國立高雄大學高階法律暨管理碩士在職專班
碩士論文
論三七五租約限制解除事由之法律研究
A Study on the Law of Removal Cause on
the 37.5% Rent Reduction Contract
研究生：曾俊程 撰
指導教授：簡玉聰 博士
I
論三七五租約限制解除事由之法律研究
指導教授：簡玉聰 博士 國立高雄大學財經法律學系 學生：曾俊程 國立高雄大學高階法律暨管理碩士在職專班 中文摘要 政府於 1949 年在台推行三七五訂約作業，蓋耕地三七五減租是台灣在光復初期土 地改革的重要政策，此乃基於當時台灣農業承載一半以上的就業人口之特殊時空背景 所設。時至今日，當時土地改革的政策中，惟有減租政策猶存。減租政策係政府以公 權力介入耕地租賃之私權關係，重塑地主與佃農間的利害得失關係。但歷經近 70 年， 其內容雖經 3 次修正，但減租政策未能因應時代變遷，在實存的耕地減租運作之下衍 生不少爭議：一方面不易擴大農場經營規模，難以推行農業政策，另一方面租佃爭議 造成龐大的社會成本。 減租政策目前的問題繁多，主要問題之一在於三分之一地價補償規定。大法官會 議解釋釋字第 580 號解釋認定「社會經濟發展、產業結構顯有變遷，應儘速檢討修正， 以符憲法意旨。」本文即嘗試將關於三七五租約之限制解除事由作為一個獨立的課題， 重新檢視其源由與制度變遷的過程，或能釐清問題。 本文由制度變遷觀察並分析減租政策之各項法律議題。由初期的概況、法令變遷 情形，並分別由業佃雙方及政府等三方面予以闡述。在制度及法令僵固下，田地租賃、 與佃農保障之法益價值的變動，或與耕地租賃、與農地改革問題有密不可分的關係， 政府應對減租政策之存廢，或限制解除事由予以明文化做出解釋，或予以修法訂定減 租條例廢止之落日條款，若欲讓減租條例退場，應實質衡量佃農之經濟狀況，對於仍 處於經濟弱勢之佃農，應補償其租賃權之損失，惟不宜將補償義務加諸於地主，以免 過度侵害其財產權，以契合實存的台灣社經發展需要。 關鍵字：減租政策、大法官釋字五八○號、制度變遷、契約自由、增進公共利益II
A Study on the Law of Removal Cause on
the 37.5% Rent Reduction Contract
Advisor: Yu-Tsung Chien
Department of Economic and Financial Law National University of Kaohsiung
Student: Chun-Cheng Tzeng
Executive Master of Law and Business Administration National University of Kaohsiung
ABSTRACT
After World War II, the Government of KMT made a series of agricultural reforms to execute in Taiwan. Since the inception of rural farmland reforms in 1949, the regulations of governing leasing private farmland from landowners to cottagers, and restricted the arable rent in 37.5% scale till now. This paper is trying to discuss a phenomenon of legal cultural difference that using by Transitional Justice point of view in these seventy years. The law is not only shows political character but also protects tenant farmers, but also the 37.5% Arable Rent Reduction Act across time and social change.
According to the many references in this thesis that indicates the 37.5% Arable Rent Reduction Act is involving how to continue this contract, which party has rights to buy first, the amount of compensate, the revolution of legal regulations, and the liberty of contracts. However, the economic conditions of most tenants have improved immensely, thus casts into doubt the constitutionality of these provisions.
I am trying to stand on a higher ethic and the point of transitional justice to reexamine the contents of this regulate, and its main spirit of attaining the goal of protecting tenants’right to live through limiting the property rights of landowners has remained unchanged. Revisiting the situation of protecting human rights and creating a brand new way to resolve the old problems.
Keywords: 375‰ rent-reduction、J.Y. Interpretation No.580、the variance of legal system、freedom of contract、absolute of ownership、enhancing public benefit
III
目次
中文摘要………I ABSTRACT……….II 目次………..III 第一章 緒論………1 第一節 研究背景………1 第二節 研究課題………2 第三節 研究目的………2 第四節 研究方法………3 第五節 研究架構………3 第二章 耕地減租政策之沿革與問題………5 第一節 耕地減租政策之沿革………...5 第一項 耕地減租之法源………...5 第二項 耕地減租之時代與政治背景………6 第三項 實施耕地減租之推行過程………...9 第四項 耕地減租之成果與影響………11 第二節 耕地減租政策對出租人財產權之影響………...15 第一項 釋字第 579 號解釋………16 第二項 釋字第 580 號解釋………23 第三節 耕地租約下歷史、經濟及國土改革之總檢討………...32 第一項 歷史時空背景下之不得不然………...32 第二項 從整體經濟學檢討政府國土規劃下之減租政策………...35 第三項 由國民整體結構從農轉工商檢討減租政策………...36 第三章 解除耕地三七五租約限制之事由………...39 第一節 依耕地減租條例第十六條規定租約無效………...39 第一項 承租人應自任耕作之限制………...39 第二項 第 16 條「不自任耕作」之內涵進一步詮釋………48 第三項 第 16 條「不自任耕作」之內涵進一步詮釋………51IV 第二節 依耕地減租條例第十七條規定終止租約………...52 第一項 出租人期滿前終止租約之限制………...52 第二項 司法實務案例………...53 第三項 最高法院實務對出租人期滿前終止租約限制意見之整理分析…...56 第三節 依耕地減租條例第十九條規定收回耕地自耕………...57 第一項 出租人期滿收回自耕之限制………...57 第二項 司法實務案例………...57 第三項 司法實務案例結果之內容梳理詳析………...63 第四章 減租租約限制解除討論 : 從契約自由與佃農保護法益折衝為中心………..64 第一節 減租租約限制之現況討論: 以契約自由概念出發………64 第一項 契約自由之限制……….64 第二項 契約限制………...68 第三項 耕地減租政策之限制………...72 第二節 耕地減租政策之實務案例與修法方向………...75 第一項 耕地減租政策之修正………...75 第二項 修正草案之爭議與影響………...76 第五章 結論………...78 參考文獻………...80 一、專書論著………...80 二、期刊文獻………...81 三、政府出版品………...85 四、學位論文………...86 五、司法實務案例………...87
