環 節，並將針對每個環節設計不同的策略與行動，如此才能達成保障 生命與財產安全的目標。我國災害防救法第二條第二款亦謂：「災 害 防 救 ： 指 災 害 之 預 防 、 災 害 發 生 時 之 應 變 措 施 及 災 後 復 原 重 建」。而其中災害之預防與災害發生時應變階段的工作與社區及民 眾息息相關，也極需大量資訊的提供以支援決策分析。目前中央災 害防救委員會於「國家發展計畫挑戰2008 eTaiwan計畫」的架構下 已著手進行防救災資訊系統的細部規劃工作（行政院災害防救委員 會，2004）。後續也將做全國性的建置與軟硬體建置與系統發展的 業務。然而，在該計畫中所羅列的防救災資訊系統建置規劃，其主 要的目的是針對中央災害防救委員在災害防救業務中所需推動與執 行的工作為主，而其主要執行單位也大多集中在以消防體系為主的 機關(例如：消防署與縣市政府消防局等)，基本上並未考量災害應變 階段社區在資訊應用或資訊散播與蒐集上的需求。是故，如何落實 社區災害資訊的應用，及時且快速的提供所需的資訊以支援社區災 害應變作業，則是未來建構完整的防救災害資訊系統及政府推動社 區防災系統建置計畫的最後一哩工作（Last mile jobs）”，極具重要 性。
第二節 研究動機與目的
1.2.1研究動機
本研究的動機，即規劃以社區參與結合資訊應用發展之角度切 入，災害應變為範疇，探討如何運用資訊技術以支援社區災害應變 作業，期達提升社區防災意識，落實社區防災應用之目的。一般而 言，都市化地區的社區在經過這幾年來的災害經驗以及政府部門大 力推動資訊化作業的的工作，對於社區資害應變資訊的應用，已有 一定的模式。然而，偏遠部落社區由於人才素質及資訊程度的差 異，極需建立其特有的方法與模式，才能順利落實相關災害資訊應 用。本研究便以台東地區的偏遠部落社區為例，評估偏遠部落社區 對災害應變資訊應用情形，並提出未來落實應用的實施方案。
另台東地區為台灣自然環境與資源最豐富，且保存最完善的地 區；同時也是台灣發展觀光永續性產業最具競爭力的地區。然因直 接面臨太平洋，花東縱谷平原區之外，無山脈阻隔。是故，每年颱
救 災 應 變
復原
災害
Disaster
災害 災害
Disaster Disaster
防災準備
軟體重於硬體 平時重於災時 地方重於中央
(Mitigation)
(Preparedness)
減災
(Response)
(Recovery)
圖 1-1-1 災害管理的循環週期
風侵台期間，台東地區所受的影響較其他縣市為嚴重。尤其是平原 地區的淹水，以及中央山脈及海岸山脈與平原之交界處土石流與崩 塌的發生時有所聞。而台東往南的聯外道路-南迴鐵路與公路，常因 受颱風影響而崩坍阻斷，也對台東地區農業產品銷售與觀光產業的 發展造成衝擊與限制。因此，本研究的另一個動機即是，希能結合 學校與社區的民眾與社區可茲運用之資源，發揮其草根力量，透過 資訊的傳遞與提供，直接參與社區災害應變的相關活動。一方面能 教育民眾於災害中如何應變，減少生命財產的損失；另一方面則希 望可透過未來專家架構於空間資訊及網路技術所發展的「社區災害 資訊系統」，經過宣導教育方式能夠落實應用於偏遠部落社區，期 與地方及中央政府的災害應變中心，建立資訊交流共享之夥伴關 係。
1.2.2研究目的
我國自「災害防救法」施行後，鄉(鎮、市)公所是「災害防救 法」中所賦予重任的第三層級1（如圖 1-2-1 所示），然而鄉(鎮、市) 公所沒有經費及人力執行災害防救的規劃與執行的工作，每當災害 發生之後（或來臨之前），鄉(鎮、市)公所均會實施任務編組，但是 組織內所納入的人員及裝備全都是臨時編組而成的。面對這些災害 事件所引起突變的種種複雜現象，影響災害緊急應變處理能力至 鉅，尤其是如何使偏遠地區民眾對於天然災害不再抱持著以往消極 的態度與觀點，及政府僅能做事先警告及事後復建的工作而已，而 與偏遠部落社區產生互動關係，將有關災情資訊有效迅速之蒐集、
1參閱災害防救法（91.5.29）第二章「災害防救組織」第十條至第十二條。
傳遞、回報、整合、處理、展示、加值、應用，以供救災指揮、控 制等，於緊急應變階段，做出正確的救災判斷。而災害應變資訊系 統為整個災害防救體系的指南針，更是災害應變決策支援處理的關 鍵所在。因此，本研究初衷乃試著從資訊處理的角度，觀察整個緊 急應變的作業程序，建構在災害資訊網絡的整體架構中，結合社區 民眾參與的機制，檢視社區災害資訊應用之情形，進而彌補「災害 防救法」中所賦予重任的第三層級未逮之處，強化居民防災知識及 能力。
本研究係由資訊處理之角度切入，以天然災害為範疇，探討如 何運用資訊技術以支援災害緊急應變作業，期達減少天然災害造成 之損失，研究目的如下：
一、 近年來於中央部會機關及地方政府有許多個案災害防救資料庫 及系統建置計畫，但在缺乏整體性的規劃架構、原則與標準可 依尋的狀況下，試圖如何相互之間的資料共享與資訊傳遞的機 制，有系統且有效率的運作。
二、 鑑於災害防救資訊處理與系統的發展，需涉及災害防救與資訊 跨領域整合的知識，一般單位受限於人力及經費上的限制，實 質推動防救災資訊系統作業之單位為數有限。試圖如何將偏遠 部落社區「災害資訊」藉由資訊傳遞，以支援扮演災害防救第 一線業務的縣市地方政府及鄉（鎮、市）相關單位防救災工 作。
三、 由於偏遠部落社區交通不便利，資訊設施不發達，且資訊傳達 不易，試圖如何減少城鄉差距，在偏遠部落社區建置社區防災 資訊學習網站、定期更新、維護及災害資訊互動，落實災害資 訊應用之評估建議。