第二章 文獻回顧
第二節 薪資補貼政策的意涵
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「彈性安全」（flexicurity）上，ALMPs 再度被賦予特殊的重要性，期待在經歷經 濟全球化的過程中，能夠提供勞動市場安全要素（Auer et al., 2008: 10）。
第二節 薪資補貼政策的意涵
當代各國政府在面對失業問題時，積極勞動市場政策無疑是最受仰賴的政策 工具。積極勞動市場政策的方案類型，基本上包括就業服務、勞動市場訓練和工 作創造11，依照不同的政策目的與適用對象，提供類型多元的介入措施（表2-2-1）
（Dar and Tzannatos 1999: 3）。但在工業先進國家的經驗中，職業訓練方案與就 業服務方案，已是各國常態性的的政策，而工作創造則是在面對失業率突然攀升 或居高不下時，才會推出以達到降低失業，並協助失業者再進入勞動市場（傅從 喜，2006：118）。其中被歸類為工作創造屬性的政策措施，包括公共工作、薪資 補貼政策以及創業補助等，而薪資補貼政策即是本研究所欲討論的主題。
事實上，薪資補貼並非全新推出的政策，最早可以回溯到1932 年德國威瑪 共和時期，曾經執行六個月的薪資補貼，此後雖然經常被歷任政府使用但僅限於 大量失業的期間；不過因為多數OECD 國家經歷 1980 與 1990 年代的高失業率 與長期失業，薪資補貼重新引起政策制訂者的興趣（Richardson, 1997: 8）。一般 而言，私部門的補貼措施是透過創造誘因來改變雇主或勞工的行為，政策目的不 只是創造工作機會，仍兼備其他額外的具體目標。例如，幫助失業者持續地接觸 勞動市場以增強勞動供給面的效果，也因為補貼政策本身擁有其他的政策功效，
所以即使淨就業率（net employment gains）小甚至零，仍有其重要性（Martin, 2000:
11 工作創造方案除本文所討論的薪資補貼外，尚有公共就業、微型創業與自營作業支持。公共 就業包含暫時性社區計畫、勞力密集計畫、以工代賑，透過公共工作或生產公共商品或服務，直 接創造工作機會。藉由暫時性的工作來舒緩失業、短暫貧窮，亦可幫助弱勢與長期失業者重新接 觸勞動市場，因此也具有社會安全網的功能。然而，有許多觀察指出，公共就業對於勞動市場長 期而言，不具意義，甚至在部分國家，公共工作降低參與者的就業能力，進而導致烙印化（stigma）
的負面效果。其次，微型創業與自營作業支持是協助失業者自行創業，至於財政的支持有些是採 用一次給付，其餘則是週期性的津貼（Betcherman et al., 2004: 5-6）。
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資料來源：Betcherman, G., A. Dar, A. Luinstra and M. Ogawa (2000). ‘Active Labor Market Policies: Policy Issues for East Asia’ , SP Discussion Paper, No.0005 Social Protection Unit, Human Development Network, The World Bank, pp.3.薪資補貼政策因為政策目的與補助對象的不同，可分為需求面的「雇主端薪
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聘僱市場上較不受到歡迎的勞工，多半被視為因應失業率驟升、不景氣下的短期 手段。
理論上，長期的薪資補貼政策，也被稱為「在職津貼」，目的在於提高低薪 者的薪資水準，增加失業者重新接觸勞動市場的誘因，不過只有少數 OECD 國 家採用，例如美國的「薪資所得租稅補貼制度」（Earned Income Tax Credit, EITC），以及英國的「工作家庭租稅補貼制度」（Working Families’ Tax Credit, WFTC），兩國在補助低薪勞工上已經有多年的經驗，而近來比利時與法國也開 始著手推動長期補助方案（Auer et al., 2008: 50）12。「在職津貼」經常是直接補 貼如長期領取社會福利者、單親家庭或全職的低薪者（OECD, 2005: 152-154），
但是由於雇主並未直接受惠，促進就業的效果實屬不確定（李健鴻，2006：35）。