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第一章 緒論
第一節 研究背景
第二次世界大戰後，國民政府從福建浙江等地試行土地改革，爾後將此土地改革 之結果隨著國民政府遷台，在臺灣展開一系列農地改革措施。耕地減租是國民政府在 台灣土地改革的第一階段工作，於民國 38 年 4 月臺灣省政府主席陳誠公布台灣省私有 耕地租用辦法，開始實施減租。同年 8 月，台灣全省減租政策「研擬完成」。直到民國 40 年，立法院才以省略三讀之程序，立法通過減租條例，規定佃農與地主所簽訂應繳 地租，以全年收穫量的 37.5%為上限。同時公布保障佃農耕作權的其他相關法律，其 中包括規定應簽訂書面佃耕契約、延長契約期間、限制佃耕地的收回等等，以方方面 面保障佃農權利。從減租開始的台灣土地改革措施，以政府施政方面來說，可謂是值 得列入教科書的德政，因為在安定農民心理，還改良耕地利用、改善農民生活，確實 對於當時的國土改革政策、促進台灣農村的繁榮有著不可抹滅的貢獻。 台灣光復初期，社會產業以農業為主，為提高農業產量，「增進公共利益」，立法 者依此原則，制定減租條例，限制耕地地主之財產權。惟以現今社會情況觀之，農業 環境與以往截然不同，民國 89 年農業發展條例修正公布之後，新訂耕地租約得由租佃 雙方自由約定租約內容，已不受減租條例之規範。由於減租條例保障佃農權利，惟社 經條件變遷，以現今立場觀之，其增進公共利益目的，亦有重新檢討之必要。本論文 以一個時代遞嬗背景下，從經濟學、法律政策學、與立法論的觀點，來看三七五減租 條例法體制的沿革；並羅列實務判決內容，來探討減租政策這近 70 年來的法律文化現 象。耕地減租條例有明顯的政治性，是一個護佃主義氣息濃厚、進而以國家公權力打 破私法自治精神的法規制度。 本文將針對減租政策對於土地所有權人之限制進行檢討研究，蓋耕地減租條例係 具時代意義的產物，非衡平法則，立法意旨係為保護佃農為出發點，減租政策實行後， 雖增加農業生產，改善佃農生活，亦導致農地租賃僵化，引起地主、佃農長久爭議。2
第二節 研究課題
由於減租條例對於人民之財產權，尤其是契約自由之部分有莫大之限制，因此本 文擬對減租條例，涉及人民契約自由限制之部分，進行較深入之探討與研究，亦即對 於減租條例中對於土地所有人之限制，進行深入之探討。例如在同條例第 17 條規定可 見，耕地租約在租佃期限未屆滿前，不得終止，除非以下列數項情形為例外：首先第 一，即是在承租人死亡，卻無繼承人時之情況；第二種狀況，則是承租人自願放棄耕 作權時；第三種狀況，則是在該筆耕地地租積欠，長達至兩年之總額時候；第四種狀 況則是、在基於不可抗力之原因，而不得不持續長達一年，均沒有耕作之行為時；第 五種情況則是，在經依法律變更、或行政規範規定產生變更，致使該筆繫爭耕地為為 非耕地使用時。以上等等各條限制規範，即為對出租人企圖終止租約時的限制狀況。 減租條例第 16 條第 1、2 項規定，得由出租人收回自行耕種或另行出租之情事。此即 對承租人資格之限制，亦即前述之規定均係減租條例對於契約自由之限制，因此對於 人民之財產權有所影響。第三節 研究目的
我國政府在台灣從 1949 年，訂定一系列有關減租之相關法規，1951 年完成立法， 到 2000 年農業發展條例修訂。這部一系列以土地改革立法精神為出發，以國家公權力 介入佃農與地主間之私法契約訂定的法規範，時至 21 世紀今日減租政策仍然在我國是 成文法規，並具有其法效力；這套建構法定租賃條件的契約關係，嚴密規範雙方當事 人或其繼承人。事實上歷經漫長時間與社會變遷，這紛爭本質已不再是為了保障佃農 最低的生活保障，而是在於該法制在漫長時空背景變遷下，是否有其存廢之必要。 由於減租條例之規定，對於租約之承租人及租約客體，有資格上之限制，對於租 約終止設有條件之限制，均為國家以法律規定限制人民財產權中之契約自由，故本論 文將蒐集與減租契約終止有關之法律規定，並整理學說之見解與建議，對於該等限制 造成人民財產權之限制，並進行較深入之論述，並對於與上述減租政策限制解除事由 有關之司法案例，進行分析，並根據研究結果，提出相關建議，以期能彙整並檢討相3 關資料以供相關單位與人員參考。
第四節 研究方法
本文擬採文獻分析法、與歷史解釋法、和案例分析法進行研究。文獻分析法係指 從專書、論文與期刊論著等相關文獻中，分析彙整重點；而案例分析法亦是本文重點 研究方法之一，著重於當前社會問題的實際情況，針對案例推理說明與分析。 藉由進行文獻分析法、歷史解釋法、及案例分析法。對於我國減租政策對於土地 所有權人之限制，藉由法理概念和實務運作之介紹與檢討，以理解相關法制之實際運 用情形，藉以思索其最適合之建置方式，以及現行制度上可能引發之各種問題，檢討 制度的基本建置和現行制度之運作是否妥當等問題，希冀對於減租造成土地所有權人 限制之問題，以及相關法律問題以及實務操作情形，提出相應且完善之改進建議。第五節 研究架構
本論文之主要研究架構如下： 第一章 緒論 第一節 研究背景 第二節 研究課題 第三節 研究目的 第四節 研究方法 第五節 研究架構 第二章 耕地減租政策之沿革與問題 第一節 耕地減租政策之沿革 第二節 耕地減租政策對出租人財產權之影響 第三章 解除耕地減租政策限制之事由 第一節 依耕地減租條例第十六條規定租約無效 第二節 依耕地減租條例第十七條規定終止租約 第三節 依耕地減租條例第十九條規定收回耕地自耕4 第四章 減租政策限制解除之討論 第一節 耕地減租政策限制之現況討論 第二節 耕地減租政策之實務案例與修法方向 第五章 結論 第一節 耕地租約下歷史、經濟及國土改革之總檢討 第二節 結語
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第二章 耕地減租政策之沿革與問題
由於耕地減租條例對於人民之財產權，尤其是契約自由之部分有莫大之限制，因 此本文除於此章介紹耕地減租政策之概念並對其進行檢視外，亦針對減租條例之性質 予以論述，以及對於減租條例中，直接涉及人民契約自由限制之部分，藉由實務案例 進行較深入之探討與研究。第一節 耕地減租政策之沿革
耕地承租人之租賃權，係以耕作為目的，約定支付租金，使用他人農地的契約，涉 及承租人的保護及農地政策，於民法、土地法及減租條例均有規定。在法律適用順序上， 特別法優先於普通法，故而以減租條例為優先、土地法次之，母法之民法有關耕地租賃 的規定適用，自然是更為更次之，足顯出特別法及普通法之適用關係，具有方法論上的 意義。然而，在此僅就減租條例的面向探討耕地租約的實質內涵。第一項 耕地減租之法源
