第四章 減租租約限制解除討論 : 從契約自由與佃農保護法益折衝為中心
第二節 耕地減租政策之實務案例與修法方向
第四章 減租政策限制解除之討論
第一節 耕地減租政策限制之現況討論
第二節 耕地減租政策之實務案例與修法方向 第五章 結論
第一節 耕地租約下歷史、經濟及國土改革之總檢討 第二節 結語
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第二章 耕地減租政策之沿革與問題
由於耕地減租條例對於人民之財產權，尤其是契約自由之部分有莫大之限制，因 此本文除於此章介紹耕地減租政策之概念並對其進行檢視外，亦針對減租條例之性質 予以論述，以及對於減租條例中，直接涉及人民契約自由限制之部分，藉由實務案例 進行較深入之探討與研究。
第一節 耕地減租政策之沿革
耕地承租人之租賃權，係以耕作為目的，約定支付租金，使用他人農地的契約，涉 及承租人的保護及農地政策，於民法、土地法及減租條例均有規定。在法律適用順序上，
特別法優先於普通法，故而以減租條例為優先、土地法次之，母法之民法有關耕地租賃 的規定適用，自然是更為更次之，足顯出特別法及普通法之適用關係，具有方法論上的 意義。然而，在此僅就減租條例的面向探討耕地租約的實質內涵。
第一項 耕地減租之法源
大法官會議釋字第580號解釋內文可知：「減租條例，原本之立法精神，其本意在 實現憲法中規定，國家政策針對於土地之分配之立法意旨，……」，故憲法第143條第4 項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係 為合理分配農業資源而制定；另在我國憲法第23條對於基本人權的限制，基於法律保留 與公益精神訂有規定，在基於為防止妨礙他人之自由、避免緊急危難、例如為防止災害 或社會不公義之情事的發生，以維持社會秩序，或增進公共利益等特殊理由，在必要得 情形時，得例外限制人民之基本權利。以上等規定，可謂減租條例之上位法源。1951 年制定公布該條例，旨在秉承憲法意旨精神，為1949年已實施之減租政策提供法律依據，
並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租 約之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源，及落 實憲法國土政策規範，其立法目的洵屬正當。
國民政府遷台後，政府為實施土地改革，訂定「臺灣省公有耕地放租辦法」，同時
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為解決臺灣省耕地之租佃問題，於1949年開始，就私有耕地，推行減租，經兩年之大力 推展，亦告完成。惟以此項工作係以臺灣省政府所訂頒之「臺灣省私有耕地租用辦法及 其施行細則」為依據，法位階不足，致使地主常循其他途徑，脫法逃避，或脅迫利誘佃 農放棄佃權1。為解決耕地租賃之陋習，於1951年6月7日由總統公布施行耕地減租條例，
旨在保障佃農，以提高所得，進而安定耕地承租人之生活。該條例公布實施後，歷經1954、
1983及2002年共修正3次。
事實上，減租政策在臺灣實施2年後的1951年5月25日，立法院才以依照立法院議事 規則第十條、第十一條省略三讀程序的方式2，正式通過減租條例，規定佃農對地主繳 納的地租，以全年收穫量的37.5%為上限。正突顯出國民政府當局長久以來，對牽涉到 人民基本權利的措施，必須依法律保留原則以法律規定之，並不在意，因此立法目的縱 然出於善意，卻違背民主憲政體制運作的常軌，更遑論政府以行政命令，不當限制人民 之基本權利3。該條例之立法程序，存在嚴重瑕疵，當時卻無人膽敢提出異議，該條例 制定之合法性，實令人質疑。
第二項 耕地減租之時代與政治背景
第一款 時代背景
臺灣的租佃制度早在清朝已形成，當時投資開發土地的墾民多為渡海來臺的大戶 (墾首)，而實際耕作則為一般佃戶。佃戶向墾首繳租、向政府繳稅。後因人口增加，原 有佃戶又將土地細分給小佃戶耕種，於是形成三級租佃，此種三主制的租佃制度，使現 耕佃戶遭受雙重地租的剝削，加上轉讓、轉租盛行，使當時之地籍極為紊亂。
根據當時北京政府農商部統計，浙江佃農在全部農戶中所占的比例在66%以上，與 廣東、福建省同為最大佃農人口數量之省分，故而在1929年，國民黨六屆三中全會通過
「二五減租」案決議，浙江省政府據以訂頒「浙江省二五減租暫行辦法」，此即減租之
1 張維一，「中華民國地政史」，頁 118，內政部編印，1993 年 1 月。
2 蓋依照程序原則，國會議事均採三讀制度。所有重大議案，必須經過三讀，否則不得交付最後表決。
但因然依十七年公布之立法院議事規則，立法院院長得酌量情形，議長或議員 10 人以上，或依全體委 員三分之一以上連署請求提出動議，可以省略三讀會之程序。
3 薛化元，「台灣法律事件百選─戰後土地改革」，月旦法學雜誌，100 期，頁 253，2003 年 9 月。
