第二章 耕地減租政策之沿革與問題
第三節 耕地租約下歷史、經濟及國土改革之總檢討
政府遷台後，始於民國 36 年根據「從字第一〇〇五〇號」訓令規定，開始試辦 耕地減租政策，繼 38 年公布實以「私有耕地租用辦法」，進而向全國全面推動，更陸 續訂定「私有耕地租用辦法施行細則」、「私有耕地租約登記注意事項」、「推行減租督 導委員會組織規程」及「各縣市推行減租督導委員會組織規程」等法規，以貫徹減租 政策70。
又復於 40 年 6 月公布「耕地減租條例」正式施行，又分別於民國 43 年 12 月 9 日、72 年 12 月 23 日及 91 年 5 月 15 日歷經三次修正，近年來於 101 年 11 月 22 日71， 行政院會更通過「耕地減租條例」部分條文修正草案，並延續實施至現在，迄今已 60 餘載 72。由於特定歷史時空因素，減租政策，當初乃係政府以公權力介入管理，重新 規範承租人與出租人的租佃關係，由於收回耕地多需補償佃農，使地主不願收回，亦 使租約案件減少不易，六十年來逐漸成為政府國土改革沉痾難解之問題。
承上文第二章所述，耕地減租有其特殊之歷史時空背景。我國以農為本，當時農 業為臺灣主要經濟活動，農業發展為國家經濟發展之根基。於產權分配不均下，地主
70 葉俊宏，前揭註，頁 109 以下。
71 行政院發言人辦公室，行政院會通過「耕地三七五減租條例」部分條文修正草案，2012 年 11 月 22 日。
http://www.ey.gov.tw/News_Content.aspx?n=F8BAEBE9491FC830&s=63C2AC9AFB4C427A （最後瀏覽 日為 2017 年 10 月 4 日）。
72 內政部，地政節 60 週年紀念專刊， 2014 年 11 月，頁 1 以下。
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以其經濟及社會上之優勢地位，致私有耕地租佃制度不公平合理。如租額及押租普遍 過高、租期不定、無書面租約、地主任意增租及撤佃等，佃農為維持一家溫飽處於弱 勢地位，對於上述不合理之租佃關係，使得佃農負擔過重，時日一長，佃農心理憤恨 程度增加，最終則釀成農民異議運動73。
為了安撫民心，從 20 世紀二、三十年代伊始，國民政府尚且在中國若干省份之農 村，均曾個別以地方試行一點改革和減租，其中以「浙江二五減租」政策推動歷時最 長,執行上最為徹底，故特別具有研究價值。其間國民政府之減租政策經三次修訂,在 1923 年到 1926 年間,隨著國共合作、國民黨在廣東建立的政權日趨穩固,而廣東農民因 農業環境有所改善,異議運動減少，廣東的減租運動就後來居上超越浙江減租，往後的
「七五農潮」到廣寧、高要、普寧的減租,都是國民政府為達到減租目的，而推行適用 各省各地之減租政策74。
由最初的浙江二五減租,到國共內戰結束退回台灣島內後，漸進演變為減租,本文認 這是國民黨政府之減租政策積累、變化的一個漸變過程。關於其間之歷史因素，主要 是從浙江、廣東、到台灣的農民自覺之異議運動中，對於政府地制政策的種種不滿聲 浪，諸如不滿田主無故升租吊田,造成農民生活不安及對於耕地不加工作、肥料,致生產 日下；或有遇天候不佳，導致歲歉或生活程度過高時,由國家出面體察情形,統一規劃向 田主請減租額75。
此一防止田主加租和保障佃戶權益, 以及要求荒年減租之政策目標，最後形成了 常年減租原則，以及最早的二五減租標准 76。此點本文已於第二章論述詳盡，研究對 照浙江租佃制度的實際情形,比較浙江二五減租諸條例,釐清國民黨政府於撤台前後之 減租政策嬗變過程，而減租數額也從浙江減租 25 %，演進到台灣之 37.5 %的標準，皆
73 賴怡君，三七五租約的法律文化研究：一個轉型正義的觀點，國立成功大學法律學系碩士論文，2016 年，頁 21 以下。
74 陳淑銖，浙江省土地問題與二五減租(1927－－1937 年)，國立臺灣大學歷史研究所博士論文，1991 年，頁 125 以下。
75 陳淑銖，前揭註，頁 129 以下。
76 葉俊宏，耕地三七五減租條例存廢之探討，中正大學法律學研究所碩士論文，2010 年，頁 22 以下。
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能在當初聯席會議政綱中找到資料77：
1. 依照民國 16 年《浙江省本年(十六年)佃農繳租實施條例》:佃農依最高租額減 25%
繳租。
2. 依照民國 17 年《浙江省十七年佃農繳租章程》:定正產全收量百分之五十為最高租 額,正產全收量是指本年主要農產之全收獲量而言。佃農依最高租額減 25%繳租。
3. 依照民國 18 年《浙江省佃農二五減租暫行辦法》:條向例租額以在前條所 37%點原 則以下者,仍照原租額訂約,不得任意增減。
4. 民國 19 年國民政府在大陸頒布中華民國土地法，於其中土地法第 177 條規定:地 租不得超過耕地正產物收獲總額 375‰。
5. 依照民國 21 年《修正浙江省佃農二五減租暫行辦法》:自本辦法頒後,凡新成立之 租佃契約, 其繳租額應以該田地常年正產全收獲量百分之 37.5%為標準。
在本辦法以公布以前已存在之租佃關係，其繳租額暫照民國 16 年以前正產舊租額 減去 25%，亦即依舊租額七五折為繳租標準。