大法官會議釋字第580號解釋內文可知：「減租條例，原本之立法精神，其本意在 實現憲法中規定，國家政策針對於土地之分配之立法意旨，……」，故憲法第143條第4 項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係 為合理分配農業資源而制定；另在我國憲法第23條對於基本人權的限制，基於法律保留 與公益精神訂有規定，在基於為防止妨礙他人之自由、避免緊急危難、例如為防止災害 或社會不公義之情事的發生，以維持社會秩序，或增進公共利益等特殊理由，在必要得 情形時，得例外限制人民之基本權利。以上等規定，可謂減租條例之上位法源。1951 年制定公布該條例，旨在秉承憲法意旨精神，為1949年已實施之減租政策提供法律依據， 並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租 約之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源，及落 實憲法國土政策規範，其立法目的洵屬正當。 國民政府遷台後，政府為實施土地改革，訂定「臺灣省公有耕地放租辦法」，同時6 為解決臺灣省耕地之租佃問題，於1949年開始，就私有耕地，推行減租，經兩年之大力 推展，亦告完成。惟以此項工作係以臺灣省政府所訂頒之「臺灣省私有耕地租用辦法及 其施行細則」為依據，法位階不足，致使地主常循其他途徑，脫法逃避，或脅迫利誘佃 農放棄佃權1。為解決耕地租賃之陋習，於1951年6月7日由總統公布施行耕地減租條例， 旨在保障佃農，以提高所得，進而安定耕地承租人之生活。該條例公布實施後，歷經1954、 1983及2002年共修正3次。 事實上，減租政策在臺灣實施2年後的1951年5月25日，立法院才以依照立法院議事 規則第十條、第十一條省略三讀程序的方式2，正式通過減租條例，規定佃農對地主繳 納的地租，以全年收穫量的37.5%為上限。正突顯出國民政府當局長久以來，對牽涉到 人民基本權利的措施，必須依法律保留原則以法律規定之，並不在意，因此立法目的縱 然出於善意，卻違背民主憲政體制運作的常軌，更遑論政府以行政命令，不當限制人民 之基本權利3。該條例之立法程序，存在嚴重瑕疵，當時卻無人膽敢提出異議，該條例 制定之合法性，實令人質疑。
第二項 耕地減租之時代與政治背景
第一款 時代背景 臺灣的租佃制度早在清朝已形成，當時投資開發土地的墾民多為渡海來臺的大戶 (墾首)，而實際耕作則為一般佃戶。佃戶向墾首繳租、向政府繳稅。後因人口增加，原 有佃戶又將土地細分給小佃戶耕種，於是形成三級租佃，此種三主制的租佃制度，使現 耕佃戶遭受雙重地租的剝削，加上轉讓、轉租盛行，使當時之地籍極為紊亂。 根據當時北京政府農商部統計，浙江佃農在全部農戶中所占的比例在66%以上，與 廣東、福建省同為最大佃農人口數量之省分，故而在1929年，國民黨六屆三中全會通過 「二五減租」案決議，浙江省政府據以訂頒「浙江省二五減租暫行辦法」，此即減租之 1 張維一，「中華民國地政史」，頁 118，內政部編印，1993 年 1 月。 2 蓋依照程序原則，國會議事均採三讀制度。所有重大議案，必須經過三讀，否則不得交付最後表決。 但因然依十七年公布之立法院議事規則，立法院院長得酌量情形，議長或議員 10 人以上，或依全體委 員三分之一以上連署請求提出動議，可以省略三讀會之程序。 3 薛化元，「台灣法律事件百選─戰後土地改革」，月旦法學雜誌，100 期，頁 253，2003 年 9 月。7 先河。過去一般地租習慣對半分租，先在大陸浙江倡議「二五減租」，二五減租是從總 收穫量中直接減千分之二五○，減後收穫剩七五○，再以地主佃農各半，其值為三七五。 而減租即直接將收穫分為兩部分，例如收穫一○○○，一份六二五由佃農取之，餘三七五 由地主得之。二者名雖異，實則同4；湘、鄂、蘇等省儘管也都相繼頒布了減租法令,但 往往是多減租條例而無具體的實際行動。不是命令停止,就是被無形擱置了。惟獨浙江 有所不同,無論就其推行的範圍、推行時間，還是減租的成效，都是其他省份所不可比 擬的。 國民政府遷台初期，百分之五十以上的農業人口中，百分之七十左右為佃農，由於 日本50餘年的統治與受歷史封建傳統影響，私有耕地租佃制度極不合理，當時各地業佃 間通行之習俗，一般均為「五五對分」，將地主應得之百分之五十地租，減去百分之二 十五，而將減去之百分之二十五地租加給佃農。新竹、苗栗一帶高於百分之六十以上， 或地主七成佃農三成者亦非少見；甚至連佃農所植之蔬果、家禽，亦須與地主分享。地 租甚高、租率大多超過農作物收穫總量百分之五十以上、租期不定、押租金、預收地租、 田寮租5、鐵租6、副產物租、無書面租約，以及地主任意增租撤佃等，都對佃農形成極 大之束縛與剝削。在此種不合理之租佃制度下，佃權毫無保障，不僅負擔過重，生活艱 苦，且隨時有失去工作和生活依據之虞。佃農處於弱勢，導致地租收取不合理，佃農生 活毫無保障，租約糾紛頻起，弱勢的佃農往往成為犧牲者。由此可知，臺灣舊有租佃制 度對農民甚苛，當時臺灣農地分配之不合理與社會問題之嚴重7。 第二款 政治背景 二次大戰結束，雖讓中華民國列為世界四大強國之一，可惜未能妥善處理後續復原 工作，致中共乘機而起，內戰擴大，一發不可收拾。1949年冬，國民政府因國共內戰失 4 陳明，「臺灣農地改革的故事」，頁 6，內政部編印，1994 年 11 月。 5 大地主為招來佃戶，在出租耕地附近，另劃基地，以充佃戶居室建築之用，俗稱「田寮建地」，並收 取租金。 6 即約定之「呆租」，不論土地性質、天災人禍，佃農均須照約定租額全數繳付。 7 熊夢祥等編著，「臺灣土地改革紀實」，頁 1-3，臺灣省文獻委員會編印，1989 年 6 月；張維一，「中 華民國地政史」，頁 322-323，內政部編印，1993 年 1 月；吳生賢，「臺灣光復初期土地改革實錄專集」， 頁 282，內政部編印，1992 年 6 月。
8 利，被迫退到臺灣，當時情勢非常危急，而中共又適時喊出「土地改革」口號，獲得中 國人民支持，很快建立其新政權。相對地，退守到臺灣的國民政府若未能及時站穩腳步， 獲得臺灣居民的支持，則後無退路。而二二八事件之陰影，更讓臺灣士紳階層人士與統 治者存在著各種利益糾葛與猜忌。在這種環境下，唯有獲得大多數的農民支持，才能穩 定政局，東山再起，爭取反攻大陸的機會8。 因臺灣舊有租佃制度對農民甚為苛刻，又鑑於農民運動係造成大陸淪陷之重大原因， 因而政府於1949年起，推行農地改革，包括1949年實行的「耕地減租」、於1951年實行 「公地放領」及1953年實行的「耕者有其田」三大政策；放領的地價是耕地正產物，為 全年收穫總量2倍半，分十年均等攤還。徵收方面，補償地主70%為政府發行的實物土 地債券，分十年均等償付。為落實孫中山先生所主張的平均地權理論之土地政策，實施 上述的土地改革，當時的臺灣經濟以農業經濟為主幹，土地利用以農業利用為主軸，而 大部分的農地為地主所擁有，不合理的租佃制度，致佃農生活貧困，呈現當時臺灣農地 與社會問題之嚴重，故國民政府適時推動農地改革有其必要性。此一階段土地問題的重 心在於「地權分配不均」，故土地改革著重在農地的地權改革，為了保護佃農，1951 年制定減租條例。 當時臺灣的土地政策和法律互動，主要是受到國民政府與1950年代的美國經援之影 響。政府來臺後推行土地改革之成效，有歸納為「國民黨政權來臺初期與臺灣較無直接 利害關係」，故比較容易從地主手中釋放土地出來，達到孫中山先生所謂「扶植自耕農」 的憲法理念。當年中國大陸土地改革進行困難重重，因為地主士紳和既得利益者的反對， 而在臺灣利用搭發土地債券方式，進行土地改革，不僅得到廣大農民階級支持，有利於 地主累積資本，投入工商業，也造就了中產階級和資本家的興起，臺灣的土地改革可說 是充分發揮天時、地利、人和的成功因素。其次，「美援」的適時協助和「農復會」的 技術指導，帶給臺灣農村希望和貢獻9。因此農地改革使農民投入土地經營改良、增加 農業生產量，安定農村社會生活。 8 周茂春，「由歷史觀點看台灣農地改革運動」，土地問題研究季刊，6 卷 4 期，2007 年 12 月，頁 134。 9 陳櫻琴，「農地農用政策之轉向─從增訂農發條例第 18 條談起」，月旦法學雜誌，58 期，2000 年 3 月， 頁 57-58。
9 此一土地改革政策之所以成功，因素固然很多，其中主因之一是，由於當時臺灣社 會之地權(土地權利)與政權(政治權利)彼此分離。換言之，當時國民政府甫自大陸播遷 來臺，政府高官與國會議員(立法委員)僅掌握政權，並未擁有地權，土地改革對渠等權 益幾無關係。由於土地改革是改革他人，而非改革自己，因此彼等對土地改革立法，理 所當然不反對。此種立法動機，便制定了「非衡平法則」的減租條例10。
第三項 實施耕地減租之推行過程
