第一章 緒論
從步入一個國家的邊境，第一眼印象即可大致斷定此地是文明進 步或物資落後，重視法治的社會或貪瀆橫流之處－「現代化海關」並 非一個新名詞，而是可與時代並進的同義詞。海關除了是主權獨立的 象徵，其規劃與實際作為也代表了國家能否與時俱進，是否有能力因 應未來的挑戰，在世界地球村上享有一席之地，現今國際貿易發展以 通關便捷化為重要目標，故如何兼顧貿易之便利效率，亦能確保國境 安全，儼然成為各國關務之重要課題。
研究動機與目的
研究動機
我國經濟以出口為導向，經貿體制緊密融入國際體系中，故國家 經濟政策對於關務現代化亦在呼應世界各國在貿易自由化、便捷化、
法制化之永續發展目標。而為促進國際貿易活動之便捷，提供業者一 個順暢的通關環境，減少不必要的非關稅障礙乃時代趨勢，但必定有 不肖者利用推動貿易便捷化等相關便民措施，逕行走私管制物品、毒 品、槍彈等，恐導致影響國內經貿體系金融秩序，甚至會破壞國家社 會之安全與國民身心健康，因此在整個通關過程中須進行必要的管制 與查緝措施，在 WTO 貿易理事會相關會議中亦建議各會員體應以風 險管理理念摻入關貿便捷化的措施中，以預防不法行為之危害。
海關為國家主權之表徵，除關稅稽徵及查緝走私外，現行為促進 經濟繁榮，各國海關組織莫不將其關務執行重點放在通關程序之簡化 以促進貿易之便捷；然而海關亦為邊境管制之執行者，尚肩負保障國 家安全及社會安康，惟自美國 911 事件後，讓世界各國重新意識到關 貿便捷與國境安全衡平的重要性。即國際貿易便捷化發展之過程，如 何兼顧效率亦能確保安全，已成為全球貿易順利推展之重要課題，在 注重發展國際經貿與邊境安全調和之過程，國際間先進國家目前大都 運用風險管理機制於通關程序及邊境檢查，而風險其實都涉及到預防 的概念，法律上的「預防原則」係指藉由合理懷疑，在問題發生前就 對未知風險進行管理，為風險議題的主要法律依據之一。本文嘗試討 論「預防原則」在我國通關領域上的適用，冀盼賦予現行實務上推行
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風險管理機制之理論基礎，並論述現行之疑義與將來可行之發展，此 為研究動機之一。
大體而言，我國目前「海關」係指依據關稅法、海關緝私條例、
懲治走私條例等法令，執行進出國境之人員與貨物關稅稽徵、走私查 緝兩大任務重點，並執行或配合其他行政機關委託辦理事項之關務機 關，目前行政機關名稱為財政部關務署。然而在整個人員與貨物通關 運作過程中，除海關本身外，尚涉及如內政部入出國及移民署(以下簡 稱移民署)、內政部警政署航空警察局或保安警察第三總隊(以下簡稱 航警局或保三總隊)、行政院農業委員會(以下簡稱農委會)、衛生福利 部疾病管制署(以下簡稱疾管署)、環境保護署、原子能委員會、經濟 部標準檢驗局、國際貿易局、工業局、交通部…等數十個行政機關，
另針對邊境走私等犯罪行為，檢警調單位及行政院海岸巡防署(以下 簡稱海巡署)亦有權限查緝辦案。故如何落實通關便捷，並配合國家政 策與兼顧社會安定，不僅是海關的責任，乃需諸多單位協調合作會同 辦理。
2013 年起財政部關政司與關稅總局簡併成為財政部關務署，但 海關在新組織法後的定位及與其他協同機關間之管轄權問題仍時有 爭議。因我國不像美國已將海關、移民、檢疫、海岸巡防等國境管理 相關機關統一由其「國土安全部」管理，故各個通關機關都有其法定 管轄權限與分內政策須執行，各司其職下總有任務衝突甚至爭功諉過 之情況發生，而海關雖名為查緝走私之主管機關，但查緝範圍有限(僅 在國際通商口岸)，查緝能力有限(無司法警察權)，且隨著關稅收入比 例降低1、海關緝私艦大都移交海巡署使用、燈塔業務撥歸交通部…，
海關業務似乎有式微之趨勢，實務上其他權責機關查緝走私時已有不 願海關介入之情況發生。故海關在組織改造後仍管轄權限重疊妾身未 明下，未來之定位與功能何在，此為本研究背景之一。
關務行政主要涉及旅客行李檢查與貨物進出口查驗，微觀下還有 許多議題可研究(如保稅、事後稽核…等)，惟本論文研究重點在於通
1 關稅因長期以來的稅制改革與內地稅加強稽徵，其收入比重已然趨低，2013 年關稅收入占 國稅收入為 6.7％，占賦稅收入或中央歲入比重，分別為 5.3％及 5.6％而已。詳參財政部關 務署編印，中華民國 102 年關務年報，2014 年 7 月，頁 20。
