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第六章 審議制度與聽證制度關係
93審議制度與民眾所期待的聽證制度應如何妥適處理，除參考文獻回 顧相關理論著作外，本章並以南鐵東移案與內聽證要點為例來進一步探 討，以期能於下一章歸納出結論與建議。
南鐵東移案是促使內政部正視聽證制度，並全面性建構舉行聽證程 序之關鍵案件。南鐵東移案辦理過程歷時 25 年（民國 80 年至 105 年）， 包含多項民眾參與過程，惟因計畫過程缺乏相關法規範，致使縱民眾屢 次要求主管機關辦理聽證作業，而終未辦理聽證，失去論辯的機會，也 引爆民眾的不滿與對立。擬藉由南鐵東移案辦理過程分析，是否應兼顧 民眾之訴求辦理聽證。
聽證制度係於 88 年制訂行政程序法時於第 1 章第 10 節明訂聽證程 序，並於第 164 條：「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共 設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同主管機關權限者，確定 其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」、第 54 條：「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節規定。」、第 108 條：「主 管機關作成經聽證之行政處分時，除依第四十三條94之規定外，並應斟酌 全部聽證之結果。但法規明定應依聽證紀錄作成處分者，從其規定。」
與第 109 條：「不服依前條作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴 願及其先行程序。」，依上開條文意旨顯示，考量都市計畫非屬行政程序 法第 164 條所稱之行政計畫，故非應辦聽證程序。又若主管機關擬自我 約束籌辦聽證以釐清疑義，則得依第 54 條依其他法規規範並適用行政程 序法有關聽證之程序，惟都市計畫法並無此規範，至內聽證要點是否屬 之則於本章後續會進一步討論。
又聽證之紀錄對於主管機關之拘束，因都市計畫法並無特殊之規範，
則僅需依行政程序法第 108 條主管機關作成經聽證之行政處分時應斟酌 全部聽證之結果予以審酌即可，綜上，聽證制度現行對於都市計畫行政 處分並無直接拘束力。
93 本章內容整理自「審議制度與聽證制度關係初探—以南鐵東移案與內政部舉行聽證作業 要點為例」一文，刊登於「土地經濟年刊」第 28 期
94 行政程序法第 43 條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實 及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」
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80 年開始辦理「臺南市區鐵路立體化（郊區化）可行性研究」，最後經行政 院於 98 年 9 月 9 日核定「臺南市區鐵路地下化計畫綜合規劃報告書」，其 工程用地範圍則經交通部於 101 年核備。惟南鐵東移案工程計畫用地沿線 部分民眾認為南鐵東移案將造成 323 戶房屋拆遷，嚴重影響民眾權益而自 101 年 8 月 28 日起籌組反南鐵東移自救會108（以下簡稱「自救會」），展開 長達 4 年的陳情活動109，並自臺南市都市計畫委員會專案小組於 102 年 5 月 31 日起之相關會議110即持續要求辦理聽證，以使程序公開透明，相關議 題能夠透過論辯釐清真相。但至 105 年 8 月 9 日內政部都市計畫委員會審 議期間與 105 年 9 月 10 日內政部函覆臺南市政府同意都市計畫變更，相關 機關均未同意辦理聽證。
在 106 年如南鐵東移案般的軌道運輸議題更將全面展開之際111，而這 些軌道建設計畫皆必須經南鐵東移案般的程序，而上開地方政府辦理可行 性評估、交通部辦理綜合規劃、行政院核定、交通部確定路線、地方政府 辦理都市計畫變更、地方政府辦理土地徵收與居民拆遷安置補償等包含行 政計畫112、行政處分113等行政行為程序也勢必有南鐵東移案般的公益與私益 間的對話，如能讓民眾意見適時提出、且獲得主管機關妥善處理，應能有 助於衝突的化解。
網站臺南計畫 http://www.rrb.gov.tw/04100.aspx?id=8&lan=ch
108 101 年 8 月 28 日由部分臺南市區鐵路地下化計畫拆遷戶、以及聲援學生組成，本論文 相關資料引自該組織臉書
https://zh-tw.facebook.com/FanTaiNanTieLuDeXiaHuaDongYi/
109 截至本論文 106 年 6 月付梓，仍持續抗爭中。
110 詳臺南市都市計畫委員會會議記錄 http://ud.tainan.gov.tw/UPBUD_sys/Conference
111 侯俐安，107.01.16「軌道建設 19 案排隊 總經費 5000 億成錢坑？」，聯合報，A3 版。
報導中轉述交通部未來 19 項軌道運輸建設計畫，包含：基隆市區鐵路立體化、區鐵路 立體化、區鐵路立體化、區鐵路立體化、區鐵路立體化、區鐵路立體化、區鐵路立體 化、樹林地區鐵路立體化、桃園鐵路地下化、新竹市區鐵路地下化、苗栗苑裡地區鐵 路立體化、苗栗市區鐵路立體化、大台中海線雙軌立體化、彰化市區鐵路立體化、臺 南市新營至柳營地區鐵路立體化、宜蘭市區鐵路立體化、花蓮到干城地區鐵路立體化、