臺灣的土地改革，以溫和、漸近的方式執行，雖謂「不流血革命」，在和平中完成， 但並非沒有阻力。行政院在1947年訓令臺灣省推行減租，當時省政當局顧慮較多，並無 推行之決心，僅當作例行公事，轉飭各縣市遂辦了事。各縣市除屏東市、新竹市進行小 規模試辦外，其餘縣市唯恐阻力太大，為了省卻麻煩，皆無試辦意願11。1950年，立法 院通過了《耕地減租條例》，將1949年甫由地方政府擬定的《台灣省私有耕地租用辦法》， 提升至具有法律保護之法令位階。 當時不少自私自利的地主，放出風聲，製造謠言，稱政府辦理減租的目的，係為解 決政府軍公糧的問題；並離間中樞與省當局對減租政策的意見，使其相左。種種謠傳， 乃為消極抵抗減租之推行。1949年，減租在全省全面推行，為安定農村的必要，當時省 主席陳誠先生先後發表「為推行三七五地租告全國同胞書」，中所載：「少數地主常常 居奇撤佃，任意提高地租，有些佃農無故抗租，地主不能. 得到合法的收益」，故因此 擴大幹部訓練，一時風行草偃，政策迅速推展12。 減租推行的步驟是：第一步，完成法案；第二步，成立省、縣市、鄉鎮之督導及輔 導機構，訓練工作人員，廣為宣傳，並評定耕地主要作物正產品全年收穫總量的標準； 第三步，由地主與佃農換訂書面租約；第四步，實施檢查13。 10 溫豐文，「台灣光復後土地法制之變遷─以土地立法之考察為主」，東海大學法學研究，15 期，2000 年 11 月，頁 10。 11 陳明，「臺灣農地改革的故事」，內政部編印，1994 年 11 月，頁 7-11。 12 陳明，前揭註，頁 7-11。 13 陳明，前揭註，頁 7-11。10 一、法案的制定：首先，臺灣省政府擬定「臺灣省私有耕地租用辦法」，提經省府會議 通過，於1949年4月14日公布施行。為便於推行起見，復訂頒「臺灣省私有耕地租用辦 法施行細則」、「臺灣省辦理私有耕地租約登記注意事項」、「臺灣省推行減租督導委 員會組織規程」及「臺灣省推行減租委員會組織規程」等周邊相關補充法規，規定令行 各縣市，一律自1949年第一期農作物收穫時，開始實施。以上辦法，對於減租規定，頗 為完備；惟關於佃農之保護，以及違反減租制裁，則受土地法及其他有關法令限制，其 規定尚嫌不足。且推行減租，係依據省單行法規，此項法規效力缺乏強制性。故減租實 施後，少數地主以強迫利誘手段，收回出租耕地情事時有發生，而租佃糾紛，亦漸有增 加趨勢。為貫徹減租政策，行政院乃擬定「耕地減租條例」草案，於1950年11月30日咨 請立法院審議。1951年5月25日完成立法程序，由總統於同年6月7日公布施行，並由行 政院於同年6月14日指定臺灣省為施行區域。至此，臺灣省耕地減租執行，始得強而有 力法律保障14。 二、成立省、縣市、鄉鎮之督導及輔導機構，訓練工作人員，廣為宣傳，並評定耕地主 要作物正產品全年收穫總量的標準：法令已完備，但徒法不足以自行，依據「臺灣省私 有耕地租用辦法」成立「臺灣省推行減租督導委員會」及「各縣(市)推行減租委員會」， 成為執法樞紐及先鋒。各縣市地租委員會的成員包括縣市長、縣市政府地政、警察、社 會、農林、民政各單位主管人員，地方法院、縣市議會、農會代表，中等學校校長，地 方公正人士，地主、佃農、自耕農代表。委員會任務為督導宣傳、調處糾紛、咨詢評定 正產物收穫總量，以及其他有關地租事項。由於組織成員包括地主佃農直接利益者、主 管政府官員及第三公正人士，因此能兼顧私利及公利之調和，使阻力降至最低，成為整 個政策推動重要關鍵15。 14 陳明，前揭註，頁 7-11。 15 陳明，前揭註，頁 7-11。
11 三、換訂書面租約：接著關鍵工作為換訂租約。為避免過去口頭契約，易引起糾紛之弊 端，租約格式一律由政府統一訂定，並以書面為之；租約一式三份，業佃雙方各執一份， 餘一份存各鄉鎮區公所備查；所訂書面租約，都得經過當地鄉鎮區長的公證；業佃於簽 訂租約前，並須經過申請登記程序，不得隱匿。準此要點，各縣市政府及鄉鎮區公所自 1949年5月起，全面展開換約工作，至同年6月中旬止，將所有業佃租約，都登記換訂完 畢，其進度之迅速，工作之熱忱，實為推行減租過程中，最緊張之階段16。 四、實施檢查：各縣市換訂租約告一段落後，隨即將全省劃為5區進行檢查工作，每區 由省派高級督導人員會同縣市及鄉鎮區人員實地辦理，檢查分為內業與外業兩部分。內 業部分為檢查租約副本及登記申請書，主要檢查其本身所載各項內容有無遺漏、錯誤及 不合規定情事，並檢查土地台帳、戶稅、肥料配給及其他有關資料；外業部分，則著重 有無黑市地租、預收地租等違法情事。檢查的方法則透過村里業佃大會及實地訪查佃農 兩條管道。業佃大會由於是公開形式，佃農對違法情事，皆不願公開舉發，實地訪查的 過程中，較能訪得民隱17。 臺灣自1949年第一期農作物收穫時起，全省私有出租耕地10餘萬戶地主，30萬戶佃 農，一律按照新訂減租政策，履行其權利義務，本省新租佃制度，由此奠基。
第四項 耕地減租之成果與影響
第一款 減租之成果 減租政策實行後，因佃權得到保障，租額受到限制，因努力增產所得，全部為佃 農所有，鼓舞了佃農耕作的動力，增加農業生產，間接繁榮農村經濟，安定農村社會， 自耕農及自耕地逐年增加，驗證政府實施土地改革的成功。客觀歸納推行減租之成果 如下18： 16 溫豐文，前揭註，頁 12 以下。 17 溫豐文，前揭註，頁 11 以下。 18 吳生賢，「臺灣光復初期土地改革實錄專集」，內政部編印，1992 年 6 月，頁 327-336。12 (一)保障佃農佃權：規定期租，耕地租佃期間，不得少於六年；統一租約，須訂立書面 契約，並向政府申請登記；禁止轉租，嚴禁包租轉佃；消滅鐵租，遇有災歉或不可抗力 之情事，依照規定減免地租；限制押租金，嚴禁預收地租；禁止收取副產物租19。 (二)減輕佃農負擔：推行減租後，私有耕地地租，一律不得超過耕地正產物全年收穫總 量千分之三百七十五，其超過部分，在換訂書面租約時，均減為千分之三百七十五另換 新約，其原來約定低於千分之三百七十五者，從其約定，不得增加20。 (三)增加佃農收益：地主的超限要求，為非法得利，扣減歸於佃農，不該繳的不當損失 因此可免支付，而在農作正產物收穫中，已經有此收益，佃農收益因而增加，此即是最 具體的收益，因減低租率而獲益21。 (四)佃農生活改善：因地租負擔減輕，收益增加，經濟生活較為寬裕，生活因而有所改 善，農村兒童上學、新建房屋、結婚生子、降低死亡率……22。 (五)租佃制度導入正軌：昔日不合理之惡劣租佃制度，一掃盡除，減租政策改進社會合 理性、合人性、重人權、重法制，此為減租經驗之實質所在。 (六)奠定耕者有其田基礎：在減租政策明確顯示，地主是有耕地而不耕作的人，佃農則 是有耕作意願及能力，而沒有耕地所有權的人。中華民國憲法基本國策是要扶植自耕農， 亦即要實施耕者有其田，減租實施完成後，耕地標示在租約顯示出來，誰是有地不耕者； 誰是有耕作意願及能力者，都很明確，為實施耕者有其田政策奠立穩固的始基23。 (七)佃農政治意識提高：佃農因收入增加，生活改善，對本身之社會地位要求提高，彼 等在政府保護之下，加工增產，貢獻國家，深受社會重視，各級民意機關代表及地方公 職人員之選舉，佃農獲選者，日益增加，顯現佃農階層之政治覺醒24。 (八)地價下跌：地主眼看佃租收入減低，擁有農地已無利可圖，自不願再競購農地，甚 19 吳生賢，前揭註，頁 327-336。 20 吳生賢，前揭註，頁 327-336。 21 黃俊傑，戰後臺灣的轉型及其展望 : 光復初期土地改革前後自耕農及其所面臨的問題，臺灣研究系 列，2006 年，國立臺灣大學出版中心，頁 77-97。 22 黃俊傑，前揭註，頁 77-97。 23 吳從周，承租人不自任耕作與違法轉租——耕地三七五減租條例第十六條收回耕地之事由，月旦法 學教室，第 117 期，2012 年 7 月，頁 41-48。 24 吳生賢，前揭註，頁 327-336。
13 且拋售原有之農地，轉向工商業發展。而縱然少數佃農，稍有餘裕，亦無意高價承購， 農地地價跌落，乃必然之趨勢25。 (九)佃農購置土地增加：實施減租後，佃農佃租負擔減輕，收益增加，為滿足其自有耕 地的渴望，在地主不惜降低地價出售之情況下，佃農仍多縮衣節食，承購其所承租的三 七五耕地26。 (十)安定農村社會：在減租政策以前，農村社會在惡劣的租佃制度下，地主的安樂，建 築在佃農的痛苦上，業佃關係對立，其糾紛無法調融，農村社會極度不安，正是共產主 義發展的溫床，佃農生活痛苦，情緒浮動，容易受誘惑煽動，大陸形勢之逆轉，正是殷 鑑。而在實施減租後，廣大的農村，貧苦的農民生活，立即獲得改善，煽動挑撥技倆， 無所施為，臺灣農村社會，乃得安定27。 第二款 減租之影響 耕地減租政策帶動社會經濟轉型成功後，由於當初似在病入膏肓時下了一帖猛藥， 執行後從未適度修正檢討政策的結果，亦未隨情勢發展適時的作修正，卻也產生難以處 理的後遺症。基於社會型態及經濟結構變遷，工商業急速擴充，創造大量就業機會，由 於臺灣屬於海島型經濟型態，為因應國際化、自由化之趨勢，經濟發展有賴國際貿易拓 展，務農收入已不再屬家庭經濟主要來源。而當前農業政策亦隨國內經濟社會環境改變， 將「農地農有，農地農用」政策，調整為「放寬農地農有，落實農地農用」政策，農地 開放自由買賣。耕地減租政策已昨是今非，惟在政府長年的保佃政策下，這僵化的制度， 究對地主和佃農產生何種對峙的立場和觀感，這正是本文將探討的重點之一28。 (一)佃農戶數減少：佃農戶數及租約件數在1949至1961年間，其遞減速度最快，其原因 與政府於其後實施一連串之土地改革有關，例如：公地放領及實施耕者有其田政策，扶 25 王榆評，財產權之保障與限制—以耕地三七五減租條例為中心，憲政時代，第 25 卷，第 4 期，2000 年 4 月，頁 71-77。 26 吳生賢，前揭註，頁 327-336。 27 王榆評，前揭註，頁 71-77。 28 周茂春，前揭註，頁 134。
