薪資補貼政策對促進青年就業成效之研究－以「大專畢業生至企業職場實習方案」為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士論文. 指導教授：劉梅君博士. 薪資補貼政策對促進青年就業成效之研究－政治. 大. 立以「大專畢業生至企業職場實習方案」為例. ‧ 國. 學 ‧. A Study of the Effect of Wage Subsidy on Promoting Youth. sit. y. Nat. Employment : A Case of Directions for the University /. n. al. er. io. College Graduate Corporate Workplace Internship Program. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：劉侑學撰中華民國 100 年 6 月.

(2) 中文摘要 2008 年底源自於美國信貸市場的金融風暴席捲全球，影響層面襲擊實體經濟，無論在投資、消費、產出與貿易上都出現驟降的表現，世界經濟遭逢二次大戰以來最嚴重的衰退，勞動市場同樣受到嚴重的打擊，不過，因為年齡、性別、教育程度等條件的差異，不同群體所承受的就業風險也不盡相同。面對百年罕見的經濟危機，青年因先天上存在著缺乏技術、工作經驗、社會網絡、求職知識、經濟支持等劣勢，無疑成為景氣動盪下受衝擊最大的族體。. 治政大台灣青年在就業市場上的艱困處境，在金融海嘯的侵襲下更顯艱難。比較經立. 濟危機的發生前後，青年失業率增漲達 3.84％，高於全體失業率的漲幅 1.94％，. ‧ 國. 學. 而 2009 年青年的平均失業率是全體平均失業率 5.85％的 2.48 倍。其中值得注意. ‧. 的是，在青年失業者中，大專及以上學歷的人數為 15 萬 1 千人、佔 55.73％，高. y. Nat. 居各教育程度之冠。政府為消除金融風暴下大專青年進入職場的障礙，於 2009. er. io. sit. 年 4 月推出「大專畢業生至企業職場實習方案」，補助企業聘僱員工時的薪資與社會保險等人事成本，短期目標是平衡勞動市場供需，長期則是期待透過實習經. n. al. i n 驗提升實習員的就業能力，達成促進就業的治理目的。 Ch engchi U. v. 本研究擬針對教育部所規劃推動的「大專畢業生至企業職場實習方案」作為分析對象，其係屬積極勞動市場政策下針對雇主的薪資補貼政策，已在 OECD 國家行之有年，無論在推動經驗或評估報告上，都累積十分豐碩的資源，可作為後進國家之政策制訂者與研究者的參考依據。因此，在擬定寫作策略上，先行回顧各國曾經施行的方案制度和評估報告，緊接著整理我國近年相關的薪資補貼政策的制度差異，以作為分析「大專畢業生至企業職場實習方案」的基礎工作。最後，在「大專畢業生至企業職場實習方案」的成效評估上，採取積極勞動市場政策評估中的「績效檢視」與「過程評估」，透過質量並重之研究途徑，以問卷調. I.

(3) 查的研究方法以檢視企業職場實習方案之實習者離開方案後的再就業成效，同時為彌補量化取徑之限制與理解政策執行面，佐以深度訪談來獲得在研究主題上更寬廣的理解。. 關鍵字：薪資補貼政策、青年失業、大專畢業生至企業職場實習方案. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) Abstract After the financial crisis broke out in US mortgage market at the end of 2008, severe impact was brought on several aspects of world economy, including investment, consumption, production and trade, creating the worst recession since World War II. Although the labor market didn’t escape from the impact, different groups of workforce suffered from distinct risks according to their age, sex and educational level. In the face of this major crisis, youth was the most devastated group due to their. 政治大. disadvantages in technique, working experience, social network, job seeking knowledge and financial support.. 立. ‧ 國. 學. The difficulties in job market become even more dominant for Taiwanese youth under the impact of financial tsunami. After the hit of tsunami, unemployment rate of. ‧. youth rose by 5.85%, higher than the 1.94 increase of overall unemployment rate. In. y. Nat. sit. 2009, the average youth unemployment rate is 2.48 times of the overall rate. An even. n. al. er. io. notable fact is that among these jobless youth, 151,000 of them holds college degree. i n U. v. or above, accounting for 55.73% of the total unemployed youth as the largest group. Ch. engchi. among all educational level. In order to help college graduates enter job market under this depressed economy, Taiwanese government lunched the “ Directions for the University / College Graduate Corporate Workplace Internship Program” in April, 2009. This program subsidizes enterprises on wage, social insurance fee and other cost of hiring college graduates, hoping to decrease unemployment rate and revive the job market.. This “ Directions for the University / College Graduate Corporate Workplace Internship Program” is a measure under progressive labor policy to subsidize. III.

