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係；接著討論醫療行為管制之對象，證照制度之類別與有無，釐清現在目前現 有的管制方法。
第三章特殊醫療行為之管制，首先介紹安寧緩和醫療與病人自主權利法，
接著說明精準醫療中，再生醫療與人工生殖，最後介紹器官移植，內文中討論 到管制手段與行政行為。
第四章醫療行為管制之救濟，首先討論管制行為之利益衝突，病患之健康
權，在管制行為與公共利益中衝突，接著探討管制行為之爭訟救濟，包括行政 訴訟、救濟；最後探討救濟之界限。
第五章醫療行為之監督與自律，首先介紹自律之形成，其次，他律之必要 性，接著討論國家之監督責任，包括政府監督之任務變遷、國家監督之困境；
最後討論醫療行為管制之公私協力與自主規制，還有國家最後之擔保責任。
第六章結論與展望，主要探討國內醫療行為之公私協力法律制度之未來發 展，如管制鬆綁、軟法治理、自主規制等，及其可能面臨之法律問題與因應方 案。
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第 二 章 醫 療 行 為 之 管 制 基 礎
醫療行為，與健康權有高度相關聯性，因此有許多特別法規範著醫療行 為，設定其框架，用以保障人民的健康，以下針對醫療行為之定義與規範基 礎，做一分析與介紹。
第 一 節 醫 療 行 為 管 制 之 法 律 關 係
中華民國憲法（下稱憲法）第 157 條：「國家為增進民族健康，應普遍推行
衛生保健事業及公醫制度。」然而，公醫制度並未施行。在中華民國憲法增修 條文（下稱憲法修正條文）於 1991 年 5 月 1 日公布之時，並未針對公醫制度或 全民健康保險制度做出任何決定。而在 1992 年 5 月第一次修正時，憲法增修條 文第 18 條基本國策第二項中提出：「國家應推行全民健康保險並促進現代和傳 統醫藥之研究發展。」在 1997 年修正時調整為憲法增修條文第 10 條第 5 項。因 此，全民健康保險成為主要照護全民的制度，而憲法增修條文為最上位概念。
在歷史的脈絡裡，日本統治期間，設置大學附屬醫院一家，總督府立醫院
11 家及 1 家分院，日本赤十字醫院及其他公私立慈善醫院 11 家，婦人病院 8 家，傳染病院及隔離病舍 50 家，慢性病療養所 5 家。臺灣總督府最早訂定醫師 資格者，是明治 29（1896）年 5 月 28 日以府令第 6 號發布的「臺灣醫業規則」，
明文規定須持有當時日本中央主管醫療行政的內務大臣發給之醫業開業證書或
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醫師執照，才可以正式從事醫療工作2。但因為醫師人力嚴重不足，因此並沒有 規定在頒布此令之前已經行醫之醫療人員不能行醫，但僅限於對於當地人民施 行醫療行為。此種放任舊社會未學習現代醫學知識人員行醫狀況一直持續到明 治 34（1901）年，總督府內衛生課送交提供公眾衛生事項諮詢意見的「臺灣中 央衛生會」審查，經該會審查修正後，總督府正式發布「臺灣醫生免許規 則」，至此才有明文對舊社會的醫療人員進行管理。但是申請發給醫生免許證 的期限是明治 34（1901）年 12 月 31 日，之後也不再辦理。而這些醫生在業務 上是由地方行政機關管理，在醫術上則由公醫指導監督，總督府希望他們對於 傳染病的預防及治療能有所貢獻。另外，在頒布臺灣醫業規則時還同時頒布公 醫制度。府令第八號「臺灣公醫規則」規定以防疫與公眾衛生為目的3。規定須 要有政府核准的醫術開業狀或醫師准許證才可醫開業。對於山地偏遠地區則頒 布限地開業醫規定，容許經過審查技術合格者，在限定的地區與時間暫准執行 醫療務。這應該是最早開始對於醫療有管理規制的法規。
光復後，台灣行政長官公署接收了衛生醫療機構，初期包括台大、省縣立 醫院、公營事業附設醫療院所等公立機構共 115 所，私立醫療院所 2980 所4。台
2 陳文添，日據時期的醫生，國史館台灣文獻館電子報第 130 期，
https://www.th.gov.tw/epaper/site/page/130/1871，最後瀏覽日：2019 年 8 月 13 日
3 小熊英二、淺野豐美、野村明宏等，近代化與殖民：日治臺灣社會史研究文集，頁 485-498，2012 年
4 陳文興，台灣醫療發展史，頁 131，2003 年
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灣推行以基層公共衛生建設優於醫療建設的政策，除了接收日本當時設置所屬 的醫院及基層衛生單位，也開始在各鄉鎮普設衛生所，在偏遠地區山地村落設 立衛生室，縣市衛生局主管，負責當地的診療、傳染病管理、婦幼衛生、衛生 教育、環境與校園衛生等業務，構成金字塔形的網狀衛生系統。當時，國民政 府來台灣初期，台灣仍屬農業社會，直至 1970 年代，開始工業化，經濟起飛，
鄉村之農業人口逐漸往都市遷移。1971 年以前，台灣的醫療機構、病床與醫師 數幾乎沒有成長，醫療資源與人口之成長不成比例，無法滿足民眾醫療需求。