14 植許多自耕農，佃農數亦因此大幅減少。其後則趨於緩慢，尤其自1990年以後，遞減之 速度更趨於平緩29。 (二)業佃爭議增加：隨著社會環境的變遷，土地價值提高，因而耕地租佃爭議層見迭 出，據統計1976年，地方法院受理之耕地訴訟，即占土地訴訟事件的23.66%，可見租 佃爭議之多。而近年來，又伴隨農地開放自由買賣，實施60年的減租條例，已成為地 主和佃農皆極欲解除的束縛。1997年底數千名佃農集結走上街頭，到立法院陳情，要 求分地，請求政府徹底檢討「耕地減租條例」之存廢30。 (三)承租耕地所得重要性降低：減租條例實施當時業佃雙方的情況和今日相比，當然 已經有很大的差異。地主累積資本後，轉投資工商業；因工商業發展，農業逐漸沒落， 多數農民亦從事工商業，農業反而成為副業，對大多數的佃農而言，農業收入已占佃 農家庭收入的小部分，從承租耕地得到的收入，占家庭所得不到兩成，農業所得和承 租耕地所得，對佃農的重要性已逐漸降低31。 (四)促進工商業發展：耕地減租實施以來，臺灣地區經過60年的經濟變遷，與1949年 當時之社會情況顯有差距。土地改革成功，農業所得增加，資本投入工商業，促使工 商業蓬勃發展。工商業生產淨值為農業生產淨值的數十倍，由此可見，農業在國民經 濟上之重要性，已今非昔比32。 減租條例施行過程中，在歷年佃農戶數、租約件數、土地筆數、訂約土地面積 等逐年減少。且因減租條例對佃農之嚴密保障，佃農期待政府再次實施土地放領取 得土地所有權，以及土地價值持續上揚，都使佃農不願放棄耕作之權。致使地主難 以收回出租耕地以自行使用、收益及處分，造成減租政策土地流通率降低，未能地 盡其用。農發條例第20條第3項規定：「若委託經營書面契約，在修正施行前所訂立， 亦即是在本農發條例公布前所訂立，則不適用減租條例內容規定……。」但地主畏 於減租政策之顧忌，不願將土地出租，連帶影響其他土地之使用效率，因而廢除或 29 吳從周，前揭註，頁 41-48。 30 周茂春，前揭註，頁 135。 31 吳從周，前揭註，頁 41-48。 32 周茂春，前揭註，頁 136。
15 凍結減租條例之呼聲連迭而起33。 減租條例之制定，在當時的產業結構及社會條件下，確有肩負社會義務之責 任，其立法公益目的應無疑義。然政策及立法本就需因時因地制宜，以現今社經 條件觀之，該條例第17及19條之規定，其公益目的應重新檢討。
第二節 耕地減租政策對出租人財產權之影響
有關耕地減租政策對於出租人之影響，本文擬從財產權之角度出發，分析出租人 之財產權於耕地減租政策之限制下，將有何種影響，且因目前已有大法官解釋，針對 耕地減租政策造成人民財產權何等之限制進行審查，故本節將針對大法官解釋文中， 有關耕地減租政策對於租約當事人所生之影響，尤以對耕地出租人之影響為重心，予 以論述之。 依耕地減租條例之規定，耕地減租政策對於出租人耕地利用之若干限制，包括最 低租賃期限、收回耕地之法定條件、農地收回自耕之補償措施等皆是。耕地減租政策 之所以能限制人民財產權或契約自由之理由，大法官釋字第 580 號解釋文中有概念上 之說明，即在市場自由精神下發展出契約自由精神，個人得以自由意志與他人進行生 活資源之交換。惟為求資源之合理分配，國家自得於不違反比例原則之範圍內，以法 律限制人民締約之自由。 然於大法官解釋第 579 號解釋理由書中，以及同號解釋之謝在全大法官提出之協 同意見書、與許宗力大法官、廖義男大法官分別提出之不同意見書意旨，均提及有關 人民之財產權應予保障，以及國家立法或行政機構，但基於法律保留原則之精神；對 受有損失之人而言，其損失係為公共利益所受之特別犧牲，對此犧牲結果，國家應符 合比例原則補償與損失相當之金額。國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該 土地之其他財產權人，應予以合理補償。耕地承租人之租賃權，屬憲法上保障之財產 33 陳櫻琴，前揭註，頁 57-58。16 權，於耕地承租人為公共利益而受之特別犧牲，國家亦應予合理補償。另出租人基於 租賃契約對於承租人得請求給付租金，亦應受憲法財產權之保障。
第一項 釋字第 579 號解釋
第一款 解釋文摘要 國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人應予以合理補償，惟其補償方式，立法 機關有一定之自由形成空間。耕地租賃權因物權化之結果，已形同耕地之負擔。依照平 均地權條例中第11條第1項之規定可知，出租之耕地因公用徵收時，立法機關依憲法保 障財產權及保護佃農之意旨，採用代位總計各別分算代償之方法，其於土地所有權人財 產權之保障，尚不生侵害問題34。 雖然大法官會議解釋認為，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人， 作為補償，其於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題，但在解釋文末段謂：「惟 近幾十餘年來整體社會產業結構顯已多有所變遷」，點出應儘速檢討修正的意見，以符 憲法保障財產權之意旨。由此窺見，經過社會變遷，大法官對於平均地權條例及減租條 例，規定「三分之一」補償地價數額，抱著質疑的態度，並要求主管機關應儘速重新檢 討35。 第二款 解釋理由摘述 ……，耕地承租人之租賃權，屬憲法上保障之財產權，乃耕地承租人為公共利益而 受之財產權特別犧牲，國家亦應予耕地承租人合理補償。……，耕地租賃權因而物權化 之結果，已形同耕地之負擔。耕地被徵收時，原則上按照徵收當期之公告土地現值代位 計算36。 34 陳明燦，「從法制經濟觀點論述平均地權條例第 11 條若干問題─兼論釋字第 579 號解釋」，月旦法學 雜誌，116 期，2005 年 1 月，頁 162-169。 35 陳明燦，前揭註，頁 165。 36 大法官釋字第 579 號解釋文，司法院。 http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=579 （最後瀏覽日：2017 年 12 月 20 日）17 1960年9月10日公布施行之獎勵投資條例(已廢止)第28條第1及2項規定：「當所繫 爭之地，若出租人如變更作工業使用目的之時，得予以終止租約。」，並於終止租約時， 應補償損失。」平均地權條例修正時，比照獎勵投資條例第54條之規定，乃增訂第11 條第1項規定補償承租人及依法將補償金額提存之規範，係衡酌耕地所有權人與承租人 間權利義務關係及交易習慣，推估出租耕地上負擔之租賃權價值……。前揭平均地權條 例第11條之規定，符合憲法保障財產權、保護農民之意旨及補償與損失相當之原則，並 未逾越立法機關就徵收補償方式自由形成之範圍，其於土地所有權人財產權之保障，尚 不生侵害問題。惟近年來社會經濟結構顯有變遷，應儘速檢討修正……37。 第三款 釋字第579號評析 一、重要論點 依據釋字第579號解釋文之內容，將其爭點歸納整理如下： 1.耕地租賃權「物權化」及「負擔」 按被徵收之土地或建築改良物之應有「負擔」，由地政機關於發給補償費時，代為 清償結束，但其代為清償之額度須以補償費為限，此所稱「負擔」係指「他項權利價值」 以及「補償耕地減租政策承租人之地價」(土地徵收條例第35條規定)，惟按土地徵收條 例第24條規定，所謂「負擔」係指徵收計畫公告之日，被徵收土地之土地登記簿所記載 「他項權利」，應僅指「物權」而言，並不包括「債權」(耕地減租政策之租賃權)，於 是，地政機關於發給補償費或依法提存時，即不得「代為扣交」。惟減租條例第17條第 1項各款對耕地出租人之限制規定，已形同一種「負擔」，復依據同條例第6條第1項規 定，耕地減租政策必須向主管機關申請登記公示化，於是，耕地減租政策之「租賃權」 是否已因「物權化」，因而，地政機關於發放補償費或依法提存時，便須「代為扣交」， 是否如此，頗值探究。 37 大法官釋字第 579 號解釋文，司法院。 http://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=579 （最後瀏覽日：2017 年 12 月 20 日）