(5) employers and such measure has been practiced for years among OECD nations. Their implementation experience and evaluations have produced abundant resources as a reference for policy makers and researchers in other countries that follow the same way. This research will study on the “ Directions for the University / College Graduate Corporate Workplace Internship Program” planned and carried out by the Ministry of Education. The first part of this research will provide a review on similar measures or systems of other countries and their evaluation reports. The second part will compare and organize the systematic differences among relevant subsidy. 政治大 “ Directions for the University / College Graduate Corporate Workplace Internship 立 measures implemented in Taiwan in recent year as the basis for comparison with the. Program.” Finally, as this research adapts both qualitative and quantitative approaches,. ‧ 國. 學. direct questionnaire will be used as the research method to examine the of. ‧. reemployment of the program participants after their internship period ends. Moreover,. y. Nat. in order to supplement the limitation of the quantitative approach, in-depth interviews. n. al. er. io. sit. will be conducted to have broader understanding of this research topic.. i n U. v. Keywords: Wage subsidy policy, Youth unemployment, Directions for the University. Ch. engchi. / College Graduate Corporate Workplace Internship Program. IV.

(6) 【目第一章. 錄】. 緒論. 第一節. 研究背景與動機 ........................................................................................ 1. 第二節. 研究目的與研究問題 ................................................................................ 9. 第三節. 名詞釋義 .................................................................................................. 11. 第二章. 文獻回顧. 第一節. 積極勞動市場政策的發展 ...................................................................... 15. 第二節. 薪資補貼政策的意涵 .............................................................................. 17. 第三節. 政治大國外薪資補貼政策實施經驗與評估研究 .............................................. 26 立金融危機下各國推行企業端薪資補貼政策趨勢 .................................. 43. 第五節. 我國薪資補貼政策發展分析與企業職場實習方案 .............................. 46. ..第六節. 小節……………………………………………………………………..60. ‧ 國. ‧. Nat. y. 研究設計. sit. 第三章. 學. 第四節. 第二節. 研究對象的選定 ...................................................................................... 67. 第三節. 資料處理與分析………………………………………………………. 70. 第四節. 研究嚴謹度 .............................................................................................. 72. 第五節. 研究倫理 .................................................................................................. 76. n. al. er. 評估途徑與方法的選擇 .......................................................................... 63. io. 第一節. 第四章. Ch. engchi. i n U. v. 企業職場實習方案再就業成效之實證分析. 第一節. 樣本背景描述 .......................................................................................... 78. 第二節. 企業職場實習方案對於再就業之相關分析 .......................................... 86. V.

(7) 第五章. 企業職場實習方案實習員之訪談結果分析. 第一節. 企業職場實習方案與促進就業的連結 .................................................. 89. 第二節. 企業職場實習方案的執行與監督 .......................................................... 94. 第三節. 勞動條件向下調整的爭議 .................................................................... 100. 第六章. 結論與建議. 第一節. 研究發現 ................................................................................................ 103. 第二節. 研究建議 ................................................................................................ 108. 第三節. 研究限制………………………………………………………………111. 參考書目. 立. 政治大. 一、中文部份 ........................................................................................................ 112. ‧ 國. 學. 二、英文部份 ........................................................................................................ 115. sit. y. Nat. 附錄. ‧. 三、報紙資料 ........................................................................................................ 121. io. er. 研究問卷 ................................................................................................................ 123. al. 參與研究同意書 .................................................................................................... 126. n. v i n Ch 訪談大綱 ................................................................................................................ 127 engchi U. VI.

