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第七章 結論與建議
早期經濟學家在談論經濟增長時總是歸類為資本與勞動力，只要增加 了資本或著是勞動力，則經濟必然增長。後又以價格理論的均衡分析來思 考在自由競爭的市場上，商品的供給與需求會自動調整到達平衡，其制度 條件為供需最大化與完全自由競爭市場。但真實的社會並非如此，真實的 社會交易成本並非為零，而是有成本的。節約了成本可以創造出產權，所 以節約成本的制度才是經濟增長的關鍵因素。新制度經濟學即是運用經濟 學的方法分析制度與組織，迄今為止，已發展形成交易費用經濟學、產權 經濟學、組織經濟學、委託代理理論、公共選擇理論、新經濟史學等基本 理論。
而本論文在研討政府內部審議組織時考量研究議題涉及制度環境安排
（正式規則與非正式規則）、制度變遷（路徑相依）、組織治理、委託代理 理論、公共選擇理論等討論，如政府內部審議組織運作之正式規則、非正 式規則、制度變遷時之路徑相依等現象如何形成、如何修正？審議組織成 員個體之委託代理關係、審議委員組成則與決議方式之公共選擇等議題，
皆與新制度經濟學具有相當高之關連性，爰本論文以新制度經濟學為主要 研究理論基礎，以進一步研討審議組織制度之建立、修正、變遷、與組織 運作關係。另為瞭解民眾參與程序、聽證與審議制度的關係，爰再以審議 民主相關理論來加以探討，分析，並歸結出本章結論。
第一節 結論
審議組織於政府內部廣泛設置，影響政府部門之行政處分。研究發現 組織運作過程所產生的非正式規則（如籌組專案小組，造成極少數審議委 員過濾議題；主席以威權採共識決取代正式規則的多數決；審議委員受聘 任後任意缺席或出席但未發言，未如正式規則要求親自出席與參與審議表 決……）嚴重影響正式規則的執行，並會透過非正式規則的持續執行擴大 影響力來改變正式規則，是應積極透過制度與組織之探討，以建立合宜之 規範，俾有助於主管機關之決策。且審議委員均能不計報酬與辛勞為國奉 獻，故更應思考建立妥適之審議制度，以使審議委員均能貢獻所長，且不 被社會所污名化。
本論文依前述相關理論觀點與本論文研究探討歸結出成功的審議制度 建立應包含下列四項因素：
一、提供公平、並能兼顧效率的審議制度。
二、提供參與者均能獨立自主表達意見的審議組織運作環境。
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三、審議決議獲得大多數人支持，能影響主管機關決策且據以執行132。 四、能涵括多元意見，充分論辯、衡平衝突。
並提出研究結論如下：
一、審議組織運作之非正式規則應適時檢討：
有關審議組織的制度建立與組織運作之變遷模式，於制度建立之初是 因社會、經濟、政治因素急遽變動，參考相關先進國家作為，制訂正式規 則所產生的新制度規範，屬於革命性的變遷。而制度建立之後，則透過主 管機關與審議組織的運作，以慣例、會議紀錄等非正式規則調整審議組織 的運作模式，再於適當時機修正為正式規則，屬於漸進演化性的變遷，並 強烈受到路徑相依因素的影響。
社會變遷過程中，審議組織角色、審議目的也會隨著改變，新的議題 是否該用新的制度來處理？如相關審議制度的民眾參與方式，區域計畫僅 公告周知、都市計畫納入公開展覽、說明會與書面陳情、而環境影響評估 過程納入現地勘查、公聽會等多樣民眾參與方式，演變至今社會大眾對於 聽證的期待。正式規則確實無法無所不包的預先一一規範，而因應時代變 遷需要的組織運作模式勢必會因應個案需要，透過非正式規則產生。
審議權限及程序應明確，且正式規則化，以降低審議程序之不確定性。
雖然，要制訂無所不包的正式規則注定會失敗，但為追求公平與兼顧提升 審議效率，仍應致力於屬個案性質之非正式規則適時檢討刪除或納入正式 規則，以避免不當蔓延、擴大。
（一）主管機關明確交付任務：
以土地使用類型審議組織為例，時代在進步，人民對於土地使用的 生活價值判斷也不相同，相關審議組織之運作均不應違背國家整體 公共利益之政策指導，主管機關應先提出任務政策規範，以利審議 委員在政策規範下有限度的獨立自主審議。主管機關委託審議委員 審議相關案件，除組織規程所提供之任務外，應提供如國土白皮書、
全國國土計畫、全國區域計畫等政策指示以為明確的任務下達。133
（二）明訂審議委員之審議權限：
1.審議委員之審議權限應明確，主管機關應將之正式規則化，以降低 審議程序之不確定性，提升審議委員之有限理性。至有部分受訪專