18 2.耕地徵收與租賃權損失補償 人民財產權應予保障，憲法第15條定有明文，所謂財產權並不以(土地)「所有權」 為限，尚包括所有權以外之「物權」與「債權」，從而被徵收土地上之用益權均屬憲法 上財產權保障範圍。土地法制上亦有所謂「有徵收即有補償」之連結條款，因而，土地 被徵收時，國家對財產權人(包括承租人)自應給予合理補償，且補償與損失必須相當。 但是，當出租耕地被徵收時，其承租人使用收益之租賃權固然因而消滅，但亦同時免除 其給付租金之義務，因此，國家對承租人無須負擔補償義務。究竟耕地徵收與租賃權之 「關聯性」為何？值得分析之。 3.耕地徵收補償算定方式與租賃權價值估定 首先，分析耕地徵收補償算定方式，於立法例上向來有「個別(支付)主義」與「代 位主義」兩種，前者係指耕地被徵收時，其損失補償應分別對所有權人及權利關係人支 付之；後者則指由地政機關算定補償額度，再由所有權人為其他財產權人代為受領。就 財產權而言，「個別(支付)主義」之保障性較高，我國現行法制採「代位主義」(土地徵 收條例第35條)，此對需地機關雖至為便利，但因各種財產權補償總額度恐會超過其所 有權人之補償額度，不利耕地所有權人之權益，究竟地價估算理論能否解決，值得研究。 又對於耕地租賃權價值之估算方法，亦屬重要課題，換言之，平均地權條例第11條第1 項規定，統按以地價「三分之一」作為承租人補償之比率，有無違反憲法第22條「契約 自由原則」？值得探究一番38。 4.農民保護與農地使用政策之合憲性 本號解釋文先謂：「立法機關原依憲法保障財產權及保護農民之精神意旨」又謂「惟 近幾十餘年來整體社會經濟發展有所巨大變遷，故應儘速檢討修正」，前後文似有矛盾， 究竟有無違憲，模稜兩可。事實上，我國農業經營環境已產生重大改變，此將連帶影響 38 溫豐文，「民法第 425 條修正條文評析—論租賃權物權化之範圍」，東海大學法學研究，19 期，2003 年 12 月，頁 200-203。
19 農地使用政策之形成內容，再者，耕地屬「共同財」，非為個人所能獨占或壟斷，換言 之，憲法上農民保護與農地使用政策之意旨，並非一成不變，該如何調整，實有探究之 必要39。 二、耕地租賃權「物權化」及「負擔」 按耕地租賃權「物權化」之主要理由在於保護經濟上之弱者(耕地承租人)，以阻止 (耕地)出租人挾其經濟上強勢地位，藉由不利約款壓迫承租人。就耕地使用效率之提昇 而言，現行耕地所有權與使用權普遍分離之下，似應強化耕地「使用權」保障，方能達 成具經濟效率之耕地使用模式，因此，必須強化並保障耕地承租人之法律地位。就學理 論述而言，耕地租賃權「物權化」程度之判定指標有三：存續期間是否受到保護、有無 對抗力、以及租賃權能否自由處分40。其中「存續期間是否受到保護」之判定指標包括 「耕地不定期租約終止之限制」(土地法第114條)、以及「租期屆滿前終止租約之限制」 (減租條例第17條)，均旨在限制出租人行使租約終止權，以保障租賃期間之存續。其次， 「租賃權得否對抗第三人」，亦即有無具對抗力(所謂買賣不破租賃)，亦為重要判定指 標，例如民法第425條第1項規定：「出租人於租賃物交付承租人後，縱將其所有權讓與 第三人，租賃契約對受讓人仍繼續存在。」惟同條第2項規定：「未經公證之不動產租 賃契約，其期限逾五年者，不適用之。」因而，土地承租人之對抗力乃遭受到限縮，總 體而言，根據減租條例第25條，耕地承租人之對抗力仍具一定之法律效力，庹幾達成耕 地經濟有效使用之政策目標。 另尚須指出，耕地租賃權除具有對抗第三人之效力，就現行土地法制而言，租賃權 尚具有「優先承受權」，其中尤以具「物權效力」之優先承受權最能體現耕地租賃權之 對抗力，並可視為第三人對抗效力之延伸。最後，「租賃權能否自由處分」，亦為重要 之判定指標，雖然不動產租賃權之轉讓似漸有自由化之趨勢，但基本上，根據減租條例 第16條，耕地租賃權人並不能將耕地擅自轉讓或轉租。以上三項判定租賃權「物權化」 39 溫豐文，前揭註，頁 200-203。 40 尤重道，耕地三七五減租條例第十九條實務問題研究，人與地，121 期，1994 年 1 月，頁 15-19。
20 之基準，其中尤以是否具有對抗力最為重要41。對抗第三人之效力，通常來自於公示制 度之效力，有無登記管制制度，通常決定其對抗第三人效力之有無，物權登記制度及佔 有外觀，即是如此。 三、耕地徵收與租賃權損失補償 土地徵收係指國家依法「強制剝奪」私人土地財產權之行政行為，按學說與實務見 解，現行土地徵收之行使，只可由國家或政府機關為之，亦即國家始得為徵收權之主體， 換言之，耕地出租人與承租人均僅具「被動」之法律地位，並不得主動申請國家發動徵 收以終止租約收回耕地。於是，出租耕地之被徵收，係不可歸責於耕地租賃契約雙方當 事人之任何一方，今因徵收耕地致給付不能而須終止租約時，出租人對於承租人本應無 任何補償義務，反而對於徵收所造成耕地出租人與承租人之損害，依理應由國家分別予 以補償，怎能令由耕地出租人負擔對承租人之補償義務42。 如上所述，減租條例第17條之所以課予出租人之補償義務，旨在使其得以順利終止 租約而收回耕地，出租人之補償義務應可解釋為欲終止租約收回耕地之「對價」，惟此 補償義務之發生原因係屬出租人與承租人間之私法關係，與具有公法性質之耕地徵收迥 然不同。換言之，兩者不僅目標不同，手段亦有別，其所造成之結果，更不應採相同處 理模式，甚為明確43。 徵收補償原則，向來有完全補償說與相當補償說之不同主張，歷次之大法官解釋， 雖明示了補償之必要，惟究採何種補償原則，卻有不同之解讀。而在我國現行土地徵收 之補償規範，係採「相當補償主義」，而非「完全補償主義」，認為應指依社會一般概 念，衡量公益與私益，基於土地具高度之社會性，給予相當合理之補償。此意對被徵收 土地之所有權人而言，僅能領取較低之補償費，並不符公平原則，可謂已忍受一次「特 別犧牲」，又基於政府保護農民旨意之社會政策，出租耕地被徵收時，出租人必須以徵 收補償費之一定成數補償承租人所受損失，已混淆「社會政策」與「土地政策」目標， 41 溫豐文，前揭註，頁 200-203。 42 溫豐文，前揭註，頁 200-203。 43 尤重道，前揭註，頁 15-19。
21 更迫使耕地出租人忍受「第二次」特別犧牲，無異為二度損失，若補償耕地承租人因徵 收損失之原因係落實政府「扶植自耕農」政策，同樣地，耕地出租人可能亦具有自耕農 身分，卻未受到政府同等對待，是否已違反平等原則44。 四、耕地徵收補償算定方式與租賃權價值估定 首先分析耕地「所有權」之價值估算，茲按地價估計理論之收益還原法，係由土地 所有權人使用土地所獲「純利益」之折現。就土地權利言，亦應指前揭「一束權利」價 值之體現，就依據土地徵收條例第30條規定之土地徵收補償標準，及其估定方法論之， 前者雖指交易價格，但其估定方法卻充滿人為操控色彩之「區段地價」或「公告土地現 值」，這對耕地出租人之權益影響至鉅，蓋公告土地現值與市價相較稍低，徵收土地補 償費額經標準現值決定，尚須提交「地價評議委員會」，依照當年期公告土地現值時評 定之，若政府基於財政考量，自然不調整公告土地現值，未及時反應市價，並據以作為 徵收地價補償基準，已侵害其所有權，至為明確。 此外，就耕地「租賃權」之價值估定，依地價估計相關理論，似應採「個別主義」 並以「比率法」為之較為公平45，但問題是，他項權利補償額度之合算總額恐會超過土 地之補償總額，如此一來，對土地所有權人並不公平，本號解釋所稱「代位總計各別分 算代償之方法，以為補償」，以及「其於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題」， 實非的論46。 土地所有權與他項權利價值之間是否具有一定比例，值得分析，依地價理論兩者間 之比例係屬流動性質，而非一成不變，故平均地權條例第11條第1項「三分之一」之規 定即有不公，因此許宗力大法官於不同意見書謂：「平均地權條例第11條第1項之立法 理由，係本於『長年形成之民間習慣』，惟民間習慣請求權性質為何？立法者未盡說明 義務」例如物權法修正篇於民國98年公布時，「本條所稱習慣係指具備慣行之事實及法 44 溫豐文，前揭註，頁 200-203。 45 所謂「比率法」係指藉由市場案例之分析，以推估他項權利(如地上權或是本文所稱租賃權等)價值占 該土地價值之百分比，再由土地「素地」價值乘上此一比率以推算其權利價值。 46 溫豐文，前揭註，頁 200-203。