(8) 【表. 次】. 表 1-3-1. 薪資補貼政策的類型. 14. 表 2-2-1. 積極勞動市場政策的各項措施與目標. 18. 表 2-2-2 OECD 會員國的積極勞動市場政策之各項措施支出比例. 20. 表 2-2-3. 特定性就業補貼佔積極勞動市場政策支出比例. 21. 表 2-2-4. 補貼政策與景氣循環的相關性. 22. 表 2-3-1 企業對 VMA 方案成效的調查結果. .. 表 2-3-2 企業對工作方案（JOB scheme）成效的調查結果. 表 2-3-4. 薪資補貼政策取向的兩難. 表 2-4-1 OECD 國家薪資補貼政策實施作法. 33 37 39. 學. 表 2-3-5. 政治大各國薪資補貼政策摘要與評估結果立七國薪資補貼政策內容與評估結果摘要. ‧ 國. 表 2-3-3. 33. 41 44. 勞委會、經濟部與青輔會僱用補貼方案之比較. 51. 表 3-2-1. 受訪者基本資料. 69. 表 3-4-1. 就業能力與再就業量表項目分析. 表 4-1-1. 受訪者特質之次數與百分比分配. 表 4-1-2. 實習員行業與職業之人數與百分比分配. 表 4-1-3. 受訪者的就業歷程. 表 4-1-4. 受訪者對於企業職場實習方案提升就業能力之平均數分析. 83. 表 4-1-5. 受訪者對於企業職場實習方案提升就業能力的看法. 84. 表 4-2-1. 實際工作內容與媒合職稱相符*再就業之交叉表. 86. 表 4-2-2. 實際工作內容與在校所學相關*再就業之交叉表. 86. 表 4-2-3. 實習工作有提供專業訓練*再就業之交叉表. 87. 表 4-2-4. 實習工作達到培養工作技能之目的*再就業之交叉表. 87. 表 4-2-5. 實習工作確提升就業能力*再就業之交叉表. 88. 表 4-2-6. 因參與實習方案被未來求職企業認為能力不足*再就業之交叉表 88. ‧. 表 2-5-1. n. engchi. VII. sit er. io. Ch. y. Nat. al. i n U. v. 74 79 80 81.

(9) 110. 企業端薪資補貼政策的規範建議. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 6-2-1. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(10) 【圖. 次】. 圖 3-1-1. 青年新政方案流程圖. 28. 圖 2-5-1. 企業職場實習方案之主體的基本關係. 58. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(11) 第一章. 緒論. 第一節研究背景與動機自 1990 年代初期開始，儘管全球生產力與國內生產總值（GDP）呈現穩健成長的樂觀局面1，但就業機會並沒有跟上經濟與生產力穩健的腳步反而出現落差（ILO, 2006a），原因係全球化造成已開發國家及部分開發中國家工作機會的流失與失業問題等負面結果，主要的理由可歸結如下：（一）跨國公司透過對外. 政治大. 投資或在經濟特區對外生產，將已開發國家的工作機會輸出到開發中國家；（二）. 立. 政府鼓勵透過貿易自由化引進國外產品替代國內產品；（三）採用新技術，特別. ‧ 國. 學. 是全球運作的企業，可以降低對勞動力使用的依賴（ACTRAV, 1997）。所以，當代青年面對的是全球就業機會增加趨緩、失業率上升、低度就業以及理想破滅. ‧. （disillusionment）的困境（ILO, 2006b: 1）。根據國際勞工組織（International Labor. y. Nat. sit. Organization, ILO）2006 年公布的「全球青年就業趨勢」（Global Employment Trends. n. al. er. io. for Youth）中指出，在 1995 年到 2005 年間，青年（15-24 歲）2失業人口從七千. i n U. v. 四百萬人躍升至八千五百萬人，增幅達到 14.8％（ILO, 2006b: 2-3）。多數經濟合. Ch. engchi. 作發展組織（OECD）的會員國在過去十多年來，即使青年人口持續減少、教育程度普遍提高，卻面臨青年失業率不斷上升的難題（Hammer, 2003: 1-2）。. 由於青年勞動者缺乏技術、工作經驗、求職能力以及經濟上足夠的支持，於勞動市場中特別容易座落在邊緣化的位置，經常受到失業風險的威脅，或者非自願性（involuntary）接受不穩定的僱用契約（precarious contracts），造成許多國 1. 從 1995 年開始，全球生產力每年平均成長 2％，GDP 也以每年平均 3.8％的速度增長。根據聯合國對青年的標準定義為 15-24 歲的人口族群，不過，實際上各國在文化、制度與政治因素的差異，所以對於青年的定義並不相同，例如英國在 1998 年施行的新政，青年的界定標準是 18-24 歲的群體，而 16-17 歲者則有其他特別的措施；而義大利在政策上對於青年年齡的界定為 14-29 歲（北義大利）以及 14-32 歲（南義大利）（O’Higgins, 2001: 10）。我國勞動統計則以 15-24 歲界定「青年」，本研究採用相同的定義。. 2. 1.