至於薪資補貼政策是要選擇直接補助雇主，或者是針對勞工進行補貼，則端 視政策制訂者企圖實現的目的而定，補貼雇主聘用特定性群體，明顯是期待提高 企業招募的誘因，而勞工端的薪資支持或再就業獎勵，則是試圖影響失業者的求 職行為（Katz, 1996: 7），實際操作上是透過稅制系統或削減社會保險費用，又或 是採用直接補助的方式（CICLA, 2007: 22）。
此外，從表2-2-2 可以看出 OECD 其中 18 個會員國13在薪資補貼政策佔積極 勞動市場政策整體經費支出的比例持續攀升（Koing, 2007: 32），但並不代表各國 對於薪資補貼政策的重視與依賴具有一致性，從經費分配比重可看出運用的趨 勢。
12 總統馬英九於競選總統期間所公布的財稅政策，其中一項即是承諾當選後推動「勞動所得退 稅補貼」，主要就是是參考1975 年開始美國所推行的「薪資所得租稅補貼制度」（Earned Income Tax Credit, EITC），對收入過低的家庭提供稅額補貼，以協助脫離貧窮，相關文獻可參考孫健忠
（2009）。
13 包括 12 個原始歐盟國家，但因為缺乏資料並未納入希臘、盧森堡與義大利。另增澳洲、日本、
紐西蘭、挪威、瑞士與美國。
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資料來源：Koning, J. de. (2007). Is the Changing Pattern in the Use of Active Labour Market Policies Consistent with What Evaluations Tell Us About Their Relative Performance? in J. de. Koning(ed.), The Evaluation of Active Labour
Market Policies :Measures, Public Private Partnerships and Benchmarking.
Cheltenham (UK): Edward Elgar.
說明：因為缺乏資料而未包括希臘、盧森堡與義大利。
OECD（2003: 126）指出，OECD 國家在就業補貼上佔積極勞動市場政策的 平均比例為 24％，部分國家如比利時、愛爾蘭甚至超過一半，而英國與美國則
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資料來源：OECD(2003). OECD Employment Outlook 2003. Paris: OECD.說明：補貼私部門就業與公部門或非營利組織直接工作創造，表格內容為2001 年資料。
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在實際操作面的部分，薪資補貼政策在針對符合資格的員工進行補助時，可 分為三種途徑：一、補貼單一員工固定額度；二、單一員工薪資的固定比例；三、
單一員工薪資的固定比例，但有薪資上限的規定。對政府部門而言，採取總額補 貼（dollar-amount subsidy）的困難度低於比例補貼（percentage subsidy），因為前 者只需要根據整體全時員工的數量即可，後者則是依照全體薪資總額進行補助；
而採用第三種「有薪資上限的比例補貼」的行政成本最高，原因在於必須獲得企 業內每位員工的薪資資料（Hamermesh, 1978: 91）。
任何採取薪資補貼政策作為促進就業的誘因時，都必須注意所推出的時機，
以確保方案執行的有效性。例如，獎勵雇主聘僱員工的補貼措施被認為在經濟復 甦時期推出是較具有效果的，理由是在面臨經濟衰退時刻，產品或服務需求大幅 滑落的情況下，即使成本因受到補助而降低，企業根本不具有聘僱員工的需求，
（ILO, 2010b: 75）。也就是說，補貼的效果是期待職缺在經濟復甦前期提早釋放 出來，假使沒有相關補貼政策，企業仍然會在日後招募新進員工（表2-2-4）。
表2-2-4 補貼政策與景氣循環的相關性
補貼政策 景氣循環階段 受惠者
就業安定
（Job retention） 衰退 產業技術勞工
僱用補貼 復甦 缺乏技術與低薪勞工
目標補助 成長 特殊弱勢且缺乏技術者
資料來源：ILO (2010b). Employment and Social Protection Policies From Crisis to
