第四章 醫療行為管制之救濟
第二節 管制行為之爭訟救濟
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全民健保重要公益為前提下，處罰並無顯然過苛之疑慮，因此在面臨重大之公 共利益的前提之下，管制行為之手段甚至比一般其他行政行為管制更嚴格。
第 二 節 管 制 行 為 之 爭 訟 救 濟
第一項 行政訴訟
第一款 醫事人員行政義務之違反
針對醫事人員及醫療機構行政義務上的違反，主要是採懲戒罰、行政罰、
紀律罰等不同制裁方式。三者主要區別在於制裁之主體不同，懲戒罰由設置於 主管機關或司法機關之懲戒機構為之，行政罰由主管機關為之，紀律罰責由專 門職業公會為之。雖然其制裁之程序不同，但發動原因與效果大致相同。
1.行政罰與懲戒罰之區分：
為維持行政秩序，而達成行政目的，而對違反行政義務者所科處之各種 制裁，故可通稱為「行政罰」或「行政制裁」。在此一意義下，行政罰可以包 括秩序罰（狹義之行政罰）、行政刑罰、執行罰及懲戒罰。對於違反行政法義 務所科處之死刑、無期徒刑等，是由法院適用刑法之規定，以刑事訴訟法程序 判決為之，此種處罰雖可稱為「行政刑罰」，但非一般行政法之討論對象。對 於違反行政義務課以財產上不利益，或約束其人身自由，此等「強制方法」，
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習慣稱之為「執行罰」，本質上非行政罰。對於違反行政法義務，但其處罰對 象若是指有特別身份之行為人，例如公務員或特定專門職業人員，該處罰之本 質雖為行政罰，但其處罰對象、目的及程序，皆與一般人民違反行政法義務之 處罰不同，可統稱為「懲戒罰」。在德國法上，行政罰為行政機關所為之處 罰，懲戒罰由專門職業人員公會所為之懲戒，二者清楚可分197。但我國專門職 業人員公會，尚未成為獨立且得自為懲戒處分之團體。就醫師規定而言，醫師 法 25 條規定，醫師有不法或業務上不正當行為時，應由醫師公會或主管機關移 付懲戒，按照醫師法 25 條之 2 第 1 項規定，係由醫師懲戒委員會處理，但醫師 懲戒委員會並非由醫師公會設置，而是由中央或直轄縣市主管機關設置（醫師 法 25 條之 2 第 6 項）。換言之，我國醫師法所規定之懲戒罰，最終由衛生主管 機關予以處罰，而非由醫師公會予以處分。再者依照醫師法 29 條之 2 規定，本 法所為之罰鍰、限制執業範圍、停業及廢止執業執照，由縣市或直轄市主管機 關處罰之，而廢止醫師證書由中央主管機關處罰之。由此可知，何者為懲戒處 分，何者應為行政處分，界線並非清楚。
2.行政罰：
國家或地方自治團體為了達成行政上目的，往往會要求人民各種作為或不作 為，若人民違反此項義務，為確保行政法規之實效，對違反行政法上義務者施
197 陳聰富，醫師的行政管制（下），月旦法學教室 67 期，頁 68，2008 年 5 月
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加制裁，此即為「行政罰」。行政罰法第 2 條立法理由：「為因應我國目前實 務上需要，使各種法律有效達成行政目的，並基於維護公益之考量，本法之適 用，除因違反行政法上義務應受罰鍰或沒入之裁處外，亦將行政機關所為之不 利處分中具有裁罰性者視為行政罰，由於其名稱種類有一百餘種之多，爰概稱 為『其他種類行政罰』，並參酌司法院釋字第 394 號等解釋使用『裁罰性行政 處分』之用語，將其適用本法應具備『裁罰性』及『不利處分』之要件予以明 定，以界定本法之適用範疇。」
行政罰本身並未說明其適用範圍，不過在其立法說明中，已表明所稱行政 罰，係指行政秩序罰，故應採狹義的行政罰概念。但對於行政秩序罰並無進一 步規範，僅於第一條明定，限於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類 行政罰之處罰時，始有本條之適用。行政罰於第 2 條規定之本文中，在論及其 他種類行政罰，以「裁罰性不利處分」稱之，亦非完整之定義198，對此有學者 採特徵描述之方式，以說明行政罰之概念：
(1)違反行政法上義務之行為
(2)違反義務者須為一般行政法法律關係內之人民 (3)須依法律或自治條例之規定而科處
198 洪家殷，行政罰法之重要爭議與發展特色，載：台灣行政法學會研討論文集：行政 執行/行政罰/行政程序/政府資料開放/風險社會與行政訴訟，頁 72，2017 年 1 月
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146 (4)原則上由行政機關以行政程序科處
關於行政罰法第 2 條第 2 款，許可或登記之撤銷或廢止，屬秩序行政之管制 措施，與行政處罰係對「過去」不法行為之制裁有別。行政管制措施具有「向 將來性」，尚具有終止或除去不法結果，恢復合法狀態之多面向功能。
3.懲戒罰：
