土地使用審議組織之制度建立與組織運作--以新制度經濟學觀點分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系私立中國地政研究所. 立. 博士學位論文. 政治大. ‧ 國. 學. 土地使用審議組織之制度建立與組織運作. ‧. --以新制度經濟學觀點分析. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：張金鶚博士研究生：郭冠宏. 撰. 中華民國 106 年 6 月 1.

(2) 謝誌我想沒人是這麼早就開始寫謝誌的，這謝誌是 97 年 3 月 2 日開始起草，那時還只是博士班的第二年，原先規劃期待在 100 年 6 月我的博士論文可以付梓取得學位，以圓了父母親的心願。但，沒想到，最後竟然是在 106 年 6 月畢業，真是極其艱辛、又漫長的煎熬。從小不知為何，不識字的祖母就一直喊我「博士頭」，父母親雖然也期待我能攻讀博士以光耀門楣，但又老覺得我周歲時曾經因扁桃腺炎發過高燒到攝氏 42 度，腦子沒燒壞、能平安、健康長大，就已經很感恩，也不敢再妄想什麼了。攻讀博士，首先該感謝誰呢？應該是賴教授宗裕吧，沒有賴老師在 94 年底如晨曦般的關懷與指導，我想我是不可能在 95 年 2 月決定要報考地政系博士班，沒有徐國城學長對研究計畫寫作的提醒，則應該是不可能一次就考上政大地政博士班的。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 95 年是豐收年，順著父親取得律師專業證照的期盼，4 月放榜考上了海洋大學法律研究所碩士班榜首（這也是資質平庸的我，人生中唯一一次奪冠）。但沒想到 6 月放榜，竟然也考上政治大學地政系博士班。決定放棄海大也是經過一番掙扎，畢竟那是父親的最大期盼之一—考取律師執照的基礎學習，當然，後來也跑遍文化大學、東吳大學等法律學分班選修課程，最終也取得了報考律師資格之 20 學分。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. 博士班入學後才發現，我只有報考博士班的衝勁，但似乎還沒做好就學的準備，完全不清楚地政的核心課程為何？攻讀博士的研究心態該如何？畢竟離開學校整整十年了，碩士班非地政系，大學也不是。想到這裡還真覺得自己是「初生之犢不畏虎」，能堅持至今，還真是苦了些。. engchi. 就學後一直兼顧公務與課業，公務上，營建署長官王組長安強與健民兄、世芬、凡玲；交通部長官范次長植谷、胡專門委員雅芳、世欣兄…… 一直是給予十足的關心，在冷漠的公務生涯環境，這是很難得的。課業學習上，與林教授英彥學習不動產估價，也從林教授身上看到治學的嚴謹與長者的身教及言教並重；與陳教授立夫學習土地登記實務，雖然陳教授花了三個禮拜的時間，提醒我非本科系的研究生，基礎觀念不足，不適合選修，但我堅持，這一堅持使我在短短一學期的課程裡罹患「食道潰瘍」，並屢屢復發，但我仍然很慶幸我當時堅持下來，畢竟能紮實的從法. 2.

(3) 制面學習土地登記，是一輩子忘不了的紮實學習過程，值得；與賴教授宗裕學習成長管理、都市社會學，與以大眾運輸為導向的都市發展（TOD），讓我能有勇氣從內政部門跳巢到交通部門；與黃教授健二學習都市設計、日本國土規劃，促成我能順利起草「國土政策綱領」報院(未付梓)。在博士班的課程學習，都給我很大的刺激，也讓我持續砥礪自己不敢懈怠。在取得建築師與都市計畫技師兩張專業證照後，在攻讀博士期間，自修考取不動產經紀人，雖然於取得博士學位之後還有好多領域要繼續學習、鑽研，但我想我可以不慚愧的說，我已經入門了，絕非地政門外漢。和林教授森田與顏教授愛靜學習「新制度經濟學」，在課堂上以公務經驗與大師對話產權理論、集體行動理論，並藉以印證，是很棒的特殊經驗，畢竟那是完全陌生的領域，也感謝兩位老師的長期關懷與提醒，讓我能有所心得，並得以做為論文的理論基礎。在課程之外，與徐教授世榮學習民眾參與，是個十分有趣的過程。常在政府內部審議組織會議裡看到、聽到徐教授以行動、言論闡述他對民眾參與的觀念。也多次在電話中與徐教授暢談區域計畫法開發許可制、農村再生條例中民眾參與的不足，這也激發我對審議制度與民眾參與討論的想像，很多民眾參與的觀念也由此啟迪。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 這些年因為擔任公職的關係，有機會於政府內部審議組織擔任幕僚人員，這是一個把關者的角色。後來有機會在數十位競爭對手中，取得 11 位面試官的青睞，面試應徵通過，調整職務到管有全國近 5 萬筆、面積 5 千餘公頃土地的單位負責資產活化作業，為使低強度土地變更為高強度土地，極其頻繁的至各政府內部審議組織去溝通、說明，這是一個闖關者的角色。而把關者與闖關者對於審議制度的涉入，也成就了完成本論文的契機。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 在深度訪談與問卷調查期間，好友俐伶、聿棻、婷如、中逸都很積極協助填寫問卷與聯繫相關受訪者，使本項作業得快速完成。而論文資料的彙整編輯，好友恆毅與厚德兄都給予諸多提醒與協助。在論文期初報告與期末報告期間，蔡教授育新、丁教授秀吟、游博士適銘、林教授子欽、徐教授世榮、江教授穎慧、張博士桂霖、袁博士淑湄、同學惠君、學弟尚華、助教文斌都給予極大的關懷與協助。論文初試與口試時，金教授家禾、林教授建元、白教授金安、花教授敬群與陳教授永森，都在論文的最終修正上給予多元的提攜。好友育如在整個研究過程總是扮演幕後的推手，並在論文完成最後協助校稿與排版，以讓本論文得以有較簡潔的面貌呈現。. 3.

(4) 該怎麼說指導教授呢？不想說得太煽情，但真是覺得熱淚盈眶。在 96 年無法確認研究方向時，是張老師提醒，與其徬徨無止盡的摸索，不如先以現有工作經驗為案例，以課堂上所學為理論基礎，操作一學期看看，或許會有更積極的體會，到時再來確認研究題目與指導教授還不遲。張老師還提醒對選擇指導教授的看法：「博士生選擇指導教授、和教授選擇研究生是相對的，一旦決定了，雙方就都必須負責。」當時不是很懂要負什麼責任呢？現在雖然懂了，但還是有些遲了，因為讓老師負了較多的責任。這些年真是讓老師費心了，希望未來我的表現能有機會讓老師以我為榮，鴨十九…… 在 98 年學業與公務無法兼顧時，是老師的提醒：「堅持下去吧！」；後來，父、母親相繼重病。父親辭世後，我的身體狀況急遽惡化、也住院手術，接著慈祥的母親重病需要照顧，這也使原本就公務、課業兩頭奔波的我，就更不得休息了。還記得老師那段時間看到我，似乎也不忍心督促我，只能心疼的、皺著眉頭、拍拍我的肩膀：「加油！」。是為學業加油？還是為生命加油？. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 其實，104 年 9 月 18 日是個令人沮喪的日子，開學在即，但覺課業荒廢已久，真是無力可回天。記得當天原是打算與長期關懷我的指導教授表示，我放棄了。但出門前妻子問我，打算用什麼理由？理由？理由？理由？？？？？？此時此刻，似乎找不到任何理由。98 年照顧父親、之後自己身體急遽惡化、100--103 年照顧病床上的母親、且公務工作異常繁重、但這些理由在 104 年 8 月中旬以後似乎全部消失了。是啊，沒有理由，又該如何開口說要放棄學業呢？只好硬著頭皮向老師致歉，請老師再允許我做最後努力。並在當天下午的博士班師生聚會與導師課中，兩度致詞公開宣布我將再努力的決心。且告訴自己，未來歲月，只有不斷尋找解決方法，不能再提任何一個理由。時間不夠？就閉關、斷絕與外界的聯繫，那時間自然「徒增」很多。但話講完，回到家心理還是十分的不安。這些年的努力到底在哪裡？我的戰機—筆記型電腦放哪了？我買的上百本參考書籍在哪了？列印的參考資料在哪了？當一一找回來時，發現原來我前幾年還是十分用功，已經參加過六場研討會、修畢課程 34 學分、資格考 82 分及格、完成期初報告、深度訪談大綱、問卷大綱都定稿，也完成過期刊文章投稿過，雖然被退稿，但總是有了些基礎，那就從這裡開始吧。有趣的是，這一年的教師節，收到我在文化大學都市計畫技師學分班都市計畫理論與法規課程學生的祝福：「老師，祝您教師節快樂，學業順利。」，我大概是惟一在教師節被祝福「學業順利」的老師吧？有點怪，但很實用。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 當然之後的路，還是充滿荊棘，日以繼夜的看書、思考、反覆推敲，. 4.

