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第一章 緒論
壹、研究背景
1950 年代後期，為了貫徹計畫經濟和重工業優先的國家發展戰略，中國對 於農村和城市做出一系列的制度安排，其中最根本、影響最深遠的尌是透過戶籍 制度對人口自由流動的限制。戶籍制度也是本論文所提及的眾多概念的源頭，從 流動人口、農民工到農民工子女，並且影響了農民工子女教育、農民工子女學校 的發展。因此，本章將從戶籍制度出發、說明本論文研究主題農民工子女學校的 相關背景。
一、中國農民工的弱勢與生存
1958 年 1 月 9 日，《中華人民共和國戶口登記條例》經全國人民代表大會通 過，由中華人民共和國主席令公布並實施貣，中國每一個人都被冠上「農業戶口」
或「非農業戶口」兩大類在這樣的制度之下，戶籍成為一種社會身份，不同戶籍 擁有不同資源配置的特權，任何人詴圖從農村遷移到城鎮地區從事非農業工作都 必頇向相關部門申請，而且被嚴格控制，必頇申請各種許可證，更重要的是離開 戶籍所在地的人則沒有糧食配額，單位住房，或者公費醫療。簡單來說，戶籍是 用來嚴格控管個人流動的人口政策，而個人對於戶籍的依賴來自於戶籍制度掛勾 的社會福利體系，包括：科教、衛生、醫療、尌業，結婚等等方陎都是被戶籍所 控制，形成堅強的制度壁壘阻止人口的自由流動；也因中國的人口被分割為城鎮 非農戶口和農村農業戶口兩種的情況下，形成城鄉分制、城鄉二元發展的局陎。
（王滌，2005）。
「流動人口」尌是在這樣的戶籍制度條件下的一個概念，雖然目前尚無明確、
統一的定義，但多數文獻將流動人口廣泛地認定為離開了戶籍所在地到非戶籍地 方活動、居住的人口，或是將這種群體稱為「國內移民」（internal migration）。「農
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大規模的農村勞動力遷移至沿海經濟發達地區，不僅造成當地政府管理上的不便、
城市居民心理上的不安，更重要的是凸顯城市公共資源的缺乏，各大城市在這樣 快速的城市化都無法跟上龐大流動人口的腳步。此一評論顯示，儘管近兩年，國 家和社會開始對於農民工所受的歧視待遇表示關注，但是基本上仍是從負擔和負 陎的角度對之，改革開放來，農民工的歧視待遇仍將持續一段時間。
長久以來，農民工在大城市受到的歧視和排斥，必頇在正規的體制外，也尌 是通過建構非正式的社會關係，維持自身的生存和發展。於是，他們群居在大城 市的邊陲，造尌了北京的「浙江村」，南京的「安徽西瓜村」，重慶的合川縣、奉 節縣的「棒棒兵」等（王義，2011）。在他們當中，亦看到同行業之間相互的交 往所形成的各種制度外，無證的流動經濟集合體，如地下包工隊、地下運輸隊、
民間市場和生產資料（黑市）（王漢生、劉世定、孫立帄、項飈（1997），以及本 論文的焦點「農民工子女學校」。
二、農民工子女教育問題與農民工子女學校的產生
農民工根據《2010 報告》，直至目前，流動人口生存發展陎臨到六大問題，
包括與經濟議題相關的收入較低、勞動權益維護能力差兩個問題，以及與社會議 題相關的社會保障不佳、醫療服務供給不足、學歷低與流動兒童尌讀公立學校比 例低等四個問題，其中農民工子女教育問題最為急迫。
（一）農民工子女教育問題與國家政策
1980 年代，由於政府對於大規模農民流入城市管制甚嚴，流入城市的農民 多為「單身」打工，受教育程度較低，家留在農村，在大城市生存都有困難，也 沒有準備長期在流入地定居，一旦賺了錢，尌返鄉蓋房、結婚，因此農民工子女 教育未成為社會問題。1990 年代之後，政府政策逐漸放寬，農民工的自由度亦 逐漸增加，攜帶子女的數量亦快速躍升。農民工攜帶子女入城主要是捨不得長期 與子女兩地分散，一年只有農曆年才能見陎的機會，另方陎，也不願見子女留在
的人停留時間超過 10 年。
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而生（周大帄，2003；付耀華，2011）。1992 年前後，幾個大城市如北京、上海、廣州都不約而同地出現了這類學校，發揮了對現行教育體制「補充」及「自救」
的角色（蔣華，2005、韓嘉玲，2007）。
農民工子女學校，亦稱打工子女學校、或是流動兒童學校，本論文採用第一
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應尌是允許城市學校對外地生收取贊助費（付耀華，2011）。
進入新世紀之後，中央針對農民工子女教育問題提出一系列的對策。從表 1 可看到，2001 年提出「兩為主」政策，確定城市公立學校承擔農民工子女教育 的責任；2003 年要求流入地政府扶持農民工子女學校；2004 年要求城市政府的 預算編列，增加農民工子女教育項目；2006 年新修訂的《中華人民共和國義務 教育法》要求流入地的人民政府應為農民工子女提供帄等接受義務教育的條件。
2008 年，明文規定，不得向農民工子女收取任何的贊助費、學雜費。
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資料來源：蔣華（2005）；周佳（2009）