22 的確信，即具有法律上效力之習慣法而言。」而平均地權條例第11條第1項，是否亦屬 物權法修正篇所謂據法律上效力之習慣法，則尚為可議，誠屬的論47。 租賃權價值與地價額度兩者並無必然關係，以出租耕地為例，其租賃權價值係由地 租除以利率所推估，而於耕地減租政策下之地租又具有定率性質(即千分之三百七十五)， 亦即其額度並不受耕地地價之影響，因此，當耕地被徵收時，承租人要求出租人補償「地 價」之三分之一，就地價形成理論而言，並無任何依據，亦欠缺公平性48。 五、農民保護與農地使用政策合憲性 本號解釋多數大法官雖認為合憲，亦即：「於土地所有權人財產權之保障，尚不生 侵害問題」，但另一方面則謂：「惟近幾十餘年來社會產業結構顯有變遷，於時空背景 轉換後，應儘速檢討修正。」究竟合憲抑或違憲，仍未清楚，惟應屬「警告性」之合憲。 本號解釋恐是妥協下之產物，蓋支持者可依據憲法第153條第1項及減租條例相關規定 「正當化」對耕地出租人財產權之限制，惟反對者認為類此社會條款雖對立法者具有拘 束力，但並非即應剝奪立法者形塑該制度之決定空間。事實上，若從憲法財產權保障觀 點而言，當財產權較為關涉到社會義務時，可從寬解釋，財產權保護密度較弱；反之， 當財產權較不關涉到社會義務時，則應從嚴解釋，方符合憲法第23條比例原則旨意。就 前者而言，1950年代時，耕地為人民與國家經濟之命脈所繫，但卻為少數人所操縱，土 地問題若不妥適處理，極可能演變為社會問題，甚至動搖國本，換言之，當時耕地所肩 負「社會義務」之程度高過「私權保障」，因此，對耕地作出較為嚴格之限制當屬合憲。 惟隨著時間經過，社經條件已產生鉅變，從而耕地所肩負之社會義務程度大為減低，基 於前揭財產權之「一束權利」理論，此時立法者對耕地之限制不能過於嚴苛，始符合「憲 法變遷理論」意旨，並掌握社會脈動，否則，本件之合憲性即受到相當質疑。惟此憲法 之變遷理論應由憲法之判決予以發動，諸大法官應承擔此項義務49。 47 尤重道，前揭註，頁 15-19。 48 溫豐文，前揭註，頁 200-203。 49 陳明燦，「從法律經濟觀點析論耕地三七五減租條例下耕地出、承租人之權利變動─兼評釋第 580 號 解釋」，財產法暨經濟法，4 期，2005 年 12 月，頁 6-34。
23 第四款 小結 平均地權條例第11條規定耕地因徵收而終止租約時，其出租人須給予承租人地價 三分之一之損失補償，而減租條例第17條第2項第3款均涉及減租政策耕地地主與佃農 之財產權，由於此係「行政介入」之結果，若由地主與佃農自行協商，困難重重，且 其協商成本亦過高，不符經濟原則，尤其雙方可謂已到誓不兩立地步，在現行土地法 制下，欲創設一個業佃雙贏之解決機制，並不容易，惟「解鈴仍須繫鈴人」，無論如 何，政府應採取必要之介入措施，而不能一味地袖手旁觀，主管機關必須有所作為， 確實檢討地價補償三分之一(定率)補償之妥適性，才能避免耕地資源之浪費，而造成 更大之社會損失50。
第二項 釋字第580號解釋
第一款 解釋理由摘述 本件聲請案相關確定裁判51所適用之法律，包括減租條例。憲法第143條第4項國家 政策對於土地之分配與整理規定。減租條例為保障佃農權益，藉由限制地租，重新建構 耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源，立法目的尚屬正當，尚非 憲法上之信賴保護原則所不許……。減租條例第19條第1項第1款規定租約期滿不得收回 耕地之限制事項，乃實現憲法第143條第4項扶植自耕農必要手段；惟另依憲法第146條 發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限， 為農業科技化及企業化經營之自任耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第19條第1項第2 款規定不得收回自耕，使租約變相無限期延長，而偏離憲法第143條第4項規定扶植自耕 農之本旨……。減租條例第19條第1項第3款規定，乃為實現憲法第153條第1項規定改善 農民生活之必要手段……。對於耕地所有權之限制，尚屬必要，與憲法比例原則保障人 50 陳明燦，前揭註，頁 6-34。 51 參閱最高法院 90 年度判字第 1189 號判決、最高法院 91 年度台上字第 908 號判決、最高法院 90 年 度台上字第 2236 號裁定、臺灣高等法院臺中分院 89 年度上字第 180 號判決及最高行政法院 91 年度判 字第 875 號判決。24 民財產權無違52。 另1983年增訂之減租條例第17條第2項第3款，耕地出租人應以土地公告現值扣除土 地增值稅後餘額之三分之一補償承租人之規定，乃限於依土地法第83條所規定方有其適 用。土地法所規定，係為保護土地使用人既有之法律地位而設之過渡條款，依減租條例 第17條第2項第3款之規定，應承擔補償耕地承租人之義務，乃平衡雙方權利義務關係， 而對出租人耕地所有權為之限制，尚無悖於憲法第15條保障財產權之本旨。惟不問情狀 如何，補償額度一概為三分之一規定，有關機關應衡酌社會經濟條件之變遷，儘速予以 檢討修正……。 第三款 釋字第580號評析 一、重要爭點分析 就本號解釋而言，其解釋結論之型態包括：「合憲」(減租條例第5條、第6條第1項、 第16條第1項、第17條第1項第1款、第19條第1項及第20條)、「違憲」(減租條例第19條 第3項)、以及「警告性合憲」(減租條例第17條第2項第3款)，綜之，就減租條例第17、 19條以論，或為「合憲」、或為「警告性合憲」、或為「違憲」，其解釋有無值得補充 之處？茲就減租條例第17條第2項第3款(警告性合憲)及第19條第1項(合憲)與第2、3項 (連結減租條例第17條第2項，屬違憲)規定，予以論述，將相關爭點整理簡述如下，以 供作論述耕地財產權「所有權」與「租賃權」分派之內涵： 1.耕地出租人「自任耕作」之內涵認定與變遷 減租條例第19條第1項第1款規定：「出租人不能自任耕作者，不得收回自耕」，究 竟其中「出租人不能自任耕作者」所指意涵為何？換言之，若以自耕之「主體」論之， 是否須限縮於耕地之「出租人」本身？有無包括耕地「承租人」？又「不能自任耕作者」 之意涵又為何？是否須限縮於耕地出租人「自己」之親自從事耕作？得否包括委託他人 52 陳明燦，前揭註，頁 6-34。
25 之「代耕」、「委託經營」及「共同經營」等耕作態樣？而認定自任耕作之審核標準為 何？是否僅須採「實質審查」而不兼採「形式審查」？更重要者，減租條例以外之相關 法令(如土地法、農發條例等)對自任耕作之定義為何？是否因採不同定義致產生競合而 衝擊法體系之安定性？值得探究53。 2.耕地出租人收益、財產權及保障密度 按減租條例第19條第1項第2款規定：「耕地租約期滿時，出租人所有收益足以維持 一家生活者，不得收回自耕。」所有收益足以維持一家生活，實具相當程度之抽象性質， 充滿不確定性之法律概念，如何具體化以為衡量之準據，即不無疑義。又耕地出租人與 承租人為顧及其個人權益，對上揭所估算之「額度」乃持不同看法，容易衍生異議。再 者，若耕地出租人之收益全部來自出租耕地之「地租」，則依據減租條例第2條第1項規 定，此一形式上為千分之三百七十五之定額「定率」之租賃契約，對耕地出租人之收益 而言，應屬偏低，究竟為因應社會經濟條件之變動，主管機關應如何調整耕地出、承租 人財產權內涵？換言之，該兩方對耕地此一財產權應享有如何之「授權」?蓋當出租耕 地，出租人因承擔勞動而生有權益—勞動權和生存權，應以所有權之勞動權及生存權為 優先保障。 3.家庭農場經營規模認定及農地政策之變遷 1983年增訂之減租條例第19條第2項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得 收回與其自耕地自耕。」雖然農發條例對「家庭農場」有所規範，然而，其真正涵意 為何？是否應擴及「企業農場」？又所謂自耕地是否須以出租人本人所有者為限？尤 其內政部已於2000年1月26日廢止「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，耕地出 租人之自耕地應如何認定？再者，是否對出租人之身分認定，仍採「切結書」之方式？ 更重要者，如何因應農地政策由「農地農有」轉變為「農地農用」前提下，建構完善 53 陳明燦，前揭註，頁 6-34。