(5) 寫文章、投稿、依審查意見修正、再投稿、退稿、再投稿，一篇不夠、寫兩篇、兩篇不夠寫三篇，三篇不夠寫四篇。審查意見越來越嚴苛，但退稿的速度越來越慢。眼睛越來越疲憊，視力越來越模糊，同意刊登的審查意見遲遲不來，看著老師眉頭越來越深鎖。最後，第一篇同意刊登、也看到老師有了笑容，但計算畢業點數的時間到了，點數不夠，只好向學校申請延長修業年限，這段期間老師與系主任林教授子欽都辛苦了。再次重生，只能更積極的學習、閱讀、撰稿，終於，第二篇同意刊登，心想最難的一關終於過了，想說在向老師回報前先和助教確認畢業點數與程序，結果助教初審後回電，表示我的算法有所誤解，所以還要再有一篇期刊文章刊登才符合畢業口試資格……而，而我這在節骨眼，只剩兩個禮拜，去哪再找一篇文章刊登？？？沈思了兩個小時，心中惆悵，不知該如何向老師回報。這時接到一通電話：「請問是郭同學嗎？您所投稿的文章已經經過兩位審查委員第二次審查都推薦刊登，主編召開編輯會議也審查通過，同意刊登，您需要刊登證明嗎？喂！喂！喂！喂！郭同學，您有在聽嗎？你有需要刊登證明嗎？……」我當然有在聽，我非常需要刊登證明……我只是激動的講不出話來了。事後老師知道了這段過程，還直笑著合不攏嘴的對我說我真是吉人自有天相。是啊！自助！天助！. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 一直期盼「家」是避風港，但家往往卻是風雨最強的地方，吾妻綠珩能持續支持我前進，很是不容易。在身心最為煎熬時，屢屢質疑自己到底在堅持什麼？畢竟追求理想的過程中是必須放棄諸多現在所擁有，包含權勢、財富、健康…… 這些都值得嗎？且雙親都仙逝了，不知道這張文憑該拿給誰看？也早已取得了建築師、都市計畫技師、不動產經紀人三張專業證照，未來收入應該有著落了，現在我也不知道是否值得，但這就是人生不是嗎？. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 但不管怎麼說，總是走到了這裡，終於能讓我的博士論文付梓，這不是學習的結束，而是下一段學習的開始。也期待自己能在這得來不易的「地政博士」基礎上，持續的為塑造更美好的生活環境而努力，如此方不辜負，在這條辛苦學習的道路上，一路陪伴、協助、支持的每一位，感恩…… 能在種種枷鎖的情況下，走到這裡，我想我該為自己鼓鼓掌，真是不容易，也祝福自己，往後的歲月裡能順心、如意的做自己想做的事，走屬於自己的路，長空不礙白雲飛……. 郭冠宏. 2017.06.02. 地政博士、都市計畫技師建築碩士、建築師景觀學士、不動產經紀人以先父壽明公語錄為後記：我得有今天，端賴庭訓之恩！願天佑吾父母！ 5.

(6) 摘要政府基於國家政策考量，為確保公共利益，並透過分散權力來減少（甚至是避免）主管機關因資訊不完全等因素產生政府失靈的現象，而於主管機關內部設置審議組織以為因應。此等政府內部審議組織之制度建立是否健全、是否能提供公平審議環境？均將嚴重影響主管機關後續行政處分。本論文研究目的為：一、探討審議組織運作是否存在非正式規則？而此非正式規則是否影響正式規則運作？如有，則應如何評估檢討以避免扭曲正式規則運作。二、探討審議組織透過不同屬性組織成員的個體行為，如何完成組織運作？以使修正得獨立自主審議。三、探討政府內部審議組織之集體行動方式為何？使其行動之決議公平與避免黑箱作業。四、思考審議制度與民眾參與之關係，而聽證制度應如何與審議制度相互妥適安排，以建立公私合作、公開透明的行政審查制度。. 政治大. 考量研究者具有本論文所討論之審議組織客體身份（幕僚人員、申請人），係屬於探討審議組織運作之涉入者，有助於透過個人接觸進行深度訪談，並可現場參與觀察審議組織之運作情形，故在研究方法上係採取多重方法，兼採質性分析與量化分析，先以質性方法進行文獻分析，據以研擬訪談大綱依深度訪談法瞭解審議委員與幕僚人員對於審議組織運作之見解，再設計問卷進行調查以量化分析受訪者之態度異同，最後以質性之參與觀察法實地觀察確認相關議題，並進行歸納分析。. 立. ‧. ‧ 國. 學. al. er. io. sit. y. Nat. 歸納出成功的審議制度建立應包含下列四項因素：一、提供公平、並能兼顧效率的審議制度。二、提供參與者均能獨立自主表達意見的審議組織運作環境。三、審議決議獲得大多數人支持，能影響主管機關決策且據以執行。四、能涵括多元意見，充分論辯、衡平衝突。. n. 結論為：一、審議組織運作之非正式規則應適時檢討。二、提供審議委員獨立自主之審議環境。三、明確審議組織之決策模式，以提升審議公平與兼顧效率。四、集體規模擴大，健全多元參與、廣徵民意。. Ch. engchi. i n U. v. 並提出建議：一、制度方面：（一）土地使用的評估是生活價值的判斷而非僅專業技術的規劃。（二）土地使用的民眾參與越早越好、越廣越好。（三）土地使用審議的公平應優先於效率。（四）不同角色多面向目的分析。二、組織方面：修正相關制度安排，並將政府內部審議組織定位為「公益型委託代理關係」。. 關鍵詞：審議組織、制度建立、組織運作、審議民主、非正式規則. 7.

(7) Abstract The government is based on the political policy, the public interest, and through the decentralization of power to reduce (or avoid) the factors that lead to government failure. Are the systems for the establishment of such internal government deliberations sound and can they provide a fair environment for consideration? Will they seriously affect the follow-up administrative sanctions of the competent authorities? The purpose of this paper is as follows: First, to discuss whether there are informal rules in the operation of the organization, and if so, do these informal rules affect the formal rules? How should the review be assessed to avoid distorting the formal rules? Second, to explore the organization through different members of the organization of individual behavior, how does one complete the operation of the organization so that the amendment is subject to independent consideration? Third, what are the collective actions of the government's internal deliberations that make the resolution of its action fair and avoid black box operations? Fourth, to consider the relationship between the system and public participation as to how the hearing system should be arranged with the review system to establish public and private cooperation and insure an open and transparent administrative review system?. 政治大. Consider how the investigators who have discussed the objectivity of the organization in this paper (staff members and applicants) and are involved in the discussion of the operation of the organization facilitate in-depth interviews through personal contact, and can participate in observing the organization. There is use of multiple methods, and the nature of the analysis and quantitative analysis, the first qualitative method of literature analysis, to understand the members and staff members and their review of the organization. The questionnaires were then used to quantitatively analyze the similarities and differences of the interviewees. Finally, the relevant topics were confirmed by qualitative observation and the results were summarized and analyzed.. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. The establishment of a successful review system should include the following four factors: (i) a fair and balanced system of consideration. (ii) participants who can independently express their views on the organization of the operating environment. (iii) resolutions supported by the majority of people that can influence the implementation decisions of the competent authorities. (iv) multiple opinions and full arguments to balance the conflict.. Ch. engchi. i n U. v. Summary of conclusions: First, consider that the organizing process of the informal rules should be timely reviewed. Second, provide consideration of members of the independent review of the environment. Third, clearly review the organization's decision-making model to enhance the consideration of fairness and efficiency. Fourth, collectively expand and improve the diersity of participation through wide public opinion. Recommendations: First, the institutional aspects: (a) the assessment of land use values life judgments rather than only professional and technical planning. (b) it is better for more people to participate and the sooner the better. (c) the fairness of land use consideration should prevail over efficiency. (d) include different roles for the purpose of multi-oriented analysis. Second, the organization should amend the relevant institutional arrangements, and the internal government should consider the organization as a "public agent" type agency.. Keywords: deliberative organization, system establishment, organization of operation, consideration of democracy, informal rules 8.