132 如台北市政府在 104 年 4 月以 i-voting 的方式票選 2017 年世界大學運動會吉祥物，
卻於 9 月宣布另由專業廠商進行優化設計，且設計結果與全民票選結論無關，漠視民 意引起譁然。
133 以明確瞭解國家在現階段的土地利用政策，是保育優先？還是產業優先？當然此等計 畫之形成應廣徵民意，並定期通盤檢討。
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家學者審議委員認為如國家政策是基於選舉選票考量圖利特定財團 或非基於保護弱勢等公益目的，而釋放利多於少數特定族群時，則 審議委員應有「抵抗權134」，此等議題更應於正式規則中明確訂定，
而非放任機關委員與專家學者委員因立場不同而產生非理性對立。
2.規範協商機制，增進協商彈性：長期以來我國各主管機關均將土地 使用相關管制（如區域計畫、都市計畫或環境影響評估）視為高度 技術與富成本效益分析的專業工作，相關規劃過程均委由相關專業 技師或行政主管機關內部官員研議，最後於做成行政處分前交由相 關審議組織之各領域審議委員，進行專業菁英審議，相關土地使用 管制決策過程利害關係人與民眾甚難參與。近年相關公民團體與學 者均提倡政府應重視審議民主，審議組織運作之彈性協商審議功能 在於有別於主管機關之剛性依法行政，是應強調資源分配的協商機 制。於此觀念下即需思考什麼樣的組織運作和組織成員個體結構方 能符合此一目的？並於正式規則明訂協商之程序與項目（如增設公 共設施以獎勵容積、如以生態補償以彌補違規超限開發、如要求發 展結果不降低原有土地使用品質135），提供彈性綜合之協商機制，透 過猶如獨立董事地位之專家學者審議委員的參與協商136，以更大的視 野、更新的規劃理念與工具，為申請人之開發行為與環境資源分配 間，爭取最大的社會效益。
二、提供審議委員獨立自主之審議環境：
透過新制度經濟學委託代理理論與相關獨立董事公司治理理論探討分 析，組織是由一些個人，在有限理性下為了各自的利益，透過制度而共同 行動，故於審議組織裡，審議委員才是決定其自身行動的最終抉擇者。在 委託代理理論說明了委託人的工作是預測代理人的理性反應，並設計出一
134 此處所稱之「抵抗權」是指現行審議組織於集體行動結果產生時，雖主席會讓出席委 員暢所欲言，但最後做成准駁決議時，非依出席委員過半數同意之正式規則，而為主 席逕依主管機關立場做出決議時，委員應有「抵抗權」對主席決議做出反對主張。惟 如審議過程均依相關規程運作則應無此疑義。可見現行決議採共識決的方式既不合正 式規則且有背離委員意見之風險，應於正式規則嚴格規範。
135 如海岸開發時，不能影響自然海岸與人工海岸之比例，及如要新增一個遊艇碼頭，則 要先檢討將現有人工海岸回復、復育為自然海岸；如擬利用農業用地開發為工業區或 影視專區，則除不能影響當地農業經營環境與生態環境外，更應積極將現有閒置已建 成非透水地區回復、復育為農業用地。
136 本論文在畢業口試期間，初試審查委員提醒，審議組織主席有一項很關鍵之實務上任 務，在於化解「對立與衝突」、「衡平各方勢力」。本論文肯認審查委員之見解，惟考量 主席之人選不一，於專業能力與政治技巧上不一定均能勝任此一任務，如審議組織確 有此任務需求，亦宜將此協商任務正式規則化，並透過審議組織集體行動予以落實，
以避免主席威權形成，而治絲益棼。
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套激勵、或監督的方式，使得代理人覺得採取最優行動，會使其自身利益 最大化。而審議委員身為公共政策的參與者，可能是自利的、也可能是出 於對社會公益的不同見解。為使組織成員個體立於客觀公正的立場維護社 會公益，以避免主管機關失靈或黑箱作業，在組織治理上所設計的獨立董 事一職，其超然的獨立性使其在組織治理結構中佔有重要地位，於監督組 織經營管理、制衡主管機關權力、確保組織設置目的權益方面發揮作用。
在審議組織成員結構考量上，各種審議組織之組織成員之個體行為均 不應違背國家整體利益之政策指導，在國家整體利益的政策指導下，給予 審議委員得以獨立自主之審議空間，如減少主管機關審議委員員額137、增加
在審議組織成員結構考量上，各種審議組織之組織成員之個體行為均 不應違背國家整體利益之政策指導，在國家整體利益的政策指導下，給予 審議委員得以獨立自主之審議空間，如減少主管機關審議委員員額137、增加