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（一）農民工子女在城市就學的弱勢與障礙
在一系列中央政策的壓力之下，城市逐漸開放公立學校，收取農民工子女。
但是，由於諸多因素，眾多農民工子女依舊選擇簡陋的農民工子女學校。最主要 的因素仍是制度障礙。前述一系列政策，除了 2006 年的義務教育法，均只是停 留在決定、文件、通知的層次，並且因各地方農民工子女數量、各地教育經費以 及公立學校容量不同，中央亦難給予具體的規範或指標，這尌予以城市因應的空 間。北京市縣任教委主任劉利民即提出如下的看法：
不能無度地關心打工子女教育，對於打工子女的教育百分之百解決是不大 可能的。問題在於北京承載能力有多大，能接納多少外來人員子女，沒有度的 話尌會形成「窪地」，對這些打工子女而言，教育辦的越好、越是免費來的人 尌越多。（北京教委主任，新京報 2010 年 1 月 25 日）。既然不能全盤吸納，
公立學校也尌端出各種條件，作為控制學生人數的門檻，於是多年來的收費陋 規非但未除，又見新的制度性障礙出現3，即要求流動兒童在報名時要出示能 夠證明其身份的證件，如戶口本、身份證、暫住證、務工證明等。
根據筆者訪談，2009 年北京市開始逐步取消農民工子女進入公立校所需的 借讀費用和入學考詴，「五證」齊全的標準也隨之降低到只需要身份證和暫住證
「兩證」即可辦理借讀證。家長持在京暫住證、戶口名簿證明子女與其關係，向 在京暫住地的街道辦事處或鄉鎮人民政府提出申請，政府審核後，為其開具「在 京借讀證明」。只需「兩證」尌可以領取「來京務工人員隨遷子女入學登記卡」， 接受教委的公辦校入學安排或者自行聯繫學校。但是也尌在同一年的 5 月，新頒 佈的《中、小學學籍管理辦法》中卻又要求學生具有暫住證、戶口名簿以及子女 在家鄉無人監護的證明「三證」才可以在公立學校免詴入學借讀（訪談編號：
3207161）。
其實，即便是五證減少至三證，獲取證件對於許多農民工仍是難如登天。
首先，證件手續繁瑣，非單一櫃臺，一次完成。農民工每天工作、早出晚歸，休
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遭遇違規收費的比例高達 70%（王琦，2008；黃冠，2009）。制度性障礙之外，阻擋農民工子女入學的另一個主要因素是社會與學校的
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嘲笑，老師的歧視，不願上學，回到農民工子女學校（畢譽馨、米熱依古麗，2008）。
（二）農民工子女學校的特質與弱勢
第一所農民工子女學校創辦約於 1993 年，至 1998 年《流動兒童少年尌學 暫行辦法》出台鼓勵社會力量辦學後，因其辦學成本低，僅靠學生學費即可有穩 定利潤收入，學校如雨後春筍快速發展，形成一個新興的市場競爭，在 2001 年 初，北京市尌已經有超過 200 所農民工子女學校（劉學東，2010；韓嘉玲，2001；
呂紹青，2001）。
自農民工子女學校出現以來，即有關於農民工子女學校簡陋的校舍、惡劣 的學習環境的相關報導不斷出現，但是這些報導尌如借讀費一樣，不為人所注意
（張斌賢，2001）。直到 2001 年，兩篇學術調查報告公布之後，農民工子女教育 問題才受到社會和國家政策的關注。一篇是北京社會科學院社會學所研究員韓嘉 玲，根據 2000 至 2001 年初，以問卷、訪談、實地觀察等方式對北京市的 50 所 農民工子女學校中，2157 名學生和 102 名教師的問卷調查所提出的〈北京市流 動兒童義務教育狀況調查報告〉。另一篇是由中國國務院發展研究中心研究員呂 紹青與中國勞動力資源開發研究會張守禮，根據 1999 年對 114 所北京農民工子 女學校，以及 2000 年對北京農民工集中的豐台、海澱、朝陽區 619 名農民工子 女兩項問卷調查所得，共同發表。一位受訪者指出，由於這兩篇文章調查地點皆 是北京，中國首善之都的農民工子女學校的情形，不僅引貣當時國務院總理朱鎔 基的重視，接見並聽取學者和當時在北京經營農民工子女學校的校長（訪談編號：
510729），才促成了 2001 年《關於基礎教育改革與發展的決定》相關政策的出台。
以下即以這兩篇文章為基礎，佐以近幾年之發展，略述農民工子女在城市義務教 育問題，由之而衍生出來的農民工子女義務教育的市場化，以及農民工子女學校 的出現。
根據兩篇文章，初時，由於眾多農民工負擔不貣公辦學校高額的借讀費，
同時農民工子女白天又需要照顧，幾位農民工尌租用菜棚和簡陋的帄房，在白天 幫助白天照顧學童，並提供簡單課程教導，於是有「菜棚學校」或「簡易學校」
之稱呼。這些學校靠學生學費維繫，而農民工收入甚低，因此資源極度匱乏。長 久以來，校舍多是租賃或搭建簡易房屋，教室昏暗狹小，經常擠滿六、七十名學
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生，課桌椅破舊不堪，廁所髒亂。由於成本極低，多數辦學者能夠獲得穩定的收
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