而且醫院多設在都市人口集中地區，一般民眾就醫十分不便，尤其重症病人就 醫更是一床難求。當時醫院 70%屬於政府所有，主要是日本留下來的臺大醫院
（台大），國民政府以自大陸移入的醫療人員為主所建立的榮民總醫院（榮 總）及三軍總醫院（三總），其次是設在各縣市的省立醫院；私立醫院則以教 會醫院及醫學院附設醫院為主。私立醫院雖佔三成，但幾乎都是設在較鄉下地 區規模在 30 床以下的小醫院。台大、榮總與三總主導全國的醫學研究及發展，
較高級的醫護人力都集中於此，他們才有能力執行高難度的心臟、肺臟手術。
當時到醫院求診的多為基層開業醫師沒辦法治療的病人，一般開業醫師的水準 參差不齊，欠缺治療慢性病的能力，而且收費昂貴，人民普遍付不起醫療費 用，因此罹患糖尿病、高血壓等慢性病者，幾乎都沒有適當治療。
1970 年代在長庚紀念醫院創設以前，台灣的醫學院科畢業生約 600 餘人，
但沒有完整的住院醫師訓練制度與場所，僅台大、榮總與三總三家醫院接受住 院醫師，台大僅接受台大醫學院的畢業生，榮總與三總僅接受國防醫學院的畢
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業生，其餘的醫學系畢業生無法受到良好的住院醫師訓練。長庚紀念醫院開辦 不久之後，即引進美國式的住院醫與專科醫師訓練制度，訂定每個專科的住院 醫師與專科醫師訓練年限，並且成立醫教部（或稱教研部），規劃訂定監督訓 練計劃，明定各階段的訓練項目與內容。不久，這套系統廣為各大醫院引用。
1988 年 6 月 29 日行政院衛生署（現為衛生福利部）公佈專科醫師分科及甄審辦 法，將醫療區分為 18 個醫療專科，並且設定專科醫師之甄審及考試辦法，規定 醫師須接受必要的繼續教育，才能延長其專科醫師執照的有效年限，並委由各 專科醫學會負責甄審與考試，並且核定各教學醫院訓練住院醫師的名額，以保 障訓練的品質。自此台灣的專科醫師制度完善，台灣才能大力培養專業醫師人 力，也因而能推動之後的醫療網計畫以及規劃實施全民健康保險5。
1971 年至 1994 年間，醫療院所成長率高達兩倍以上，病床成長數約四倍，
醫院發展朝向大型醫院發展，引進企業化管理與多元化的經營。1978 年，開始 了醫院評鑑制度。由教育部及衛生福利部共同主辦教學醫院評鑑，醫院評鑑的 目的是提昇醫療服務品質，奠定分級醫療之基礎；教學醫院評鑑則為提供醫學 院校學生及住院醫師良好之臨床訓練場所。當年只有二十四所醫院被評為教學 醫院，而後每兩年定期舉辦教學醫院評鑑。1987 年由衛生署依據「醫療法」之
5 吳德朗，台灣百年來醫療制度之發展，檢自：
http://www.newtaiwanese.org.tw/app/news.php?Sn=284 最後瀏覽日：2019 年 8 月 13 日
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規定，於 1988 年度首度辦理台灣地區醫院評鑑，同時，會同教育部辦理教學醫 院評鑑，頒訂「醫院評鑑與教學醫院評鑑標準暨有關作業程序」。自 1986 年，
當時衛生署為了因應我國經濟發展蓬勃，國家建設以提升國民生活品質為目 標，參考外國法訂立了「醫療法」，工業化之後，開始對於醫療的需求甚大，
既有醫療體系的醫療供給量不足需求；在醫療法中訂定財團法人專章以後，才 有專門規範財團法人醫院營運與管理的法律。之後，為了私立醫院能夠永續經 營，於 2005 年修改醫療法，增訂社團法人的設立與管理規定，輔導私立醫院轉 型為社團法人醫院。自此，國家對於醫院管理的法律漸臻完備，也開始建立國 家對於醫院之監督。
1995 年全民健保開始施行，全民健保的支付制度與審查辦法，對於醫療機 構發展與醫療體系生態都造成相當大的影響。國家與醫院也訂立了行政契約，
另外一套給付與監度系統油然而生。在此同時，醫療人員亦因全民健保施行而 造成醫療行為上之影響。
第一項 國家與醫院之關係
醫療院所設立，除了符合醫療法相關規範，中央主管機關對於醫療院所衛 生行政上的有監督關係。除此之外，自 1995 年全民健康保險（以下稱全民健 保）開辦以來，醫事服務機構與國家之間，又多了另一層公法上之關係。國家
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為辦理全民健康保險，提供醫療保健服務，以增進國民健康，依全民健康保險 法規定，由行政院衛生福利部設中央健康保險署為保險人，以辦理全民健康保 險業務，與保險醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，於保 險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時，由特約保險醫事服務 機構依全民健康保險法第31 條及全民健康保險醫療辦法，給予門診或住院診療
服務，以為中央健康保險局之保險給付6。按全民健康保險為強制性之社會保
服務，以為中央健康保險局之保險給付6。按全民健康保險為強制性之社會保