瑞芳地區鐵路立體化、基隆南港間通勤軌道建設計畫、台鐵恆春支線建設計畫、花東 電化雙軌建設計畫、東港觀光鐵道建設計畫、嘉義市區鐵路立體化等。而除此之外上 有高鐵延伸至屏東計畫等多項計畫評估推動中。
112 依行政程序法第 163 條：「本法所稱行政計畫，係指主管機關為將來一定期限內達成特 定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措 施等所為之設計與規劃。」
113 依行政程序法第 92 條：「本法所稱行政處分，係指主管機關就公法上具體事件所為之 決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。前項決定或措施之 相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行 政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」
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是否增加公民參與與擴大委員專業領域部分之深度訪談意見：
（一）受訪委員大都表示時代變化很快，社會科學分工越來越細，是有必 要擴大委員專業領域與增加公民參與。惟委員 H、I 則認為審議委員 人數越多則有越無效率之虞，認為委員人數不宜持續擴大，至於民 眾參與亦應依法辦理，不宜過於民粹，延宕審議時間。
（二）幕僚人員則認為聘請委員的目的即在於彌補政府資訊不全、專業不 足的疑慮，故宜隨著科技的發展或個案的需要增聘委員，至於民眾 參與，雖會增加工作量，但為避免抗爭，則認為可以增加。幕僚人 員 L、S、W 認為應在審議委員與民眾參與間取得平衡，因納入專家 學者委員也是民眾參與的一環，不宜過度發散。
是否增加公民參與與擴大委員專業領域部分之問卷調查結果統計（詳 表 6-1）顯示：
表 6-1：組織審議過程應開放公民參與討論部分問卷調查統計表
題目
委員 幕僚 統計
平均
分數 平均
分數 觀念差值
委員-幕僚 t 值 P 值
您認為審議過程應開放公 民參與討論？
2.54 3.67 -1.13 -0.00 0.36
依問卷調查分析：
同意審議過程應開放公民參與討論之委員平均 2.54 分、幕僚人員 3.67 分、檢定顯示無差異，從個別受訪者意見檢視，委員部分略微顯示不同意，
而幕僚人員則較傾向應開放公民參與討論。（詳附錄二，幕僚人員 2 位非常 同意、16 位同意；審議委員則有 18 位不同意）
是否增加公民參與與擴大委員專業領域部分之觀察：
受訪委員雖大多於受訪時表示多元參與是民主過程的趨勢，是應該 推動民眾參與，但與問卷所顯示的結果略有差異。評估應是如增加民眾參 與則審議的工作則將更為繁重，致委員有所疑慮。
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125 蔡沛琪，1041203，要求南鐵東移重啟環評、居民敗訴定讞，中央社電子報：……台南 市長賴清德大力推動南鐵東移政策，因涉及鐵路地下化施工須徵收土地、拆屋的爭議，
遭地方人士抨擊。蘇俊文等 49 名台南居民，主張南鐵東移案的環評結果違法，打行政 訴訟控告環保署，要求重啟環評……北高行認定，在所有原告之中，蘇男等 30 人對環
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此持續不滿與抗爭？或許可由 102 年 6 月 20 日臺南市都市計畫委員會專案 小組第 4 次聽取簡報會議紀錄發現民眾不滿的原因。依會議記錄六（二）
記載：「陳請地下化路線規劃及工法，因行政院已於 98 年 9 月 9 日核定，
建議未便採納。」那 98 年之前民眾是否有機會參與南鐵東移案的相關規劃 過程？依據相關辦理歷程資料顯示，最早的民眾參與時機是 99 年 8 月 25 日鐵工局舉辦 2 場公開說明會。而在此之前，行政院已於 98 年 9 月 9 日核 定南鐵東移案，而環保署也早於 99 年 7 月 30 日同意核備環境影響說明書 定稿本。所以如果沒有提供民眾參與的機會，那就不能怪民眾太晚提出陳 情，而是規劃者要及早提供民眾參與的機會。再依前揭會議記錄六（四）2 記載：「陳情人提出辦理聽證之建議，有關政策核定過程、工程規劃設計、
是否充分揭露資訊、是否符合比例原則等，非屬都市計畫範疇。」誠然，
都市計畫有其專業性，相對的也會有其侷限性。但，觀察南鐵東移案辦理 過程，並非單純的都市計畫案件，而是影響範圍極廣的公共交通運輸改善 建設計畫，所以早在民國 80 年開始臺南市政府（臺灣省政府交通處委託）
即開始著手辦理可行性研究，舉凡公共交通運輸需求、都市縫合、財務計 畫、工程技術、運輸路線選擇等，均已開始委託專業顧問團隊、邀集相關 學者專家進行規劃，惟未能及時於每個規劃面向納入民眾參與，致無法周 延瞭解民眾的需求。使得南鐵東移案的民眾參與方式已遠遠高於都市計畫 法所規範之公開展覽、說明會、書面陳情意見，但民眾仍然不滿。
即開始著手辦理可行性研究，舉凡公共交通運輸需求、都市縫合、財務計 畫、工程技術、運輸路線選擇等，均已開始委託專業顧問團隊、邀集相關 學者專家進行規劃，惟未能及時於每個規劃面向納入民眾參與，致無法周 延瞭解民眾的需求。使得南鐵東移案的民眾參與方式已遠遠高於都市計畫 法所規範之公開展覽、說明會、書面陳情意見，但民眾仍然不滿。