(8) 目錄. 頁碼. 謝誌摘要目錄圖目錄、表目錄第一章緒論第一節研究動機與目的第二節研究範圍與內容第三節研究方法與流程第二章理論基礎與文獻回顧第一節理論基礎第二節制度建立之文獻回顧第三節組織運作之文獻回顧第四節審議組織之文獻回顧第五節審議民主之文獻回顧第三章制度建立與組織運作分析第一節審議制度與組織運作現況探討第二節審議制度建立分析第三節審議組織運作分析第四章組織成員個體行為分析第一節審議組織成員個體行為現況探討第二節組織成員個體行為制度安排第三節組織成員個體行為分析第五章組織群體的集體行動分析第一節審議組織集體行動現況探討第二節組織集體行動制度安排第三節組織群體的集體行動分析第六章審議制度與聽證制度關係第一節審議制度民眾參與現況探討第二節審議制度與民眾參與第三節內政部舉行聽證制度分析第七章結論與建議第一節結論第二節建議參考文獻附錄一：深度訪談記錄附錄二：問卷設計與統計結果附錄三：南鐵東移案與民眾參與大事紀附錄四：內政部舉行聽證作業要點與行政程序法及相關聽證規範比較說明表. 2 7 9 10 11 11 15 17 25 25 28 32 41 47 53 55 62 66 73 73 85 87 93 93 103 111 117 118 121 124 133 133 141 147 155 203 209 211. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(9) 圖目錄. 頁碼. 圖 1-1：傳統行政審查制度與審議制度比較圖. 13. 圖 1-2：研究方法概念圖. 22. 圖 1-3：研究流程圖. 23. 圖 2-1；委託代理關係說明圖. 35. 圖 2-2：公共選擇理論邏輯圖. 39. 圖 2-3：集體行動與制度安排關係圖. 46. 圖 3-1:政府內部審議組織之制度環境與組織運作分析圖. 62. 圖 3-2：政府內部審議組織與主管機關內部官員組織關係圖. 67. 圖 4-1：審議組織成員個體之代理關係圖. 85. 圖 6-1：審議制度與聽證制度關係說明圖. 131. 圖 7-1；公益型委託代理關係說明圖. 145. 立. 政治大表目錄. ‧ 國. 表 3-1：制度部分問卷調查統計表. 學. 表 1-1：研究問題與研究方法設計對照表. 頁碼. ‧. 76. sit. io. 74 78. al v i 表 4-5：審議組織審議委員遴聘方式一覽表 n Ch 表 4-6：審議組織審議委員遴聘學術領域一覽表 engchi U. 82. 表 5-1：組織集體行動部分問卷調查統計表. 94. 表 5-2：組織運作部分問卷調查統計表. 98. 表 5-3：審議組織主任委員與副主任委員遴聘一覽表. 103. 表 5-4：審議組織任務(執掌)一覽表. 105. 表 5-5：審議組織利害關係人規定一覽表. 107. 表 5-6：審議組織幕僚人員規定一覽表. 108. 表 5-7：99 年~103 年相關審議組織全體委員會議出席率一覽表. 108. 表 5-8：審議組織決議規定一覽表. 110. 表 5-9：審議組織決策和主管機關行政決策形式現象觀察表. 114. 表 6-1：組織審議過程應開放公民參與討論部分問卷調查統計表. 120. n. 表 4-4：組織個體行為部分問卷調查統計表四. er. Nat. 表 4-1：組織個體行為部分問卷調查統計表一表 4-3：組織個體行為部分問卷調查統計表三. 69 70. 表 3-3：審議組織集體行動結果分析表表 4-2：組織個體行為部分問卷調查統計表二. 60. y. 表 3-2：機關委員意見與專家學者委員意見競合分析表. 17. 10. 87 88.

(10) 第一章第一節. 緒論研究動機與目的. 行政審查1制度是政府對於社會公共事務進行規範、管理與服務的手段，雖是推進經濟發展的公共管理方式，但也限制了市場的自由競爭，增加政府行政管理成本，且如資訊不完全時則有政府失靈的現象。因此政府面對如此困境，思考擬定政策引入相關專業菁英發揮影響力，並加強對參與決策人員與行政人員的監督，釐清權力範圍及權責事項，以避免主管機關恣意擴權。而透過設置政府內部審議2組織的方式，納入非官方之意見，以使政府部門行政決策資訊充足、決策過程公開，避免黑箱作業，提升行政公平性。. 立. 一、研究動機. 政治大. ‧ 國. 學. 政府基於國家政策考量，為確保公共利益，並透過分散權力來減少（甚至是避免）主管機關因資訊不完全等因素產生政府失靈的現象，而於主管. ‧. 機關內部設置審議組織以為因應。此等政府內部審議組織之制度建立是否健全3、是否能提供公平審議環境4？均將嚴重影響主管機關後續行政處分5。. y. sit. n. al. er. 本論文所稱之「審查」定義為主管機關之行政行為，包含實質審查及形式審查，審查結果對外具行政處分之效力。本論文所稱之「審議」係有別於「審查」，為包含非主管機關人員之實質內容協商，具與申請人間之「討價還價」過程。「審查」結果得逕為裁量、處分，而「審議」之結論或決議，僅得做為主管機關裁量、處分之考量依據，對外並無行政處分之效力。參照 96 年 5 月 29 日，自由時報，A14 版：「內政部營建署昨日召開『變更台北市文山區貓空纜車用地主要計畫案』協調會議，由於台北市政府並未依照當初都委會進行都市計畫變更時所達成的附帶決議，沒有解決當地民眾所質疑的噪音與侵犯隱私權的問題…… 立委陳銀河認為，既然台北市沒有達成當初興建纜車前所做的承諾……請內政部撤銷當出所做的都市計畫變更案…….營建署指出，內政部都委會過去從來沒有撤銷變更案的機制與例子……不過今年都委會將對北市文山區做通盤檢討，到時若爭議還沒解決，要進到通盤檢討時來處理，北市就要面對相關法規、審查委員及居民陳情意見，事情可能就沒有這麼簡單了。」文魯彬、陳柏舟，2007，『誰為環評委員寒冬送暖』，聯合報，A19 版，1 月 13 日：「行政院護航的環評案件總是成為媒體鎂光燈所聚焦，只要是沒有通過，或是還要再審，環評委員總免不了被扣上「阻礙經濟發展」、「不夠專業」、「刻意找麻煩」或是「故意拖延審查時間」的帽子……這正顯示了目前環評所遭遇的主要問題。經濟掛帥的本位主義下，環境影響評估，只是絆腳石，環境議題的重要性，永遠不如經濟發展、交通建設。環評審查，似乎只是一個蓋印章的手續而已，拖到了時間，就是辦事不力。」參照台北高等行政法院 96 年 3 月 2 日裁判之 93 年訴字第 2755 號裁判理由六：「……桃園縣政府擅以擬議而未經其縣都委會決議採納之路線，送請被告（內政部）核定，而被告未為合法監督，疏予查察，逕予核定通過，其核定處分違反前揭都市計畫法關於都市計畫變更之公開展覽、審議等程序規定，即屬違法。」，此即內政部都市計畫委員會於 91 年 5 月 14 日第 533 次會議審議「桃園縣政府辦理變更南崁新市鎮都市計畫案」時未. io. 2. Nat. 1. 3. 4. 5. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(11) 雖各類型之政府內部審議組織在制度建立的正式規則上有其共通性，但在組織運作過程上，則存有些許差異，為利於後續探討分析，本論文依研究者的學經歷背景，以討論土地使用類型之審議組織為主。傳統土地使用管制，其區位、土地利用強度與使用型態等皆由政府規劃制定，並興建公共設施、提供公用設備，所有權人僅能在容許使用下開發其土地。我國在 28 年制訂都市計畫法時於第 9 條即明定:「都市計劃委員會之組織通則，由內政部定之。」63 年修正都市計畫法時更將都市計畫地區於核定都市計畫前必須先送該管都市計畫委員會審議6。且於 72 年內政部發佈的山坡地開發建築管理辦法中引入開發許可審議制度。（行政院經濟建設委員會，2006：9）並於後續 83 年新訂環境影響評估法、89 年修正區域計畫法時納入相關開發許可審議制度。此後相關土地於開發使用時，涉. 政治大. 及主管機關通盤檢討（法規命令）、個案變更或開發許可（行政處分）決定前，均會先提報該機關內部審議組織（委員會或小組）7予以審議，是法所. 立. 明定8之審議先行程序。這對土地所有權人及主管機關而言，如葉俊榮所提. ‧ 國. 學. 醒係屬附加程序9，也因此增加了決策的時間，使外界往往將其視為投資障礙。（葉俊榮，1999：1）審議組織作成是否同意開發之決議，提供主管機. ‧. 關作成最後行政處分參考。. 在傳統行政審查制度中主管機關依據申請人之申請文件（如審請土地. y. Nat. 開發使用）即可本於職權進行行政處分，而審議制度則於主管機關在受理. io. sit. 申請後，做出行政處分前，必須將案件送交內部所組成之審議組織來進行. er. 審議作業，主管機關再依據審議組織所提供的會議決議，做出行政處分。. al. n. v i n Ch 內部所組成之審議組織來進行審議作業的「附加程序」，以減少主管機關黑 engchi U. 而審議制度相較於傳統行政審查制度，即審議制度增加了必須將案件送交箱作業，且能藉由審議委員的專業知識、技能提供，讓主管機關的行政處分更為公平、公開、透明，合於人民所期待。（如圖 1-1）且審議組織之決. 6. 7. 8. 9. 能實質審查縣政府所提送資料之真偽，而致做出違法決議，並使內政部做出違法行政處分，致人民產生損害。現行都市計畫法第 18 條參照：主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。此類政府內部審議組織，原均以「委員會」稱之，後為避免與國家發展委員會、農業委員會等具行政處分權之獨立機關混淆，而於新的立法（或修法）時，均修正為「小組」，如土地徵收審議小組。但因尚未全面修正，爰以「委員會或小組」併稱。如區域計畫法第 15 條之 1 第 2 項：「區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」。此處所稱之「附加程序」意指相對於一般行政處分程序而言，政府機關原即有行政權，可依據其機關主管業務權限，逕為行政處分。而審議制度之建立即有別於此，行政機關喪失逕為行政處分之權利。當然，納入審議制度後，於法律上，如都市計畫法、區域計畫法，於行政規則上，如各級都市計畫委員會組織規程、各級區域計畫委員會組織規程均需有配套之規範，爰容易誤解其為既定之程序而非附加之程序，併予說明。 12.