(12) 家出現青年失業率普遍高於成人失業率的現象，並且有逐漸擴大的趨勢，例如全球青年與成人失業率的比率（youth-to-adult ratio）由 1995 年的 2.8 倍上升至 2005 年的 3.0 倍（ILO, 2006b: 18-19）。. 然而，不同於福利國家的黃金時代，青年失業僅被認為是短暫的過渡現象，時下青年容易失業卻未必順利重新就業，換句話說，現今青年淪為長期失業者的可能性大為提高（李易駿、古允文，2007：107、110）。在 OECD 國家的青年失業人口當中，長期失業者的比率在 1980 年代曾高達 30％以上，到 2000 年時仍維持在 20％以上的高水準（OECD, 2002: 22-23）3。. 政治大 2008 年底源自於美國信貸市場的金融風暴席捲全球，影響層面襲擊實體經立. ‧ 國. 學. 濟，無論在投資、消費、產出與貿易上都出現驟降的表現，世界經濟遭逢二次大戰以來最嚴重的衰退，勞動市場同樣受到嚴重的打擊，不過因為年齡、性別、教. ‧. 育程度等條件的差異，不同群體所承受的就業風險也不盡相同。面對百年罕見的. sit. y. Nat. 經濟危機，青年勞動者無疑是衝擊最大的族群。雖然不論國家經濟情勢繁盛與. al. er. io. 否，青年先天上存在著缺乏技術、工作經驗、社會網絡、求職知識、經濟支持等. v. n. 劣勢，然值得注意的是，這些弱點會在景氣動盪時更顯而易見（ILO, 2010a: 28）。. Ch. engchi. i n U. 不景氣下的勞動需求急速緊縮，青年勞動者經歷著「後進先出」（last-in first-out）的就業困境。所謂「後進」指的是，由於企業招募員額凍結造成市場上工作機會短少，在極為有限的職缺裡，具備工作經驗的成年求職者較青年更能掌握優勢，特別是學校畢業生（school-leaver）只能排在求職隊伍的後方。另一方面，對已就業的青年而言，被資遣的風險高於較為資深的同事，理由是企業對年輕員工在訓練上的投資較少，所以解僱對企業的損失並不大；再者，部分國家. 3. 該研究報告分別統計 1983 年到 1990 年以及 1993 年到 2000 年，青年長期失業率（青年長期失業者佔青年失業人口的比率），統計結果也將青年區別為青少年（15-19 歲）以及年輕成人（20-24 歲）個別呈現。青少年的青年長期失業率在 1983 年到 1990 年平均為 32.2％，年輕成人則為 34.9 ％；青少年的青年長期失業率在 1993 年到 2000 年平均是 22.8％，年輕成人則是 30.1％。 2.

