第一節 研究背景與動機
在稅捐調查程序中，相關事實常有不明確之處，稅捐機關窮盡調查方法，仍無法取 得確定結果；或縱可取得確定結果，但須耗費過鉅的稽徵成本；而在稅捐核定程序中，
亦常有法律適用上解釋歧異之處。由於徵納雙方認知上的差距，每每發生爭議，甚至向 法院提起爭訟。稅務案件占行政爭訟案件之大宗（參見表1、表2），理由在此。換言之，
租稅之核課，係以納稅義務人所從事之某經濟活動事實為基準，此經濟活動事實之確 定，有賴稅務機關詳細調查，或依納稅義務人提供充足納稅資料而得。在稅捐機關調查 窮盡之處，事實仍陷入膠著；或納稅人未留有紀錄，甚至該紀錄滅失，致無核課證據；
或稅捐機關將課稅事實涵攝於課稅要件之過程，遭遇法律解釋上之爭議。凡此，皆足以 導致徵納過程之不明確。稅捐機關在此爭執過程中逕行核課租稅，難免引起納稅義務人 爭訟。
上述事實之不明確，即便於法院中進行調查，往往亦難令雙方滿意；最後仍無法兩 全其美。對此，在稅法以外之法領域，常以「和解」替代一般訴訟途徑，以節省訴訟資 源，並有效解決爭議。「和解」之制度，或可解決稅務爭議並疏減訟源，亦可得當事人 對稅捐機關之信賴。本人現服務於稅捐機關，深切期望徵納雙方能共創雙贏局面，此係 本文之研究動機。
現行協談作業要點為財政部於行政程序法公佈之前所頒訂之行政規則，在當時尚無 和解契約之規定，對於課稅事實不明、法令見解歧異，而又無法適用推計課稅的案件，
協談制度不失為一兼具行政效率與便宜機制之措施。然此制度進行十多年之成果，似乎 並未達成該要點第 1 點所稱：「為暢通納稅義務人申訴管道，增進徵納雙方意見溝通，
以減少行政救濟案件，提昇為民服務績效」之目的，檢討其原因，係因該要點屬行政規
則，並未具備法律位階等原因，財政部賦稅署於 93 年 6 月 25 日召開行政救濟業務聯繫 會議中，第一項議題就是「如何落實協談制度，有效疏減訟源」，惟會議結果因法務部 認為基於依法行政原則及課稅公平考量，對現階段稅務協談予以法制化尚持保留態度，
故短期內欲促其法制化仍有待多方共同努力。
表 1. 最高行政法院行政訴訟上訴終結事件性質類別
年別 稅捐 關務 商標 專利 土地 考銓 其他 合計 稅捐所占 比例
90 年
43 5 4 1 13 6 37 109 39%
91 年
604 35 75 38 94 35 359 1,240 49%
92 年
1,157 54 107 82 206 77 628 2,311 50%
93 年
882 53 125 93 219 118 785 2,275 39%
94 年
1,428 97 133 94 251 83 1,008 3,094 46%
95 年
1,482 167 118 136 254 155 981 3,293 45%
資料來源參考司法院統計處 http://www.judicial.gov.tw/juds/report/sc-3.htm 96 年 6 月 3 日流灠
表 2. 高等行政法院行政訴訟第一審終結事件性質類別
年別 稅捐 關務 商標 專利 土地 考銓 其他 合計 稅捐所占 比例 90 年
2,239 144 339 317 508 158 34,608 38,313 6%
91 年
3,188 150 472 421 677 272 3,301 8,481 38%
92 年
3,685 269 399 324 797 328 3,912 9,714 38%
93 年
3,188 267 406 410 604 315 3,505 8,695 37%
94 年
3,124 482 293 455 511 354 3,716 8,935 35%
95 年
3,058 542 398 358 461 316 3,601 8,734 35%
資料來源參考司法院統計處 http://www.judicial.gov.tw/juds/report/sg-3.htm 96 年 6 月 3 日流灠
第二節 研究目的
租稅乃是國家財政的收入中的主要來源，也是政府推動國家建設的重要基石。憲法 第 19 條特別規定：「人民有依法納稅之義務」此即所謂的「稅捐法定主義」，課予人民
必須依法律對於國家繳納一定之稅捐，但亦說明納稅義務人僅有在法律之範圍內始有納 稅之必要。在稅務案件上，稽徵機關必須基於職權調查課稅事實後，始做成稅捐之核課；
惟相關之課稅資料及事實證據，多半掌握在納稅人手中，因此在租稅法的領域中特別重 視納稅人之協力義務；此外，在課稅事實、證據不明，納稅人未盡協力義務，而職權調 查又已達窮盡之時，稽徵實務上最常使用的課稅方式乃是推計課稅，但運用不當卻又爭 議不斷，故為了增加徵納雙方之溝通，減少爭議、疏解訟源，建立了租稅協談制度。
稅法上稅務協談制度，乃實務上稅捐稽徵機關常用之行政手段模式，與人民之權利 義務有極大的關連性。但由於稅務協談制度之依據欠缺法律明文，僅以中華民國 81 年 9 月 2 日財政部台財稅第 811675652 號函釋為依據，故其性質、拘束力、要件及適用範圍 皆不明確或有爭議。又該要點第 13 條規定：「依本要點達成之協談結果，對稽徵機關及 納稅義務人並無拘束力，僅供雙方參考。但經稽徵機關簽報核定或簽提復查委員會之協 談案件，除有左列情形之一者外，稽徵機關應儘量遵照協談結果辦理：（一）協談之成 立，係以詐術或其他不正方法達成者。（二）協談成立後，發現新事實或新證據，影響 課稅之增減者。」此規定中揭示協談結果並不拘束徵納雙方，但書卻又規定稽徵機關應 盡量依協談結果辦理。此情形是否有相矛盾之處？是否有違誠信原則且使人民之信賴欠 缺保護，實有檢討之必要。
行政程序法施行之後，稅務協談制度與行政程序法上之和解契約有何關聯呢？由該 要點第 13 條規定可知，財政部認為依該作業要點所作成的協談並無拘束力，但無拘束 力係指無事實上及法律上拘束力？或者指僅無法律上拘束力而有事實上拘束力？亦即 協談行為之性質究竟為何？是否可定位為行政契約？能否屬於和解契約之一種？其若 能定位為行政契約，其要件又為何？是否僅以行政程序法有關之規定加以規範即可，將 容後討論之。
第三節 研究方法
本論文之撰寫，主要採取文獻分析法，蒐集關於稅務協談制度與和解契約在租稅法 等領域之相關文獻，藉由各學說見解及行政法院之實務見解，嘗試提出問題與本文見 解。另輔以案例分析法，探討各國稽徵實務上之運用，並觀察學說見解對實務作法之影 響。同時亦採比較分析法，介紹各國稅務協談相關之制度，並與我國制度加以比較，以 為我國日後法制化之參考。
第四節 研究範圍與研究架構 本論文共分八章 , 主要內容包括 ：
第一章 緒論。主要說明研究背景動機、研究目的、研究方法、研究範圍與架構。