(12) 議內容往往即成為主管機關准駁處分的依據，使審議制度的審議組織運作良窳，嚴重影響土地使用管理10。. . 傳統行政審查制度主管機關處分. 主管機關行政審查. 申請土地開發使用. 附加程序. 審議決議供主管機關做成行政處分. 政府內部審議組織審議  審議制度圖 1-1：傳統行政審查制度與審議制度比較圖. 政治大. 而類似的政府內部審議組織於土地使用管理上被普遍設置，於中央主. 立. 管機關設置有區域計畫委員會（內政部）、都市計畫委員會（內政部）、國. ‧ 國. 學. 家公園計畫委員會（內政部）、環境影響評估審查委員會（行政院環境保護署）、水土保持計畫審查小組（行政院農業委員會），於地方政府有都. ‧. 市計畫委員會、都市設計委員會、都市更新及爭議處理審議會、地價及標準地價評議委員會……等眾多常設型組織，如再計入相關住宅與不動產土. n. al. er. io. sit. y. Nat. 地使用招標案件評審委員會等非常設型組織，其影響層面則更為廣泛。. Ch. engchi. 10. i n U. v. 參考最高行政法院 103 年度判字第 453 號判決：委員會係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會具不可替代性、專業性及法律授權之專屬性。與最高行政法院 105 年度判字第 483 號判決：主管機關所屬環評會以合議制方式審查開發行為是否「對環境有重大影響之虞」，依環評法第 3 條第 2 項規定，委員會中專家學者不得少於委員會總人數 2/3，故其審查結論具有專業判斷性質，法院對此專業判斷之審查，原則上當予以尊重，而承認其判斷餘地。 13.

(13) 二、研究目的顏愛靜指出新制度經濟學引介出幾個重要的假定11：（一）方法論的個人主義─有關社會現象的理論，必須起始於且基於對個別成員的觀點與行為的闡釋。（二）效用極大化─個別決策者，無論其身份地位為何，被視為是在組織結構運行的限制下，作自我的選擇、追求自我的目標。（三）受限理性─決策者並不具有超理性，因為他們並非無所不知，而在處理訊息的過程中也有其實際困難，故於受限理性與交易成本不為零的情況下，他們無法完全藉由正式規則來處理現實的複雜問題。（四）投機行為─由於一些人（無論是當事人或代理人）可能是不誠實的、故意混淆是非的，也就是存在著狡詐地追求自利的情形，加上在事前要區分出投機者與非投機者的成本很高，故要制訂無所不包的正式規則注定會失敗。（顏愛靜、郭冠宏等譯，2009：1-2）. 政治大上開新制度經濟學對於組織成員個體觀點與行為、個別決策與集體行立動、組織運作與非正式規則產生等的假定似乎也存在於我國審議組織的制. ‧ 國. 學. ‧. 度建立與組織運作中。審議過程其相關程序是否明確？是否皆有正式規則之明文規範，還是存在著非正式規則，致使產生機會主義而影響審議公平性？再者，主管機關與審議委員間似乎存有委託代理關係、獨立董事等相互影響關係，則審議委員是否於審議過程是否能獨立自主的參與審議？其審議決議的產生方式是否明確且符合正式規則之規範？又整體組織運作過程及其成果，是否能達成政策提供民眾參與之基本理念？. er. io. sit. y. Nat. al. n. 承上，本論文研究目的如下：（一）探討審議組織運作是否存在非正式規則？而此非正式規則是否影響正式規則運作？如有，則應如何評估檢討以避免扭曲正式規則運作。（二）探討審議組織透過不同屬性組織成員的個體行為，如何完成組織運作？以使修正得獨立自主審議。（三）探討政府內部審議組織之集體行動方式為何？使其行動之決議公平與避免黑箱作業。（四）思考審議制度與民眾參與之關係，而聽證制度應如何與審議制度相互妥適安排，以建立公私合作、公開透明的行政審查制度。. 11. Ch. engchi. i n U. v. 此處所稱之「假定」，為 hypothesis 之翻譯，常見的翻譯為「假說」，是指無法證明或無法推翻的問題，對於這些科學上或學理上無法處理的問題，在相關理論的探討分析過程中視之為假定。而有別於「假設」（Assumptions）是指對待解決問題所提出之暫時性或嘗試性的解答。假設的事項具有可驗證性，即所設的假設可透過實證的方式來判斷正確與否。 14.

(14) 第二節. 研究範圍與內容. 一、研究範圍（一）審議組織的研究範疇：係指政府內部籌設之審議組織，該組織並無行政處分權，而僅提供審議決議供主管機關處分之參考，有別於如行政院農業委員會、行政院國家發展委員會等有行政處分權之獨立行政組織。政府內部審議組織依法律授權制訂組織規程為正式規則，賦予審議組織在主管機關制訂法規命令（如都市計畫通盤檢討）或作出准駁處分（如核定開發許可）前先行審議的權責。本論文有關審議組織現況探討，以土地使用類型之中央政府所設置的內政部區域計畫委員會（以下簡稱內區委會）、內政部都市計畫委員會（以下簡稱內都委會）、行政院環境保護署環境影響評估審查委員會（以下. 政治大稱北都委會，惟如相關規定與內都委會一致，則統稱為都委會）等立簡稱署環委會）與地方政府層級的台北市都市計畫委員會（以下簡. ‧ 國. 學. 土地使用相關審議組織為例進行深度訪談、問卷調查與參與觀察。另考量審議組織現有運作民眾參與過程是以納入專家學者為審議委員的方式為主，屬菁英參與性質。至於屬於一般民眾、利害關係人. ‧. 性質的庶民參與部分則較缺乏，為加強有關庶民性質之民眾參與討. y. Nat. 論，有關民眾參與案例探討部分，則以南鐵東移案12與內政部舉行聽. io. sit. 證程序作業要點為例進行探討分析。. n. al. er. （二）制度的研究範疇：包含審議組織所必須遵守之相關法律、法律授權. i n U. v. 制訂之法規等正式規則13，與由審議組織運作所產生之相關案例、會. Ch. engchi. 14 議紀錄、慣例等非正式規則。. （三）組織的研究範疇：包含組織成員個體的個別行為與集體行動分析、組織運作及其運作後所產生之會議決議對制度目的的影響。. 12. 13. 14. 即「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）（部分鐵路用地、住宅區變更為公園道用地）案」與「變更臺南市主要計畫（配合臺南市區鐵路地下化計畫）（第一階段）案」等兩案，本論文以下合併二案簡稱為「南鐵東移案」。正式規則於相關學者間定義不一，後續於文獻回顧中說明。而本論文所指之正式規則係定義為指由立法機關所制訂之法律、命令或主管機關依據法令授權所制訂之行政規則，對主管機關的行政作為具有剛性之拘束力。非正式規則係以行政慣例、會議記錄、公文等形式出現，拘束力弱且變遷快速。但因具有路徑相依的慣性，會使非正式規則拘束力逐漸增加，而有凌駕正式規則的可能。慣例係指有規律性、可預測的行為模式。 15.