(13) 在解僱保護立法上需要滿足一定的資格期間才得以適用，而資遣補償亦會隨著年資提高，換言之，企業將資淺員工解職所付出的成本是較低的（O’Higgins, 2001: 40-41），因此，一旦景氣發生變動，青年勞動者會是首批離開職場的失業人口。總的來說，青年失業率對於景氣變動的敏感度是遠超過成年勞動者的失業數字（OECD, 2009a: 43-45）。. 除此之外，就業型態轉變也是青年容易受景氣循環而失業的重要因素之一。過去的三十年，在新自由主義思潮的影響下，工業先進國家的勞動市場朝彈性化的方向發展，臨時性就業（temporary employment）逐漸成為就業的選項之一。. 政治大. 臨時性就業經常被視為進入職場或取得長期契約的必經之路，在 OECD 的研究. 立. 報告中指出，青年獲得臨時性工作的機會是成人的三倍（OECD, 2002: 137-138）。. ‧ 國. 學. 以 2008 年為例，OECD 會員國中的青年勞動者已有 35％從事臨時性工作，相較於 1998 年增加了 4.4％（Scarpetta, Sonnet, & Manfredi, 2010: 17-18）。Verick（2009:. ‧. 25-26）針對 28 個 OECD 國家所作的調查發現，青年屬於臨時性就業的比例與青. Nat. sit. y. 年失業率間呈現微幅正相關4。亦即，彈性的工作安排將造成青年的工作不安全. n. al. er. io. （job insecurity），臨時性就業比例較高的國家，一旦面臨景氣衰退，因為雇主易. i n U. v. 於裁員或中斷契約，青年失業率攀升的速度較快、幅度較高。. Ch. engchi. 國際勞工組織（ILO）於 2010 年 8 月公布「全球青年就業趨勢」（Global Employment Trends for Youth）的統計數據指出，截至 2009 年底止，全球青年的失業人口達到八千一百萬人，相較於 2007 年金融海嘯發生前的青年失業人口，兩年內增加七百八十萬人，失業率從 11.9％攀升至 13.0％，除數字創下歷史新高，增幅也高過於成人失業率（0.7％）（ILO, 2010a: 28-31）；另外，從過去發生經濟危機的經驗發現，失業率雖然會隨著景氣走向復甦下降，但長期失業率卻會呈現居高不下的情況，尤其是青年長期失業者目前已開始出現走高的趨勢，部分 4. 該部分的調查排除結果屬離群值（outliers）的四個國家，包括愛爾蘭、拉脫維亞、立陶宛和西班牙。 3.

(14) 國家的青年長期失業者佔青年失業人口的比率持續攀升，例如美國與西班牙的情況特別顯著（Ha, McInerney, Tobin, & Torres, 2010: 6-7）。. 回顧我國青年的失業情況，從 1960 年代至 1990 年代中期，相對於整體勞工差距並不大，同時平均失業週數又較全體平均值低，所以一直不是政府重視的議題。不過國內的就業市場自 1996 年開始惡化，加上 2001 年受到美國網路泡沫化的影響，經濟首次出現負成長的表現，失業率也飆升至 4.57％，隔年更是站上 5.17％的高峰。雖然青年同樣受到總體經濟下滑、產業外移的衝擊，但嚴重程度卻遠甚於其他年齡層的勞工。青年失業率與整體失業率的差距有逐漸擴大的趨. 政治大. 勢，90 年代初期平均差距為 3.24％，千禧年後雙方的差距已擴大至 6.35％，顯. 立. 示青年失業惡化的速率高於整體就業市場（曾敏傑和林佩瑤，2005：12）。. ‧ 國. 學. 此外，隨著高等教育的擴張，青年失業者的特徵與結構也產生變化，青年失. ‧. 業率有高學歷化現象，統計數據不但呈現出教育程度為大專及以上者的人數逐漸. sit. y. Nat. 上升，失業週期也有拉長的走勢。周玟琪（2009）採用行政院主計處近十年（1997. al. er. io. －2007）的人力運用調查統計原始資料檔進行分析，結果發現青年的失業人數與. v. n. 失業率確實比其他年齡層高，且高學歷（特別是大學畢業生）的求職障礙比其他. Ch. engchi. i n U. 學歷高，落入長期失業的比例也在持續上升中，其中不乏初次尋職即陷入長期失業的窘境5。. 台灣青年在就業市場上的劣勢處境，在金融海嘯的侵襲下更顯艱難。比較經濟危機的發生前後，青年失業率增漲達 3.84％，高於全體失業率的漲幅 1.94％，而 2009 年青年的平均失業率是全體平均失業率 5.85％的 2.48 倍（主計處，2007；主計處，2009）。值得一提的是，在青年失業者中，大專及以上學歷的人數為 15 5. 根據周玟琪的推估，大學以上學歷的青年失業率，從 1997 年的 9.7％上升至 2007 年的 12.4％，失業率不僅居所有教育程度之冠，失業人數也是十年前的 5.2 倍。再者，初次尋職失業者中有 55.4 ％為青年，而初次尋職失業者的教育程度分佈上，1997 年大專及以上佔初次尋職失業者的比率為 38.9％，但 2007 年提高到 62.9％。初次尋職失業者中有高比率為青年、大專及以上教育程度者。 4.