從上述之浙江佃農減租之歷史沿革可知，國民政府在中國浙江，為安撫應付農民 異議活動，所進行之由政府強行介入代為議租之方式，其租額有從 25%向 375‰靠攏 之趨勢，而當國民政府遷台後，該套租額與土地管理體制，共是同樣的一併帶到台 灣78。
蓋佃農與田主間進行減租議租，乃是業佃雙方依照契約或依照慣例，分擔荒年損 失的個人經濟行為。這種農民熟知的減租方式,自然而然地沿用到早期的農民運動中。
只是在農民運動中,由政府主導的農民協會，成為議租的積極行動主體 79,議租不再是地 主的特權或業佃雙方的私事,而成為以增加階級對立，造成階級鬥爭的社會革命。在階 級對立的思維中, 地租是非理、從而也是非法的剝削, 因而是否減租及減租成數不在以 災荒為依據,而完全視當下階級對立的強弱形勢，例如當地的地主階級反彈的力度等而
77 陳誠，台灣土地改革紀要，中華書局，1961 年，頁 24 以下。
78 林慧宜（高樹鄉公所），協議分割耕地終止三七五租約，屏東縣政府 106 年私有耕地三七五租佃業 務講習，2017 年 5 月 19 日，頁 15 以下。
79 林慧宜，前揭註，頁 3 以下。
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定，可以說傳統的減租是私域的減租，而農民運動中的減租已成為公域的減租。
而當這套思維邏輯體系，時空背景從中國浙江與廣東，隨著國民政府遷台而搬到 台灣，直接適用落實在台灣以後。國家代替佃農，與田主進行減租議租，除了同樣加 深了階級與階級間的對立外，更覆蓋上了一抹政治色彩，成為國民政府新政權，整治 日據時期遺留下的大地主之清算工具，而直接間接地導致本省人與外省人之階級對 立。
第二項 從整體經濟學檢討政府國土規劃下之減租政策
國民政府將施行在廣東與浙江的減租經驗，於遷台後直接適用在台灣之國土規劃 與土地改革議題上，除了產生上述提到可能造成的階級鬥爭與省籍對立問題外，更沒 有仔細考量台灣在農地使用與租佃關係，與廣東和浙江之相異性；並且，關於某些自 然生產力和農業生產以外的因素 80，例如台灣多高山陡峻，而造成原地租率畸高畸低 的地區差異過大外,台灣曩昔在日據時代之後，城市化的速度遠較中國內陸本土為快速，
使得土地供給不足的地方，地價較高、地租率也較高,或地主提供部分生產、生活資料, 在 50 %最高租額限制下一概削平,是否得當?
再加上與工商業相比，農業勞動生產率很低, 農民除必要的勞動外, 幾乎很難有什 麼剩餘勞動81，在繳納地主佃租後，農民其他生活開銷、養家活口經費及賦稅支付等，
均無著落，使得單純農耕無以安家，往往需要通過副業生產及其它途徑,才可得到滿足，
由於務農最苦、利薄，而工商業容易獲利，從巨觀經濟角度來看，市場對從事農業獎 勵甚少，由於佃農勢單力孤，政府與地主向農民索取多，加上商人、高利貸的盤剝及 自然災害等交織在一起，農民不斷走向貧困，成為社會最底層，故而等於市場機制隱 性地鼓勵了農民轉商82。
凡此種種原因，使得國民政府在遷台前，私人工商業的發展速度已然相當超前，
80 許時華，三七五租約耕地收回相關法律爭議之研究，臺北大學法律學系碩士論文，2015 年，頁 15 以下。
81 許時華，前揭註，頁 58 以下。
82 田德全，三七五租約耕地企業化經營之研究，開南大學商學院碩士在職專班碩士論文，2015 年，頁 98 以下
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社會上參與工商業的人群已相當廣泛 83, 涉及大工商主、地主、官僚和農民等各個階 層，而減租政策此種打破本省固有社會階級，不惜以白色恐怖等政治手段輔以清算，
此等背後鉅額政治與經濟資本收益的損失, 則非減租政策所計及。
誠然我們能夠理解於產權分配不均下，地主以其經濟及社會上之優勢地位，致私 有耕地租佃制度不公平合理。如租額及押租普遍過高、租期不定、無書面租約、地主 任意增租及撤佃等，佃農為維持一家溫飽處於弱勢地位，對於上述不合理之租佃關係，
使得佃農負擔過重，生活困苦，生活及權益毫無保障，即便以民事法規處置，地主剝 削之行為也顯然違背善良注意責任。但若單就民事法理與經濟學交錯之領域論起，當 佃農與田主於租額商議起爭執時，理應將之視為乃私人與私人間之認定歧異事件，應 受私法規範之範疇，此點於內政部 76 年 2 月 11 日台內地字第 476263 號函中所論：「蓋 租賃雙方之耕地租賃關係成立與否，係屬事實認定糾紛，應循一般司法途徑解決。84」 而獲肯認。而在國民政府遷台後，強行以國家高權強制力，居中介入制定地主與佃農 之租約規範，是否有逾越政府職能之嫌，則未來尚待有法律研究者多加細究。
使得佃農負擔過重，生活困苦，生活及權益毫無保障，即便以民事法規處置，地主剝 削之行為也顯然違背善良注意責任。但若單就民事法理與經濟學交錯之領域論起，當 佃農與田主於租額商議起爭執時，理應將之視為乃私人與私人間之認定歧異事件，應 受私法規範之範疇，此點於內政部 76 年 2 月 11 日台內地字第 476263 號函中所論：「蓋 租賃雙方之耕地租賃關係成立與否，係屬事實認定糾紛，應循一般司法途徑解決。84」 而獲肯認。而在國民政府遷台後，強行以國家高權強制力，居中介入制定地主與佃農 之租約規範，是否有逾越政府職能之嫌，則未來尚待有法律研究者多加細究。