(15) 二、研究內容本論文共分 7 章，第 1 章緒論說明研究動機、目的、範圍、內容、研究方法與流程；第 2 章理論基礎與文獻回顧從新制度經濟學、審議民主等相關理論觀點回顧相關文獻；第 3 章審議組織的制度建立與組織運作分析；第 4 章組織成員個體行為分析；第 5 章組織集體行動分析；第 6 章為審議制度與聽證制度的關係；第 7 章結論與建議。主要研究內容說明如下：（一）理論基礎與文獻回顧本論文以新制度經濟學為主要理論基礎，並輔以相關組織治理、公共行政理論與審議民主等相關理論。在文獻回顧上為利進行土地使用審議組織制度建立分析，先就制度的正式規則與非正式規則相關文獻進行回顧；. 政治大. 再從組織的個體行為、集體行動及運作情形分別回顧，最後對審議組織與審議民主的文獻進行回顧。以探討審議組織的制度建立與制度環境，分析. 立. 審議組織從最基礎的個體行為，到個體相互間影響的集體行動，最終如何. （二）審議組織制度與運作現況之探討. ‧. ‧ 國. 學. 影響組織的運作？彙整國內外文獻以作為後續研究之參考。. 以我國相關土地使用類型審議組織為例，觀察相關審議組織運作現況，. io. er. 織的制度建立缺失與審議組織運作困境。. sit. y. Nat. 進行深度訪談與問卷調查，並實際觀察審議組織運作，以瞭解現況審議組. al. n. v i n Ch 本論文從現況探討瞭解相關缺失與困境後，根據訪談意見與問卷調查 engchi U. （三）審議組織制度與運作分析. 分析、及實際觀察結果，探討其制度建立、制度環境、審議組織個體行為、審議組織集體行動與審議組織運作情形、及與聽證制度之關係，建構出修正審議組織制度之原則與機制。（四）結論與建議綜合文獻回顧、現況分析，整理歸納相關理論對與審議組織制度與運作之經驗，提出本論文對與審議組織制度建立與組織運作之結論與建議，以提供各類型審議組織未來修正制度環境，或新審議組織制度建立時之參考。. 16.

(16) 第三節. 研究方法與流程. 一、研究方法在研究方法設計上（如表 1-1）透過文獻分析瞭解審議組織制度建立之相關研究與建立理論基礎，參與觀察法探討審議組織運作現況，深度訪談法與問卷調查作為研擬修正原則之基礎；最後以歸納分析法總結結論與建議。（如圖 1-2）表 1-1：研究目的與研究方法設計對照表研究目的（一）探討審議組織運作是否存在非正式規則？而此非正式規則是否影響正式規則運作？如有，則應如何評估檢討以避免扭曲正式規則運作。（二）探討審議組織透過不同屬性組織成員的個體行為，如何完成組織運作？以使修正得獨立與公平審議。（三）探討政府內部審議組織之集體行動方式為何？使其行動之決議合宜與避免黑箱作業。（四）思考審議制度與民眾參與之關係，而聽證制度應如何與審議制度相互妥適安排，以建立公私合作、公平、公開的行政審查制度。. 文獻分析. 瞭解相關文獻與探討審議組. 組織之制度與組織管理意見。. 學. 2. 為瞭解審議組織幕僚人員對於審議組織之制度與組. ‧. 織管理意見。. io. y. 度訪談之審議委員與幕僚人員進行調查預試，並依據預試. n. Ch. 問卷設計後邀請上開接受深. sit. 問卷調查. er. Nat. al. 說明. 政治織運作現況大為瞭解審議委員對於審議深度訪談 1.. ‧ 國. 立. 研究方法. i n U. v. 結果修正問卷內容後再進行. engchi. 問卷調查，以獲得相關參與者的意見。. 參與觀察. 實地參與相關審議組織組織運作過程，觀察記錄審議組織實務運作情形. 歸納分析. 透過相關文獻分析、參與觀察、問卷調查深度訪談成果予以歸納分析，檢視我國審議組織在運作上的問題與修正原則，並歸納出可行的結論. 17.

(17) 考量研究者具有本論文所討論之審議組織客體身份（幕僚人員、申請人），係屬於探討審議組織運作之涉入者，有助於透過個人接觸進行深度訪談，並可現場參與觀察審議組織之運作情形，有助於收集第一手資料。且為瞭解審議組織主體審議委員與客體幕僚人員對於組織運作見解之異同，避免研究者因涉入太深而因主觀意識太強失去客觀判斷，而再輔以問卷調查，以期可以比對發現相關疑義。故在研究方法上係採取多重方法，兼採質性分析與量化分析，先以質性方法進行文獻分析，據以研擬訪談大綱依深度訪談法瞭解審議委員與幕僚人員對於審議組織運作之見解，再設計問卷進行調查以量化分析受訪者之態度異同，最後以質性之參與觀察法實地觀察確認相關議題，並進行歸納分析。（一）文獻分析法文獻分析法是一種透過次級資料分析的間接研究方法，能整合其他研究的成果、分析相關學術研究、建立相關領域的議題與位階，包含對以往研究的描述與相關理論的整合。本論文所回顧之文獻，係對於國內外新制度經濟學相關制度建立、組織個體行為、組織集體行動、組織運作、審議組織個案分析等文獻與資料收集、整理、分析，以分析制度、審議組織之發展現況問題，並透過理論框架的建構，提供本論文後續探討之基礎。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. （二）深度訪談15法：. sit. n. al. er. io. 本論文以土地使用類型之審議組織為範圍，探討對象含括內政部區域計畫委員會、都市計畫委員會、行政院環境保護署環境影響評估審議委員會、台北市都市計畫委員會等審議組織之審議委員與幕僚人員。透過深度訪談以瞭解審議委員與幕僚人員對審議組織制度環境之見解。考量本研究所稱之委託代理關係是由主管機關人員（委託人與幕僚人員）與審議委員（代理人）所共同組成，爰為瞭解委託人與代理人、幕僚人員對於制度建立與組織運作關係之意見，採一對一個人之方式進行，以藉由談話的過程來瞭解審議委員與幕僚人員對審議制度的瞭解與組織運作時之態度和判斷。本論文於深度訪談時採「一般性訪談引導法」，在訪談前 16 先列出訪談大綱，並以此作為訪談的基本依據，在實際訪談過程會依受訪 15. 16. Ch. engchi. i n U. v. 考量「專家德菲法（Delphi method）」需同時並提供多次的回饋意見，以使原先意見較不一致的專家可改變原先的意見，而趨向多數專家填答的意見。但本論文的受訪著似尚難提供多次的長時間來提供意見，爰本論文以「深度訪談」法之一般性訪談引導法為研究方法（訪談時間 35 分鐘—151 分鐘）。訪談時除現場錄音外，並進行快速紀錄，以利訪談後繕打，再予做成紀錄、並參考紮根理論將紀錄文字進行編碼分類與文獻印證及建構類型概念化等作業。考量受訪者可能會逃避尖銳問題之心態，訪談大綱僅先提列較為中性之題目，並於訪談過程視受訪者的回復情形，再延伸發問，故於訪談紀錄上，有部分紀錄內容顯得與訪談大綱不一致。原先設計訪談大綱有 30 題，但經過先與審議委員 A 與幕僚人員 J 先進 18.

(18) 者的回答調整順序，如有超出訪談大綱時則列入其他建議事項（區分制度建立與組織運作兩類），並於訪談結束前確認相關主題均已回答。並於訪談後進行訪談記錄繕打（訪談記錄、訪談人員屬性、時間詳附錄一）： 1.審議委員訪談17：為瞭解審議委員（含機關委員與專家學者委員）對於審議組織之制度與組織管理意見，訪談 9 位審議委員：（1）現任專家學者審議委員：審議委員 A 為現任有 4 年資歷之審議委員；審議委員 B、C 為現任且均多次獲聘為審議委員，資歷 7-9 年。（2）卸任專家學者審議委員：D 為 4 年任滿之卸任審議委員；E 為任職 2 年後卸任審議委員。（3）現任機關審議委員：F 為機關審議委員，任職時間 6 年，部分時期雖非機關所指派審議委員，亦以代理方式出席；G 為常態代理之機關審議委員，代理期間 11 年。（4）曾任（代理）主席委員：H 為曾任主管機關首長，也是審議組織之主任委員；I 為曾任主管機關審議委員，多次被推舉為代理主席。 2.審議組織幕僚人員訪談18：為瞭解審議組織幕僚人員對於審議組織之制度與組織管理意見，就現任審議組織幕僚人員進行深度訪談，共計訪談 15 位。其中中央單位幕僚人員 10 位（J、K、L、M、N、O、P、Q、R、S）、地方單位幕僚人員 5 位（T、U、V、W、X）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. （三）問卷調查法： 1.問卷設計與預試：本論文是以審議委員與幕僚人員兩類來進行 5 點態度量表問卷調查19，5 分表示非常滿意、4 分表示滿意、3 分表示普通、2. y. Nat. sit. n. al. er. io. 分表示不滿意、1 分表示非常不滿意，即分數越大越滿意、分數越小則越不滿意，如平均值 3.5 分即比平均值 2.5 分滿意度較高。問卷設計後於邀請上開深度訪談審議委員 3 位（A、D、G）與幕僚人員 5 位（K、M、. 17. 18. 19. Ch. engchi. i n U. v. 行預訪後，兩位受訪者建議其中 10 題屬研究者主觀意識太強，有誘導受訪者之虞，建議先刪除，再俟訪談過程評估提出，爰訪談題綱進行調整，刪除研究者涉入過深之題目，並增加有關制度建立與組織運作等兩題開放性問題。訪談時各審議組織審議委員人數為區委會 29 位、內都委會 27 位、署環評會 21 位、北都委會 21 位，合計 98 位。本論文訪談與問卷調查之審議委員包含現任與卸任，卸任者人選之選擇係依據研究者於參與觀察期間曾紀錄有對審議制度提出建言者為選擇依據。訪談時各審議組織幕僚人員人數為區委會 12 位、內都委會 11 位、署環評會 12 位、北都委會 15 位，合計 50 位，惟本論文訪談與問卷調查幕僚人員包含現任與卸任，卸任者人選之選擇係依據研究者於參與觀察期間曾紀錄有對審議制度提出建言者為選擇依據。參考吳毓瑩指出李克特量表(Likert Scale) 的編製相關學者有不同的看法，在信度的表現上以 5 點與 7 點的信度較佳，而需依研究主題確認。（吳毓瑩，1996，『量表奇偶點數的效度議題』、調查研究第 2 期： P5 - 34）本論文考量受訪者對於相關議題皆屬長期涉入，但對於相關議題有習以為常的現象，不易過於細分其對於議題之態度，且選擇奇數量表，可提供中間項選擇，減少受訪者於無意見時仍被迫選擇同意或不同意，以提升本問卷之效度，故選擇 5 點量表來進行後續問卷設計。 19.