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關過程實施風險管理之制度與通關前階段預警之法律原則適用，僅以 一般旅客與貨物通關之議題作為研究範圍。
研究目的 綜合整理本論文之研究目的如下：
一、界定我國「通關」之定義與包含行政機關之範圍。各國海關 運用風險管理的觀念管制邊境已是現代化趨勢，而我國新政府組織法 實施後成立的財政部關務署－即所謂的「海關」，仍和一般民眾認知 之「通關」定義有所差距，因為我國完整的入出境程序，其實需要數 個行政機關間配合才算完成通關流程。本文將界定出以關務署為主的
「狹義」通關（通過海關）；「廣義」的通關應包含其他邊境檢查單 位，以國際機場為例，尚有執行入出境人別身分確認的移民署、針對 動植物入境進行防疫檢疫的農委會、動植物防疫檢疫局、疾管署隨時 監控疫情、國貿局等簽審機關…等，凡涉及在國境執行人員與貨物入 出境管制業務之機關皆應含括在內；除上述行政機關外，擁有武力且 具備查緝走私權限之邊境安全檢查機關，如負責航空保安之航警局、
非通商口岸巡緝的海巡署等應納為「最廣義」之通關範圍。
界定「通關」範圍之實益在解決機關間管轄權限重疊之爭議，如 走私查緝之職責，依海關緝私條例等規定，關務署認為其是「查緝走 私之主導機關」，然而其他單位(如海巡署、保三總隊)亦有依法查緝 之依據，在權限重疊時就容易產生爭功諉過之問題，遑論落實通關風 險管理制度欲將有限資源用於查察風險最高之處。一個從狹義至廣義 甚至到最廣義的通關範圍裡，每各機關的角色就像一面鋪出去的蜘蛛 網，在交接的節點上應該是互相配合或職務協助，而非互相攻訐反成 為網子上容易被攻破的弱點。
二、探討預防原則於通關預防查驗上之適用。通關之查驗有時會 涉及搜索、勘驗等類似刑事偵查之權限，本文將先行界定通關預防查 驗之性質，分析其與一般行政調查之異同，海關於通關查驗時之角色 與定位、是否有公私協力預防查驗之可行性；接著論述預防原則之理 論架構與適用上之研究，並以我國食品安全衛生管理法首採納預防原 則作為邊境查驗理論基礎為例，驗證預防原則運在通關查驗上配合現
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行風險管理機制之可行性，期盼以預防原則之觀念強化通關風險管理 之理論基礎，並落實國家推行風險管理之政策。
三、預防性風險行政濫權之疑義。雖在各國提倡貿易自由化的趨 勢下，關稅在國家稅收上比例已逐漸降低，但新興關務問題仍具極大 挑戰，人民亟待國家能預先防範提出因應對策，如查緝無孔不入的新 型態毒品、新興科技或病毒破壞生態之疑慮、監控國際間恐怖份子活 動等。在民主國家民意高漲下，落實依法行政且期望能防範於未然外，
還是要兼顧法治國家人權保障之精神，本文將以實際案例論述預防查 驗可能侵犯個人隱私等基本人權之爭議，並分析預防行政之救濟途徑，
最後嘗試建構落實預防原則並可與法治國人權保障衡平的通關查驗 預防管理模式。
研究方法
本文所使用主要研究方法為預防原則之理論。預防原則被援用到 警察法學內，從傳統的危害防止到現代的危險預防，不僅是危險概念 之轉換，在實質上警察法體系，亦帶來整體連帶性之影響2。預防原則 也被引用於警察法之外，如環境法領域已廣泛使用此觀念，以及近來 熱門的食品衛生安全管理，由事後追懲之模式，提前至風險預測、危 險預防之事前積極行為義務之履行，已於食品安全衛生管理法中，對 事先預防訂定明文之規定3。在現今高風險的社會中，有些領域對人類 產生之危害程度嚴重，故只要有危害之疑慮，則擴大應承擔責任者之 範圍，主管機關均得行使危險排除之職權，而行為人亦承擔一定之法 律責任4。
而關務領域之通關查驗是否也有預防行政之適用空間，將是本文 論述之重點。海關現行已導入風險管理之觀念，即系統性採用管理程 序及措施提供海關必要之資訊，以注意顯現風險之人及貨物，而預防
2 林明鏘，由防止危害到危險預防：由德國警察任務與權限之嬗變檢討我國之警察法制，收 錄於警察法學研究，新學林出版股份有限公司，2011 年 7 月，頁 12。
3 食品安全衛生管理法第 4 條第 1 項：「主管機關採行之食品安全管理措施應以風險評估為基 礎，符合滿足國民享有之健康、安全食品以及知的權利、科學證據原則、事先預防原則、
資訊透明原則，建構風險評估以及諮議體系。」
資訊透明原則，建構風險評估以及諮議體系。」