Recovery and Beyond: A Review of Experience. An ILO report to the G20 Labour and
Employment Minister Meeting , 20-21 April 2010. Geneva: International Labour Office.薪資補貼政策除具有創造工作機會、促進特定對象就業的意義外，李誠
（2001：94-95）認為尚有其他優點：一、減少傳統工業遣散員工的機會；二、
增加員工的就業機會可以從就業補貼著手，同時也可以取得適當的工資水準；
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三、可以使低生產力或勞力密集的企業得以生存，為邊際員工創造就業機會；四、
促進特定員工就業，例如原住民、長期失業者等，比最低工資法更能幫助邊際勞 工就業；五、相較於其他型式的失業救助，可以產生長期的就業效果。
薪資補貼方案並非十全十美，方案本身也具有許多缺點，帶來非預期的影響 與效果，最常被提及的負面因素包括替代效果（substitution effect）、絕對損失
（deadweight loss）14、錯置效果（displacement effect）、烙印效果（stigmatization）、 抑制因素（disincentive）以及增加財政赤字，分述如下（CICLA, 2007: 25-27）：
一、替代效果：針對特定性群體補貼的結果，勞動力區分為補貼與未補貼的勞工，
可能引導企業傾向聘僱受補貼者以代替未受補貼勞工；二、絕對損失：方案的有 無對於就業市場並無差別，舉例來說，因受補貼而找到工作的勞工，即便沒有補 貼方案，仍可自行找到工作；三、錯置效果：因具備申請資格的企業擁有補貼勞 工而增加生產力，而削弱沒有受補助企業的競爭力，最終導致經營績效不佳而裁 員；四、烙印效果：另一個潛在的缺點是，特定群體的補貼方案，將造成特定人 口在雇主眼中被烙印化。烙印將對潛在雇主傳達負面的訊息，認為補貼對象的生 產力與工作動機不佳，以美國為例，從實驗研究中發現，雇主的觀點普遍認為，
受直接稅制補貼與稅制抵免的勞工，必然比未受補貼者更難獲得就業機會；五、
抑制因素：雇主故意維持員工的低薪水平，以符合補助方案中最高額度的補助資 格；六、財政赤字：薪資補貼的其中一項缺點來自於增加公共支出，造成國家財 政的負擔。
此外，也有論者以為僱用補貼方案會造成鼓勵雇主無效率地使用勞動力，畢 竟成本完全不需要由企業本身來承擔；再者，針對特定群體或特定部門進行薪資 補貼，由於申請受到限制，將無法發揮從整體宏觀（economy-wide）來創造就業 的功能，進一步地說，亦可能因為補貼特定的產業，導致投資決定上的扭曲
14 有國內文獻翻譯成「死重」或「無謂損失」，不過所指涉之內涵並無不同，可參考李易駿譯，
Alan Deacon 原著（2006），以及張琇華、馬財專（2006）。
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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
（CICLA, 2007: 27）。
以本研究的討論類型－—「雇主端薪資補貼政策」為例，當政府推出此類型 措施作為企業僱用新員工的誘因時，不可否認其存在許多負面的經濟效果，必須 透過制度上的謹慎設計，以降低方案本身缺點所產生的副作用，來達到原先預期 的效果。Martin 與 Grubb（2001: 21）認為要提高方案的淨就業率、降低負面衝 擊的不二法門，補貼範圍應在薪資的20％至 30％之間，或者需特別針對勞動市 場上的弱勢群體，且緊密地監督雇主以防止濫用的行為出現。基本上，雇主會被
以本研究的討論類型－—「雇主端薪資補貼政策」為例，當政府推出此類型 措施作為企業僱用新員工的誘因時，不可否認其存在許多負面的經濟效果，必須 透過制度上的謹慎設計，以降低方案本身缺點所產生的副作用，來達到原先預期 的效果。Martin 與 Grubb（2001: 21）認為要提高方案的淨就業率、降低負面衝 擊的不二法門，補貼範圍應在薪資的20％至 30％之間，或者需特別針對勞動市 場上的弱勢群體，且緊密地監督雇主以防止濫用的行為出現。基本上，雇主會被