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第二章 理論基礎與文獻回顧
新制度經濟學（The new institutional economics）是運用經濟學的 方法分析制度（institutions）與組織（organizations），迄今為止，已 發展形成交易費用經濟學、產權經濟學、組織經濟學、委託代理理論、公 共選擇理論、新經濟史學等基本理論。
而本論文在研討政府內部審議組織時考量研究議題將涉及制度環境安 排（正式規則與非正式規則）、制度變遷（路徑相依）、組織治理、委託代 理理論、公共選擇理論等討論，如政府內部審議組織運作之正式規則、非 正式規則、制度變遷時之路徑相依等現象如何形成、如何修正？審議組織 成員個體之委託代理關係、審議委員組成則與決議方式之公共選擇等議題，
皆與新制度經濟學具有相當高之關連性，爰本論文以新制度經濟學為主要 研究理論基礎，以進一步研討審議組織制度之建立、修正、變遷、與組織 運作關係。另為瞭解民眾參與程序、聽證與審議制度的關係，爰再以審議 民主相關理論來加以探討。期能由此等理論建構出本論文之理論基礎。再 分別從制度建立、組織個體行為、組織集體行動、組織運作、審議組織個 案分析、審議民主等文獻，進行國內外相關文獻整理、回顧與評述。
第一節 理論基礎
本論文對於審議制度建立與組織運作的分析，有別於以往研究學者對 於土地使用實質內容的探討，或對於主管機關之行政作為研究。而係針對 主管機關做成土地使用行政處分前之附加程序—審議組織審議的制度建立 與組織運作進行分析，並探討審議制度與民眾參與之關係。爰從三個面向 來建構研究理論基礎：一是從制度建立，另一是從組織運作，三是從審議 民主的層面來分別探討。以期呈現審議組織的真實面貌，並建構出本論文 之理論基礎。
一、制度建立
新制度經濟學認為制度是一種涉及社會、政治及經濟行為的組合，且 制度可能包含各種正式規則與非正式規則的約束。制度的發展過程之所以 複雜是由於其內容包含正式規則（憲法、法律）與非正式規則（行為規範、
常規與自我實施的行為準則）的交互作用，使制度的變革通常是逐步漸進 的改變，而非以不連續的方式，以跳躍方式來改變。
因此，制度建立後將循一定之途徑前進，制度發展過程，其制度報酬，
也將因此遞增，並再一次強化此路徑的韌性，而造成難以改變。
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二、組織運作
組織是在制度框架下，由若干成員因共同目的所組成的團體，而這團 體必須執行制度，且執行成果也將影響制度的成效與變遷。
組織運作可以下列三個面向來討論：
1.主管機關的影響：在民主社會裡，主管機關始終給予人們負面觀感，原 因其一，是主管機關體制結構化常造成行為的限制；其二，主管機關體 制的標準化作業程序，限制了主管機關內部官員個人的想法與創意；其 三，主管機關體制中的依法辦理、依規辦事的規定，常使民眾感受效率 不彰的狀況。然而這些困境，可以透過組織運作加以減少。
2. 組織運作的成員行為與影響：審議組織是由一些審議委員，在有限理性 下為了各自的利益，透過制度而共同行動，故審議委員才是決定其自身 行動的最終抉擇者。在委託代理理論說明了委託人的工作是預測代理人 的理性反應，並設計出一套激勵、或監督的方式，使得代理人覺得採取 最優行動，會使其自身利益最大化。而審議委員身為公共政策的參與者，
可能是自利的、也可能是出於對社會公益的不同見解、亦可能是因為激 勵或外在的監督壓力而傾向某一特定團體或議題。為使組織成員個體立 於客觀公正的立場維護社會公益，以避免主管機關失靈或黑箱作業，在 組織治理上所設計的獨立董事一職，其超然的獨立性使其在組織治理結 構中佔有重要地位，於監督組織經營管理、制衡主管機關權力、確保組 織設置目的權益等方面發揮作用。
3.組織會議集體行動與主席的影響：組織的集體行動是一種集體行動，一 群理性且自利的人即使組織的組成像一個群體，為共同的利益或目的採 取行動而獲得共同利益的群體。但他們仍可能不會自動自發的行動以達 到彼此共同的目標，相反的組織成員個體可能會發現從其他組織成員個 體的行動所創造的利益中搭便車是更有利的。在組織會議主席的權力來 源上，認為權力是一個社會化的現象，並非單純的政治或經濟因素。且 強制力與權威是權力的關鍵，因為強制是權力的表現，權威是制度化的 權力。即審議組織會議主席的權力可透過制度化授權某人強制力、或依 其自身權威來達成。
三、審議民主