(19) P、Q、T）協助進行調查預試，並依據預試結果修正問卷內容20，再進行正式問卷調查。 2.態度量表問卷調查：問卷分別請審議委員與幕僚人員評量。問卷收回後再進行敘述分析、獨立樣本 t 檢定與 P 值判定，以評估審議委員與幕僚人員兩類問卷統計結果其差異是否顯著分析，並就相關政策目的與統計結果提出檢討分析說明。 3.問卷樣本特性分析：本問卷調查對象包含審議組織之審議委員與幕僚人員兩類，各類樣本特性如下：（1）審議委員：共計發出 47 份問卷，回收 31 份，回收率 65.9％，有效問卷 30 份，包含機關審議委員 13 份、專家學者審議委員 17 份，受訪審議委員背景在年齡方面以 50-59 歲為最多，佔 76.7％，40-49 歲次之佔 12.8％，60 歲以上與 40 歲以下各 1 人，各佔 5.25％；性別方面：. 政治大碩士佔 23.3％，學士佔 13.1％；審議委員年資部分：平均 6.9 年，立標準差為 5.7 年，最資深審議委員年資有 13.5 年。女性佔 43.3％，男性佔 56.7％；學歷方面以博士為最多，佔 63.6％，. ‧ 國. 學. （2）幕僚人員：共計發出 39 份問卷，回收 32 份，回收率 82.1％，有效問卷 30 份，受訪幕僚人員背景在年齡方面以 30-39 歲為最多，佔 56.7. ‧. ％，40-49 歲次之佔 43.3％；性別方面：女性佔 36.7％，男性佔 63.3 ％；學歷方面以碩士為最多佔 73.3％，學士佔 26.7％；擔任幕僚年. Nat. y. sit. n. al. er. io. 資部分：平均 8.6 年，標準差為 4.3 年，最資深年資有 23.7 年。 4.問卷統計：統計受訪兩類人員觀念差，審議委員的平均分數減去幕僚人員的平均分數為正值時則表示審議委員比幕僚人員還傾向於同意，為負值時則表示審議委員比幕僚人員還傾向於不同意。虛無假設為「假設變異數均相同」，即「假設審議委員與幕僚人員均同意」，信賴區間之設定為 95％、99％與 99.9％（即 α＝.05、.01、.001），*p <0 .05 顯著； **p <0 .01 很顯著；***p <0 .001 非常顯著，並採雙尾檢定。. Ch. engchi. i n U. v. （四）參與觀察法有鑑於我國近代的法律制度建立，大多是繼受於外國法律與思潮，然而，外國法律制度多係為因該國社會與文化背景所產生，這樣繼受取得的法律制度與我國現實社會與文化未必相容。因此，為使法律制度的適用及其創設的意義，能與我國社會的實際需要相契合，參與觀察的存在是必要而有意義的。本論文以土地使用類型審議組織為參與觀察範圍，藉由參與觀察法來觀察審議組織運作（惟為避免影響審議組織會議進行，於觀察期間，研究 20. 將原有 60 題的問卷題目，經預試後刪除問卷調查統計結果不顯著之 15 題，而以較顯著之 45 題進行後續問卷調查。 20.

(20) 者屬於完全觀察者（complete observer ），不以研究者身份參與實質審議過程，只進行觀察。觀察的主體不會受到影響，於觀察期間並參考訪談大綱題目進行紀錄。）以進行個案探討的論述分析，並檢視相關會議資料與會議記錄、相關專家學者意見，以提出議題，並以理論分析與深度訪談及問卷調查，據以探討審議組織制度修正原則，以釐清疑義。考量研究者本身近 15 年（92-106 年）擔任公職期間，參與相關審議組織幕僚作業、觀察專案小組會議與全體委員會議21審議組織實務運作情形。故於參與觀察對象選擇內政部區域計畫委員會、都市計畫委員會、行政院環境保護署環境影響評估審查委員會與台北市都市計畫委員會。（五）歸納分析法透過本論文相關文獻回顧、參與觀察、深度訪談成果與問卷調查結果予以歸納分析。歸納的過程概略區分為三個步驟：一是透過相關文獻回顧建立理論基礎，再依據深度訪談、問卷調查與現場觀察搜集相關審議組織運作資料；二是分析前述所得資料的基本性質和特點，探討分析出其基本規則；三是系統化判斷描述和概括所得資料特點，再將這些規則作為預測同類議題的基本原理。以檢視我國審議組織在制度建立上與組織運作之制度環境上的缺失與困境，並歸納出結論與建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 21. Ch. engchi. i n U. v. 研究期間研究者同時擔任內政部區域計畫委員會幕僚人員（內政部營建署綜合計畫組技正、幕僚人員、把關者身份），依相關會議記錄顯示出席 97 年—102 年 4 月期間出席內政部區域計畫委員會 82 次、內政部都市計畫委員會 3 次、行政院環境保護署環境影響評估審查委員會 11 次，102 年 5 月—106 年 4 月期間（任職交通部台灣鐵路管理局企劃處副處長、代表申請人、地主、闖關者身份）出席內政部區域計畫委員會 3 次、內政部都市計畫委員會 9 次、行政院環境保護署環境影響評估審查委員會 5 次、台北市都市計畫委員會 9 次。 21.

(21) 審議民主. 新制度經濟學. 制度建立. 1.正式規則 2.非正式規則. 1.個體行為 2.集體行動 3.組織運作. 組織運作. 深度訪談法問卷調查法參與觀察法. 政治大. 土地開發審議組織運作現況探討. 立. ‧. ‧ 國. 制度建立與組織運作分析. 學. 聽證制度分析. 結論與建議. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 1-2：研究方法概念圖. Ch. engchi. 22. i n U. 文獻分析法. v. 歸納分析法.

(22) 二、研究流程研究流程（如圖 1-3），本論文藉由新制度經濟學進行土地使用審議組織制度建立與組織運作分析，提出研究動機與目的、界定研究範疇、回顧理論與文獻、進行研究設計，再觀察審議組織現況、深度訪談與進行問卷調查，再就制度的正式規則與非正式規則，與組織個體行為、集體行動及運作情形分別探討，再透過對審議組織的分析瞭解，研討出具體結論與未來研究建議。. 研究動機與目的. 立. 政治研究範疇界定大. ‧ 國. 學. 研究設計. ‧. 理論與文獻回顧. y. Nat. n. al. er. io. sit. 土地開發審議組織運作現況探討. i n U. v. 土地開發審議組織之制度建立與組織運作、聽證制度分析. 1.正式規則與非正式規則 2.聽證制度. Ch. engchi. 組織運作. 制度建立. 結論與建議. 圖 1-3：研究流程圖. 23. 1.個體行為 2.集體行動 3.運作結果.