26 之家庭農場制度54。 4.耕地出租人收回耕地之地價補償義務 按減租條例第17條第1項第5款規定：「經依法編定或變更編定為非耕地使用時」， 耕地出租人依同條第2項規定，須補償承租人三分之一之地價補償，有問題者，若將該 地價補償之額度一概規定「三分之一」，似違反憲法第22條保障契約自由之意旨及悖於 社經條件之變遷時，事實上，主管機關似應採較為「彈性」之作法，依理其補償比例之 決定因素應包括：變更為非耕地使用之內容、耕地出、承租人之經濟條件，以及其他因 素，主管機關如何解決，實屬重要課題55。 二、耕地出租人「自任耕作」之內涵認定與變遷 首先就「自耕」之主體而言，是否須限縮耕地之「出租人」，依行政院見解，所謂 「出租人」並非限於出租人本人，尚包含「出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血 親」56，此外，內政部對於執行減租條例第19條有關申請收回耕地時，出租人與承租人 雙方生活費「審核標準」，亦係以該雙方與其「配偶與同一戶內之直系血親」之綜合所 得稅所得總額一併計算者為度57，顯見主管機關有意將出租人與承租人兩方「當事人」 擴張解釋為「共同生活之人」，此固為我國婚姻以及家庭制度下之產物，無論採擴張或 限縮解釋各有利弊。茲須指出者，若耕地出租人本身未實際從事任何農事，縱算其配偶 具有自耕能力，亦不能轉認出租人本身具有自耕能力58，於是，此似又較不利於耕地出 租人。 再論「不能自任耕作者」之意涵，於減租條例實施初期，內政部係藉由村里長所出 具「保證書」，以決定耕地出租人之能否「自耕」，申言之，只要耕地出租人及其配偶 54陳明燦，前揭註，頁 6-34。 55陳明燦，前揭註，頁 6-34。 56 詳參行政院台(43)(內)字第 7805 號及台(44)(內)字第 0087 號令，而此亦為司法實務所肯認，得參最高 法院 51 年 7 月 28 日台上字第 2112 號判例，茲不贅述。 57 內政部 89 年 2 月 18 日台(89)內地字第 8903298 號函參照。 58 最高行政法院 90 年判字第 458 號判決參照。
27 與同一戶內之直系血親之任何一人能取得前揭保證書，又行政機關採書面(形式)審查， 而非實質審查，兼以申請人均樂於出具切結書，於是，任何人欲取得「保證書」並不困 難，從而，「不能自任耕作者」條款之意旨幾無以實現。及至最高法院於1962年作出不 同見解，「自耕」之認定乃由「形式審查」改為「實質審查」59，此應較能達成憲法第 143條第4項之意旨，然僅相隔1年，最高法院對耕地出租人之「自耕」認定作出更為嚴 格之認定基準60。事實上，由於社會經濟條件變動，先前內政部對「自任耕作」之審查 仍難以客觀論斷，於是，乃依據該項判例以及為執行當時土地法第30條前段規定(農地 農有)之意旨，於1971年1月26日訂頒「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」，寄望 能建立一套公平客觀之審查標準，惟該性質屬具「法規命令」之注意事項，肩負掌握農 地政策脈動，必須經常修正，因此迄2000年1月26日廢止前，共經8次修正，但仍無法應 付所需，甚至引發「合憲性」爭議。所幸大法官於1994年5月20日所作出釋字第347號稍 能平息其爭議，該注意事項雖是「合憲」但卻予以指責61，同樣地，其第4點規範內容 因使具「自耕能力」之耕地出租人無法收回其耕地，亦即，對耕地出租人之財產權增加 法律所無之限制，違反憲法第15與23條之意旨，應不予適用(釋字第581號)。雖是如此， 該注意事項迄於2000年1月26日被廢止前，仍是判定減租條例第19條第1項第1款(自任耕 作)之審查基準。 就減租條例以外之相關法律以論，茲以農發條例為例，及至1973年9月3日政府公布 實施農發條例後，為因應當時社會經濟條件之變動，農委會對耕地之使用關係乃作大幅 度放寬，從而影響減租條例對於「自任耕作」之認定。農發條例之「委託經營」、「委 託代耕」及「共同經營」等詞，均旨在擴大「自耕」之概念，並避免上揭3種概念因被 59 最高法院 51 年台上字第 582 號判例略以：「耕地減租條例第 19 條第 1 項第 1 款，所謂不能自任耕作， 係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之。」 60 最高法院 52 年台上字第 834 號判例略以：「所謂不能自任耕作，即出租人之住居所與耕地距離過遠， 依日常經驗，不能自任耕耘收割者。」須指出者，此一判例將「雇工耕作」與「住所距離過遠」納入 「不能自任耕作」之範疇，迭遭學者批評其未考量耕作方式等變動，之後，大法官於釋字第 347 號解 釋(83.5.20)雖肯認主管機關對減租條例第 19 條耕地出租人收回耕地之「位置」規定並未違憲，但卻予 以質疑與非難。 61 釋字第 347 解釋略以：「…，其中關於申請人住所與所承受農地或收回農地之位置限制，係本於當時 土地政策，…，與憲法尚無牴觸。至是否屬同一縣市或毗鄰鄉鎮，為認定能否自耕之準據，仍應斟酌 交通狀況之改進，隨時檢討修正，以免損害農民之權益。」其中，耕作方式及交通狀況改進等均可視 為本文所指「社會經濟條件」之體現。
28 解為「耕地租賃」而仍適用減租條例相關規定，顯見立法者於當時即已瞭解到減租條例 對出租人具「自耕」之規定，過於嚴苛與不平等。質言之，內政部於當時實應即著手修 正之，甚至刪除之，至此，內政部已錯失一次修法機會，不僅如此，亦使減租條例有關 耕地出租人與承租人之法律關係陷入僵局，徒增制度之社會成本。惟須指出者，就減租 條例之耕地承租人而言，依減租條例第16條第1項規定，承租人應自任耕作，若其將承 租耕地委託代耕、委託經營或者參加共同經營時，其能否視為「自耕」，即不無疑義。 對此，內政部曾作出解釋。於是，耕地承租人得將耕地參與「共同經營」，並得於一定 要件下為「委託代耕」以及參與「合作農場」，僅不得將其耕地「委託經營」而已。職 是，若與耕地出租人相較，就耕地承租人之是否自任耕作，本件函釋幾無限制性，在減 租條例之下，耕地承租人與出租人係處於「不對等」之法律地位62。 前揭「自耕能力證明書之申請及核發注意事項」於2000年1月26日廢止時，主要係 因應「農地農有」調整為「農地農用」政策所致，惟無論如何，鑑於減租條例對耕地出 租人之不平等規定、農地政策之轉換以及實務上主管機關採毫無限制之「切結」方式， 就自耕能力之認定而言，減租條例第19條第1項1款由於不具有限制或規範效力，實應儘 速檢討修正，以杒爭議，更重要者，耕地租佃之法體系完整與穩定性，方能予以維持63。 三、耕地出租人收益、財產權及保障密度 按減租條例第19條第1項2款規定可知，縱使耕地租約期滿時，出租人所有收益若足 以維持一家生活者，即不得收回自耕，就「所有收益若足以維持一家生活」之內涵而言， 由於減租條例並未明文規定，主管機關僅依據行政函釋予以「具體化」其內容，當然亦 伴隨著大量司法訴訟。事實上，耕地出租人與承租人雙方之爭點均可化約為雙方對耕地 此一財產權之認知，由於認知不一，爭議乃多。及至大法官於1997年3月7日作出釋字第 62 見最高法院 52 年台上字第 834 號判例，與內政部 73 年 1 月 27 日台(73)內地字第 203180 號函參照。 63 內政部 90 年 5 月 9 日台(90)內地字第 9064901 號函參照。另須指出者，雖然實務上主管機關採「切 結」方式以認定有無具自耕能力，但若於受理申請後，有人檢舉其具結不實並經查明屬實者，仍得撤 銷已核發之自耕能力證明書，詳參最高行政法院 90 年判字第 458 號判決。