本論文將審議民主泛指民眾參與公共議題討論的民主理念與形式，相 關的參與形式在不同理論間都有特定的程序規則來引導，舉凡有關誰來審 議與如何審議等問題。常見的形式有：審議式民調、民眾會議、民眾陪審 團、國家議題論壇、選舉審議、公共新聞、線上審議、學習圈、協商與調 解、公聽會、座談會、聽證等。而上開審議民主之形式均傾向為真正民眾 參與，而非如公告周知、說明會等象徵式參與、甚或不具參與價值形同無 參與。民眾所想要的除了充分瞭解外，更關注的應是公平性的問題。政府
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的政策如何形成？如何決定？均應避免威權，而應透過論辯的方式提供充 分瞭解，再以多數決的方式取得大多數人的支持，而非以威權獨裁形成政 策。
綜上，本論文將參考新制度經濟學等相關理論作為理論基礎，探討審 議制度應提供審議組織何種制度環境？以促成組織成員個體均能不受外力 影響、獨立自主審議，並塑造合宜的集體行動環境使這個團體進入相互依 賴的情境，以採取積極行動，獲得共同利益。並思考民眾參與制度應如何 落實真正之民眾參與？又與審議制度之關係為何？
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第二節 制度建立之文獻回顧
新制度經濟學強調政府角色、組織功能及政治協商於制度建立層面的 重要性，本論文討論核心在於我國的審議組織所涉及的制度建立、路徑相 依與制度變遷特性，故採新制度經濟學對於制度之定義與路徑相依、制度 變遷觀點進行後續之研究。在章節安排上將於第三章進行審議制度與組織 運作現況說明，探討制度建立—正式規則的建置、路徑相依與制度環境—
因應組織運作所變遷的非正式規則。
一、制度
首先什麼是制度？從新制度經濟學的觀點，North 認為制度是一種涉及 社會、政治及經濟行為的經濟制度。並區分了制度和組織的概念，指出制 度可以覆蓋各種正式規則與非正式規則的規範和約束。（North，1981:16）
Williamson 認為制度與組織的安排是公共選擇的結果，其目的是藉由界定 競爭準則，以減少資源分配與財產權界定的交易成本。組織結構可藉由各 種相關運作制度，以凸顯契約秩序與執行機制之差異，顯現治理結構
（govemance structure）。（Williamson，2000：4）制度是人為制訂的限 制，也是界定財產權的主要方法之一。Avinash 提到制度能有效防範機會主 義，如果制度失靈，人們就會認為自己的權益受到了損失，好的經濟活動 會因此而停滯。（Avinash，2004：14）Williamson 嘗試以新制度經濟學論 證觀點分析制度層次，並區分為 4 個層次：
第 1 層次：探討有關習俗等非正式規則；
第 2 層次：包含法律等正式規則；
第 3 層次：從組織成員個體的互動，結構化制度的運作，以探討自發 性治理結構；
第 4 層次：處理資源的分配與使用。（Williamson，2000:598-600) 且 Williamson 表示落實制度的治理結構在決定參與者行為與效率上 扮演了關鍵的角色。（Williamson,1979:235）Libeca 表示將會透過制度或 治理結構的設計以引導個人採取較合適的財產權。不過，由於界定財產權 的同時也決定了財富與政治權力的分配，所以財產權結構的改變，可能會 受到比較多純效率考量（pure efficiency）的影響。（Libecap,1989：6-7）
由上開學者對於制度的分析，制度是人為制訂的限制，也是界定財產 權的主要方法之一。制度的改變過程之所以複雜，在於其牽涉正式規則的 法制化、非正式規則的變動與彈性及路徑相依對制度變遷的影響。而正式 規則指由立法機關所制訂之法令或主管機關依據法令授權所制訂之行政規 則，對主管機關的行政作為具有剛性之拘束力。非正式規則係以行政慣例、
會議記錄、公文等形式出現，拘束力弱且變遷快速。但因具有路徑相依的 慣性，會使非正式規則拘束力逐漸增加，而有凌駕正式規則的可能。且非
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正式規則的產生與修正除嚴重影響制度的建立外，更將影響後續組織運作 的公平與效率。然而制度或治理結構的設計係假設目前的權利結構限制或 阻礙了相對價格或技術改變的反應，那麼未開發的潛在利得的存在，相關 學者均嘗試以正式規則與非正式規則之間的演變來分析制度，且認為以正 式規則所建立的制度可防範機會主義的發生。本論文後續於第三章就制度 的正式規則、非正式規則與治理結構進一步討論。
二、路徑相依
制度之所以不容易改變，North 認為制度改變的過程之所以複雜乃是 由於邊際的變化22可能來自正式規則（憲法、法律）改變、非正式規則（行
制度之所以不容易改變，North 認為制度改變的過程之所以複雜乃是 由於邊際的變化22可能來自正式規則（憲法、法律）改變、非正式規則（行