(23) 第二章. 理論基礎與文獻回顧. 新制度經濟學（The new institutional economics）是運用經濟學的方法分析制度（institutions）與組織（organizations），迄今為止，已發展形成交易費用經濟學、產權經濟學、組織經濟學、委託代理理論、公共選擇理論、新經濟史學等基本理論。而本論文在研討政府內部審議組織時考量研究議題將涉及制度環境安排（正式規則與非正式規則）、制度變遷（路徑相依）、組織治理、委託代理理論、公共選擇理論等討論，如政府內部審議組織運作之正式規則、非正式規則、制度變遷時之路徑相依等現象如何形成、如何修正？審議組織成員個體之委託代理關係、審議委員組成則與決議方式之公共選擇等議題，皆與新制度經濟學具有相當高之關連性，爰本論文以新制度經濟學為主要研究理論基礎，以進一步研討審議組織制度之建立、修正、變遷、與組織運作關係。另為瞭解民眾參與程序、聽證與審議制度的關係，爰再以審議民主相關理論來加以探討。期能由此等理論建構出本論文之理論基礎。再分別從制度建立、組織個體行為、組織集體行動、組織運作、審議組織個案分析、審議民主等文獻，進行國內外相關文獻整理、回顧與評述。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. 政治大. 理論基礎. y. Nat. sit. n. al. er. io. 本論文對於審議制度建立與組織運作的分析，有別於以往研究學者對於土地使用實質內容的探討，或對於主管機關之行政作為研究。而係針對主管機關做成土地使用行政處分前之附加程序—審議組織審議的制度建立與組織運作進行分析，並探討審議制度與民眾參與之關係。爰從三個面向來建構研究理論基礎：一是從制度建立，另一是從組織運作，三是從審議民主的層面來分別探討。以期呈現審議組織的真實面貌，並建構出本論文之理論基礎。. Ch. engchi. i n U. v. 一、制度建立新制度經濟學認為制度是一種涉及社會、政治及經濟行為的組合，且制度可能包含各種正式規則與非正式規則的約束。制度的發展過程之所以複雜是由於其內容包含正式規則（憲法、法律）與非正式規則（行為規範、常規與自我實施的行為準則）的交互作用，使制度的變革通常是逐步漸進的改變，而非以不連續的方式，以跳躍方式來改變。因此，制度建立後將循一定之途徑前進，制度發展過程，其制度報酬，也將因此遞增，並再一次強化此路徑的韌性，而造成難以改變。. 25.

(24) 二、組織運作組織是在制度框架下，由若干成員因共同目的所組成的團體，而這團體必須執行制度，且執行成果也將影響制度的成效與變遷。組織運作可以下列三個面向來討論： 1.主管機關的影響：在民主社會裡，主管機關始終給予人們負面觀感，原因其一，是主管機關體制結構化常造成行為的限制；其二，主管機關體制的標準化作業程序，限制了主管機關內部官員個人的想法與創意；其三，主管機關體制中的依法辦理、依規辦事的規定，常使民眾感受效率不彰的狀況。然而這些困境，可以透過組織運作加以減少。 2. 組織運作的成員行為與影響：審議組織是由一些審議委員，在有限理性下為了各自的利益，透過制度而共同行動，故審議委員才是決定其自身行動的最終抉擇者。在委託代理理論說明了委託人的工作是預測代理人的理性反應，並設計出一套激勵、或監督的方式，使得代理人覺得採取最優行動，會使其自身利益最大化。而審議委員身為公共政策的參與者，可能是自利的、也可能是出於對社會公益的不同見解、亦可能是因為激勵或外在的監督壓力而傾向某一特定團體或議題。為使組織成員個體立於客觀公正的立場維護社會公益，以避免主管機關失靈或黑箱作業，在組織治理上所設計的獨立董事一職，其超然的獨立性使其在組織治理結構中佔有重要地位，於監督組織經營管理、制衡主管機關權力、確保組織設置目的權益等方面發揮作用。 3.組織會議集體行動與主席的影響：組織的集體行動是一種集體行動，一群理性且自利的人即使組織的組成像一個群體，為共同的利益或目的採取行動而獲得共同利益的群體。但他們仍可能不會自動自發的行動以達到彼此共同的目標，相反的組織成員個體可能會發現從其他組織成員個體的行動所創造的利益中搭便車是更有利的。在組織會議主席的權力來源上，認為權力是一個社會化的現象，並非單純的政治或經濟因素。且強制力與權威是權力的關鍵，因為強制是權力的表現，權威是制度化的權力。即審議組織會議主席的權力可透過制度化授權某人強制力、或依其自身權威來達成。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 三、審議民主本論文將審議民主泛指民眾參與公共議題討論的民主理念與形式，相關的參與形式在不同理論間都有特定的程序規則來引導，舉凡有關誰來審議與如何審議等問題。常見的形式有：審議式民調、民眾會議、民眾陪審團、國家議題論壇、選舉審議、公共新聞、線上審議、學習圈、協商與調解、公聽會、座談會、聽證等。而上開審議民主之形式均傾向為真正民眾參與，而非如公告周知、說明會等象徵式參與、甚或不具參與價值形同無參與。民眾所想要的除了充分瞭解外，更關注的應是公平性的問題。政府. 26.

(25) 的政策如何形成？如何決定？均應避免威權，而應透過論辯的方式提供充分瞭解，再以多數決的方式取得大多數人的支持，而非以威權獨裁形成政策。綜上，本論文將參考新制度經濟學等相關理論作為理論基礎，探討審議制度應提供審議組織何種制度環境？以促成組織成員個體均能不受外力影響、獨立自主審議，並塑造合宜的集體行動環境使這個團體進入相互依賴的情境，以採取積極行動，獲得共同利益。並思考民眾參與制度應如何落實真正之民眾參與？又與審議制度之關係為何？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(26) 第二節. 制度建立之文獻回顧. 新制度經濟學強調政府角色、組織功能及政治協商於制度建立層面的重要性，本論文討論核心在於我國的審議組織所涉及的制度建立、路徑相依與制度變遷特性，故採新制度經濟學對於制度之定義與路徑相依、制度變遷觀點進行後續之研究。在章節安排上將於第三章進行審議制度與組織運作現況說明，探討制度建立—正式規則的建置、路徑相依與制度環境— 因應組織運作所變遷的非正式規則。一、制度首先什麼是制度？從新制度經濟學的觀點，North 認為制度是一種涉及社會、政治及經濟行為的經濟制度。並區分了制度和組織的概念，指出制度可以覆蓋各種正式規則與非正式規則的規範和約束。（North，1981:16）. 政治大競爭準則，以減少資源分配與財產權界定的交易成本。組織結構可藉由各立 Williamson 認為制度與組織的安排是公共選擇的結果，其目的是藉由界定. 種相關運作制度，以凸顯契約秩序與執行機制之差異，顯現治理結構. ‧ 國. 學. （govemance structure）。（Williamson，2000：4）制度是人為制訂的限制，也是界定財產權的主要方法之一。Avinash 提到制度能有效防範機會主. ‧. 義，如果制度失靈，人們就會認為自己的權益受到了損失，好的經濟活動. y. Nat. 會因此而停滯。（Avinash，2004：14）Williamson 嘗試以新制度經濟學論. sit. n. al. er. io. 證觀點分析制度層次，並區分為 4 個層次：第 1 層次：探討有關習俗等非正式規則；第 2 層次：包含法律等正式規則；第 3 層次：從組織成員個體的互動，結構化制度的運作，以探討自發性治理結構；第 4 層次：處理資源的分配與使用。（Williamson，2000:598-600) 且 Williamson 表示落實制度的治理結構在決定參與者行為與效率上扮演了關鍵的角色。（Williamson,1979:235）Libeca 表示將會透過制度或治理結構的設計以引導個人採取較合適的財產權。不過，由於界定財產權的同時也決定了財富與政治權力的分配，所以財產權結構的改變，可能會受到比較多純效率考量（pure efficiency）的影響。（Libecap,1989：6-7）由上開學者對於制度的分析，制度是人為制訂的限制，也是界定財產權的主要方法之一。制度的改變過程之所以複雜，在於其牽涉正式規則的法制化、非正式規則的變動與彈性及路徑相依對制度變遷的影響。而正式規則指由立法機關所制訂之法令或主管機關依據法令授權所制訂之行政規則，對主管機關的行政作為具有剛性之拘束力。非正式規則係以行政慣例、會議記錄、公文等形式出現，拘束力弱且變遷快速。但因具有路徑相依的慣性，會使非正式規則拘束力逐漸增加，而有凌駕正式規則的可能。且非. Ch. engchi. 28. i n U. v.