有特別身分之人，因該身分而違反行政法義務時，行政法規處罰規定有不同 立法方式。有時對特別身分制定專法規範，於同法中對違反義務者規定處罰，
例如會計師法第四章、建築師法第五章。有時則普遍適用於一般人民之法規 中，對有特別身分者設定特別之處罰構成要件。依照專法之規定，由主關機關 設立相關懲戒委員會，予以警告、申誡、停止執行職務、除名等，以維持特別 身份者應遵守之身分紀律者，應屬懲戒罰。
對於特別身分所科處之懲戒罰，依照行政罰法草案立法理由總說明及第 1 條 之說明，並不包括懲戒罰。論者不乏主張行政罰法應適用於專門職業人員之懲 戒罰者，所據以推論之理由，或為特別權力關係，或為人權保障199。
第一種見解，若認為懲戒罰屬於特別權力關係範圍內，行政主體對於特別 權力關係相對人之制裁，例如：對公務員依據公務人員懲戒法規所為之制裁，
對軍人依據陸海空軍懲罰法所為之制裁。如非屬特別權力關係者，則非屬之。
199 林錫堯，行政罰法，第 26 頁以下，2012 年 11 月二版
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至於專門職業技術人員，例如：醫師、律師、會計師等，其相關法律（醫師 法、律師法等）或法規命令（如懲戒辦法、懲戒規則、懲戒委員會暨覆審委員 會組織規程等），其懲戒程序大體均先由懲戒委員會決議懲戒，不服者，得向 其提覆審。對於此類懲戒處分，按照釋字 295 號解釋，得提起行政訴訟（律師 按照釋字 378 號解釋，覆審委員會之決議即屬終審，不得再提起行政訴訟），
故特別權力關係內之懲戒不同。換言之對於專門職業技術人員依法律所為之
「懲戒處分」，其雖名為「懲戒」，但性質並非「懲戒罰」，而屬本法之「行 政罰」200。
第二種見解認為，懲戒罰係行政主體具有「特定身分關係之人」為維持其
間之紀律，對違反義務者所加之處罰，其處罰程序與行政秩序罰有異，並將專 門職業技術人員納入上述「特定身分關係之人」201，進而認其因違背職務上義 務之行為所受之制裁，與一般人民違反行政法上義務所受之處罰不同。將列為
「懲戒罰」而不屬於行政罰。如按此理論，必須從規定其義務內容與處罰種類 之相關實體法規觀察，視其是否具有「懲戒罰」之實施特徵，而與一般行政罰 之實質特徵有所區別。
200 同前註，頁 30-31
201 洪家殷，論行政秩序罰之概念及其與刑罰之界線，東吳法律學報 9 卷 2 期，頁 85 以 下，1996 年 8 月
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但有學者認為，特別權力關係之理論（第一種見解），久已不採，不宜再 以為界定懲戒罰之立論基礎。至於人權保障之要求，亦非界定懲戒罰之標準。
而論者所顧慮之懲戒罰與行政罰併存，並不發生一事二罰之問題202。 4.行政罰與懲戒罰之競合？
有學者認為，行政罰係為維持一般行政秩序，對一般人民所為之制裁，懲 戒罰則係為維持特別行政秩序，對有特別身分者所為之制裁，二者之目的與制 裁手段不同。因此，同一行為分別科處行政罰與懲戒罰，原則上並無不妥，例 如公務人員於出入職業賭博場所賭博財物者，除依照社會秩序維護法科處罰鍰 外，並依照公務員懲戒法規定科處記過或申誡203。
(1)行政罰與懲戒罰之併行：
在律師、會計師、建築師、技師等專門職業，其違反法令及職務上義務之
行為，除依照各法規構成刑事責任以外，基本上均由懲戒機關經移送進行懲 戒，各該專門職業人員主關機關依照各法規並無另處以行政罰之權利。但對於 醫師違反法令及職務上義務行為，除移送懲戒外，主管機關上另有處以行政罰 之權力，醫師法中，除罰鍰外，主管機關上有對其處以行政罰廣泛之權力，如
202 陳敏，行政法總論，頁 703-705，2019 年 11 月，10 版
203 同前註，頁 704。
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限制執業範圍、停業處分、廢止執業執照及醫師證書204。懲戒罰與行政罰多有 重疊之處205。
(2)懲戒機關定位：
目前依照專門職業人員之屬性，懲戒機關分別設置在司法機關及行政機
關。例如律師、民間公證人，其懲戒機關設置在司法機關內。而會計師、律 師、建築師、技師、醫師及地政士之懲戒機關設置在行政機關內。懲戒機關之 定位，按照釋字 295 號解釋，肯定會計師在懲戒機關所為之懲戒決定，可提起 行政訴訟救濟之，但按照釋字 378 號解釋，律師之懲戒委員會與懲戒覆審委員 會性質相當於初審與終審之職業法庭，不得再提起行政爭訟。故此按照大法官 解釋之見解，民間公證人與律師，懲戒委員會與懲戒覆審委員會分別設置於高 等法院與最高法院，故不得再提起行政爭訟。而技師、醫師等之懲戒機關皆設 置在行政機關內，其所為之懲戒決定，性質應視為訴願決定，得再提起行政訴 訟救濟之。
5.紀律罰：
204 參見醫師法 27 條、醫師法 28 條之二、醫師法 28 條之四、醫師法 29 條
205 參見醫師法 25 條及 28 條之四