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先河。過去一般地租習慣對半分租，先在大陸浙江倡議「二五減租」，二五減租是從總 收穫量中直接減千分之二五○，減後收穫剩七五○，再以地主佃農各半，其值為三七五。
而減租即直接將收穫分為兩部分，例如收穫一○○○，一份六二五由佃農取之，餘三七五 由地主得之。二者名雖異，實則同4；湘、鄂、蘇等省儘管也都相繼頒布了減租法令,但 往往是多減租條例而無具體的實際行動。不是命令停止,就是被無形擱置了。惟獨浙江 有所不同,無論就其推行的範圍、推行時間，還是減租的成效，都是其他省份所不可比 擬的。
國民政府遷台初期，百分之五十以上的農業人口中，百分之七十左右為佃農，由於 日本50餘年的統治與受歷史封建傳統影響，私有耕地租佃制度極不合理，當時各地業佃 間通行之習俗，一般均為「五五對分」，將地主應得之百分之五十地租，減去百分之二 十五，而將減去之百分之二十五地租加給佃農。新竹、苗栗一帶高於百分之六十以上，
或地主七成佃農三成者亦非少見；甚至連佃農所植之蔬果、家禽，亦須與地主分享。地 租甚高、租率大多超過農作物收穫總量百分之五十以上、租期不定、押租金、預收地租、
田寮租5、鐵租6、副產物租、無書面租約，以及地主任意增租撤佃等，都對佃農形成極 大之束縛與剝削。在此種不合理之租佃制度下，佃權毫無保障，不僅負擔過重，生活艱 苦，且隨時有失去工作和生活依據之虞。佃農處於弱勢，導致地租收取不合理，佃農生 活毫無保障，租約糾紛頻起，弱勢的佃農往往成為犧牲者。由此可知，臺灣舊有租佃制 度對農民甚苛，當時臺灣農地分配之不合理與社會問題之嚴重7。
第二款 政治背景
二次大戰結束，雖讓中華民國列為世界四大強國之一，可惜未能妥善處理後續復原 工作，致中共乘機而起，內戰擴大，一發不可收拾。1949年冬，國民政府因國共內戰失
4 陳明，「臺灣農地改革的故事」，頁 6，內政部編印，1994 年 11 月。
5 大地主為招來佃戶，在出租耕地附近，另劃基地，以充佃戶居室建築之用，俗稱「田寮建地」，並收 取租金。
6 即約定之「呆租」，不論土地性質、天災人禍，佃農均須照約定租額全數繳付。
7 熊夢祥等編著，「臺灣土地改革紀實」，頁 1-3，臺灣省文獻委員會編印，1989 年 6 月；張維一，「中 華民國地政史」，頁 322-323，內政部編印，1993 年 1 月；吳生賢，「臺灣光復初期土地改革實錄專集」， 頁 282，內政部編印，1992 年 6 月。
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利，被迫退到臺灣，當時情勢非常危急，而中共又適時喊出「土地改革」口號，獲得中 國人民支持，很快建立其新政權。相對地，退守到臺灣的國民政府若未能及時站穩腳步，
獲得臺灣居民的支持，則後無退路。而二二八事件之陰影，更讓臺灣士紳階層人士與統 治者存在著各種利益糾葛與猜忌。在這種環境下，唯有獲得大多數的農民支持，才能穩 定政局，東山再起，爭取反攻大陸的機會8。
因臺灣舊有租佃制度對農民甚為苛刻，又鑑於農民運動係造成大陸淪陷之重大原因，
因而政府於1949年起，推行農地改革，包括1949年實行的「耕地減租」、於1951年實行
「公地放領」及1953年實行的「耕者有其田」三大政策；放領的地價是耕地正產物，為 全年收穫總量2倍半，分十年均等攤還。徵收方面，補償地主70%為政府發行的實物土 地債券，分十年均等償付。為落實孫中山先生所主張的平均地權理論之土地政策，實施 上述的土地改革，當時的臺灣經濟以農業經濟為主幹，土地利用以農業利用為主軸，而 大部分的農地為地主所擁有，不合理的租佃制度，致佃農生活貧困，呈現當時臺灣農地 與社會問題之嚴重，故國民政府適時推動農地改革有其必要性。此一階段土地問題的重 心在於「地權分配不均」，故土地改革著重在農地的地權改革，為了保護佃農，1951 年制定減租條例。
當時臺灣的土地政策和法律互動，主要是受到國民政府與1950年代的美國經援之影 響。政府來臺後推行土地改革之成效，有歸納為「國民黨政權來臺初期與臺灣較無直接 利害關係」，故比較容易從地主手中釋放土地出來，達到孫中山先生所謂「扶植自耕農」
的憲法理念。當年中國大陸土地改革進行困難重重，因為地主士紳和既得利益者的反對，
而在臺灣利用搭發土地債券方式，進行土地改革，不僅得到廣大農民階級支持，有利於 地主累積資本，投入工商業，也造就了中產階級和資本家的興起，臺灣的土地改革可說 是充分發揮天時、地利、人和的成功因素。其次，「美援」的適時協助和「農復會」的 技術指導，帶給臺灣農村希望和貢獻9。因此農地改革使農民投入土地經營改良、增加
而在臺灣利用搭發土地債券方式，進行土地改革，不僅得到廣大農民階級支持，有利於 地主累積資本，投入工商業，也造就了中產階級和資本家的興起，臺灣的土地改革可說 是充分發揮天時、地利、人和的成功因素。其次，「美援」的適時協助和「農復會」的 技術指導，帶給臺灣農村希望和貢獻9。因此農地改革使農民投入土地經營改良、增加