(27) 正式規則的產生與修正除嚴重影響制度的建立外，更將影響後續組織運作的公平與效率。然而制度或治理結構的設計係假設目前的權利結構限制或阻礙了相對價格或技術改變的反應，那麼未開發的潛在利得的存在，相關學者均嘗試以正式規則與非正式規則之間的演變來分析制度，且認為以正式規則所建立的制度可防範機會主義的發生。本論文後續於第三章就制度的正式規則、非正式規則與治理結構進一步討論。二、路徑相依制度之所以不容易改變，North 認為制度改變的過程之所以複雜乃是由於邊際的變化22可能來自正式規則（憲法、法律）改變、非正式規則（行為規範、常規與自我實施的行為準則）改變與執行方式和效果的改變。進而言之，制度通常是逐步漸進的改變而非以不連續的方式改變。（North， 1990：4-8）且 North 進一步指出用路徑相依的概念來說明過去的組織運作成果對於現在和未來的運作均有巨大影響，且形成制度穩定的原因是其相關執行成果的累積組合，這些組合包含相關的正式規則，與日積月累的非正式規則，均已經成為組織運作的一部份，所以具有重要的存在需要，不容易改變。（North，1990：41--56）制度透過路徑相依的解釋過程可被特徵化，Martin 指出其傾向在自我複製與連續維持的情況下逐步演化，因此制度被視為重要的歷史傳遞者。（Martin，2000：85）Atkinson 認為路徑相依的概念在於強調先前的制度建立對於後續組織運作所產生的引導作用，組織運作的過程，一旦順著此途徑前進，其運作所產生的效益將遞增，組織學習的過程會再一次強化此路徑的引導作用，而造成難以改變。（Atkinson，1996：611）且制度具有報酬漸增的特性，在制度建立後的特定方向，會促使制度沿著此途徑來行進，Pierson 將此路徑相依特殊性區分三個階段：（一）制度建立時期：引導組織運作朝向特定路徑的制度建立。（二）重製、強化時期：制度重複操作過程，強化了路徑。（三）穩定時期：長期操作下，制度建立的內容呈現出長期穩定的狀態，直至新的事件發生，改變路徑前。（Pierson，2000：255-261）. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 由上開學者觀點，制度的穩定執行，讓組織運作越來越熟練，具有提昇效率的特性。在制度建立後的組織運作方向，會促使組織持續沿著此途. 22. 本論文翻譯補充說明：邊際效應是物品或勞務的最後一單位比起前一單位的效用，亦可解釋為經濟上在最小的成本的情況下達到最大的經濟利潤，從而達到帕累托最優。如果後一單位的效用比起前一單位的效用大則是邊際效用遞增，反之則為邊際效用遞減。在經濟學中許多經濟量如效用、報酬、成本、收益等，都常冠以邊際兩字以表徵這些經濟量的變化。學者 North 於其相關文章談論到新制度經濟學的相關議題時也常引用邊際二字。本段文字有關「邊際的變化」之意涵為制度改變過程，因其邊際的變化因素，可能來自正式規則改變、非正式規則改變與執行方式和效果的改變。而正式規則、非正式規則與執行方式和效果等四個面向的探討，因有交互變化等互為影響的關係，而顯複雜。 29.

(28) 徑來行進，這種依循運作經驗所持續的路徑，將形成運作效益漸增的現象，而讓制度不易改變。本論文後續擬就審議制度與聽證制度的推動過程是否存在路徑相依的現象進一步討論。. 三、制度變遷制度的改變過程之所以複雜，又制度如何變遷？變遷了什麼議題？ North 進一步指出制度變遷係指複雜的習慣、規範及執行體系中的各種調整行為，並經由使用者的運作與制度的互動，以經常性操作為媒介，使制度的內涵發生改變。（North，1990：83）但改變的結果 Alston 認為不必然是最公平和最有效率的，且制度變遷有三種特性；（一）制度變遷對於系統而言，制度的變遷是供給者與需求者所有個體對變遷所呈現的共識，如憲法與法律的制訂。（二）制度變遷對於某些需求者而言，必須瞭解在此制度中誰是需求者、以及哪一位需求者具有政治影響力來進行制度的改變。（三）制度變遷對於供給者而言，多由政府主動促使制度產生變革。（Alston， 1996：27-28）即制度變遷的模式主要有兩種：一種是需求者自下而上的制度變遷，變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，，需求者受利益的驅由個人，在爭取獲利機會時主動建議。另一種是供給者自上而下的制度變遷，由供給者強制推行，此種制度變遷由政府命令和法律引入和實行。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. n. al. er. io. 社會的要求可能通過正式規則和權力來表達，這些要求可能是為增加所有人的效率所需要的妥協。Arrow 則認為制度的效率是指經濟資源的有效利用和合理配置，是以最小付出，卻獲得最大的效果；公平則是人們對於既定社會中人與人之間各種平等對待關係的認識與評價，包含過程的公平與結果的公平。效率與公平是對立的，效率決定了公平的發生與發展，在國家干預的主張下，強調市場是有缺陷與失靈的，使效率本身產生不公平，而應強調公平優先。（Arrow，1974：20-22）戚樹誠則指出組織正式化雖然可以提高效率，卻使組織失去彈性，無法快速回應環境的需要。（戚樹誠， 2014：444）組織的組成來自於制度，組織的成員也必須依據制度的正式規則來遴選，而組織的運作就由相關成員的行為來落實。而戚樹誠所提醒的組織正式規則化雖然可以提高效率，卻使組織失去彈性，無法快速回應環境的需要的概念值得本論文後續在討論非正式規則應如何修正時加以分析。 North 認為在文化發展中形成的非正式限制，不會受正式規則改變的影響而立即改變。因此，修正過的正式規則與仍未改變的非正式限制之間存在著緊張關係，所産生的結果對經濟體系的改變方式有重大意義……正式規則可以降低訊息、監督及執行成本。（North，1991：45-46）. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(29) 由上開學者觀點，制度改變的因素有很多種可能，而其變更的結果不必然是能兼顧最公平和最有效率的，組織運作的要求可能通過正式規則和權力來表達，這些要求可能是為增加所有人的效率所需要的妥協。但如制度變遷過程，涉及效率與公平應如何優先選擇時，或許在從農業社會發展到工業或服務業社會之際，會提倡效率優先、兼顧公平。但亦應思考主管機關原本依職權即可做出行政處分已獲取最高之效率，但為避免資訊不完全與減少外界認為黑箱作業之疑慮，而增加審議制度，原即是放棄效率而追求公平的過程，本論文後續就審議制度與聽證制度改變過程，將以公平優先為原則進一步討論。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 31. i n U. v.

(30) 第三節. 組織運作之文獻回顧. 組織是在制度框架下，由若干成員因共同目的所組成的團體，而這團體必須執行制度，但執行成果也將影響制度的變遷。在探討制度時認為人們的一切行為，不論是政治行為、還是經濟行為，都應從個體的角度去尋找原因，集體行動是一些個人，在有限理性下為了各自的利益，透過組織運作過程及其制度而共同行動。本節後續分別從組織成員個體行為、集體行動與組織運作三層次來回顧相關文獻。一、組織成員個體行為有關組織成員個體行為之關係，於新制度經濟學相關理論係以信息經濟學之委託代理理論為主，惟考量代理人需執行委託人之任務，並以委託人之利益為依歸，似與審議組織之審議委員與主管機關之關係並不一致，而似與獨立董事之業務執行，不以委託人（管理階層）利益為依歸，而係以整體利益為依歸之屬性較為相關，為兼顧新制度經濟學相關文獻回顧與審議制度實質屬性理論之回顧，爰本節分就委託代理理論與獨立董事理論分別探討。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. （一）委託代理關係. 委託代理理論源自於 Jensen and Meckling 指出委託代理機制常運用. y. Nat. sit. 在廠商與政府組織裡（Jensen and Meckling,，1976：305-360）。. al. er. io. 委託代理理論學者 Perrow、Eisenhardt、吳瓊恩均將焦點放在代理人. n. 的資訊優勢，或是與委託人目標不同，所以要有效監督代理人，缺乏探討. Ch. i n U. v. 委託人的組織職能及有效約束不同背景之代理人，此一重點是不是導致制. engchi. 度執行的問題根源所在。上述委託人考量自身在所擬執行之任務中不具備所需的專業知識或資訊，而委託代理人以其所擁有的專業知識與資訊完成任務。此委託的過程，委託人可能因為不瞭解相關專業資訊，導致錯誤選擇不具備完成該任務專業知識與資訊的代理人，而有逆向選擇的問題。或者，代理人雖擁有完成該任務的專業知識與資訊，但於執行任務時卻並非以委託人的利益為利益去執行，只以自己的利益去執行任務，致產生道德風險的問題。有關逆向選擇與道德風險皆屬於委託人對於代理人的相關資訊缺乏所產生，委託人與代理人所擁有的資訊不對稱，如委託人無法有效監督，則代理人有產生投機行為的機會。以上資訊不對稱及投機行為等，使每個人的目標與利益著眼點不盡相同，產生道德風險、逆向選擇等問題，進而發生怠惰、欺瞞的情況。（Perrow，1986：224、Eisenhardt，1989 ：59、吳瓊恩，2009：333） 32.