(15) 萬 1 千人（佔 55.73％），高居各教育程度之冠（青輔會，2010：2）。. 從過去的文獻可以瞭解，青年的失業經驗將會增加未來再度失業的機率、終身所得下降以及技術退化等負面效應（鄭凱方、吳惠林，2003：152-153；OECD, 2009b: 10）；Bell 與 Blanchflower（2009: 42-44）的實證研究亦顯示，青年的失業經驗將造成持續性的創傷，影響層面擴及幸福感、工作滿足、薪資與健康。失業問題不僅傷害青年個人及其家庭，整體經濟與社會也會受到波及，帶來直接的經濟成本（direct economic costs）6，並且產生犯罪、心理健康、暴力、吸毒以及社會排除（social exclusion）等社會面向的衝擊（Verick, 2009: 4）。. 政治大青年失業衍生的影響層面廣泛且深遠，而金融海嘯的來臨又加劇問題的嚴重立. ‧ 國. 學. 性，根據先前經濟危機的經驗發現，青年失業率較成人失業率延後復甦一至兩年，因此各國政府無不投入更多的資源、更積極地採取因應對策，試圖排除青年. ‧. 進入就業市場的障礙，達到縮短失業週數的目標，以避免後續的負面效應持續擴. sit. y. Nat. 大。綜觀世界各國介入青年勞動市場的措施，仍屬積極勞動市場政策（Active labor. al. er. io. market policies, ALMPs）下的各項方案最受青睞，基本上包括薪資補貼、就業服. v. n. 務、技術發展、所得維持、公共工作（public work）、社區服務以及青年創業等，. Ch. engchi. i n U. 期待利用多元的政策工具能夠舒緩危機所帶來的衝擊，並且開創青年就業的未來性（ILO, 2010a: 47-49）。. 台灣政府如同其他國家積極推出諸多促進就業的措施，消除金融風暴下青年進入職場的障礙，搶救居高不下的青年失業率，其中特別將失業情況最為嚴重的大專及以上學歷的青年失業者，列為政策首要治理的目標對象。因此，教育部依據「振興經濟擴大公共建設特別條例」第 10 條第 1 項規定，編列高達 280 億預算辦理「培育優質人力促進就業計畫」，目標在提供大專以上畢業生進入職場的. 6. 所謂「直接經濟成本」包括失業給付的財政支出、再訓練計畫、其他積極勞動市場政策，以及因為就業率降低而損失的潛在生產。 5.

(16) 工作機會並提升就業能力，以建立短期就業轉銜機制。該計畫內含四個面向，分別是「就業／創業」、「訓練進修」、「研究」以及「教學服務」，共涵括 16 項促進就業方案，其中以「大專畢業生至企業職場實習方案」（以下簡稱企業職場實習方案）的規模最大，所編列經費高達 120 億，提供 3 萬 4,084 個至全國各企業實習機會（教育部、經濟部、國科會、勞委會、農委會，2009）。方案主要內涵是提供每位青年月薪新台幣兩萬兩千元的薪資補助，並且補貼企業的勞健保、勞退等費用負擔，方案計畫為期一年，鼓勵企業提供最近三年大專畢業之待業者職場實習機會（教育部，2009a）。. 政治大. 綜合以上的討論，多數資料普遍認為青年在學校與職場的轉銜過程不甚順. 立. 利，原因出在先天的結構性處境如缺乏技術、經驗等，點出青年（尤其是畢業生）. ‧ 國. 學. 就業能力不足的關鍵性，從而產生高失業率與不穩定就業的結果。所以，透過薪資補貼政策或實習方案來扭轉青年在勞動市場上的劣勢，經常是學者或國際組織. ‧. 的建議觀點（ILO, 2010: 54-55; Scarpetta et al. , 2010: 24）。同樣的思維也出現在. y. Nat. sit. 台灣的主流論述當中，例如官方所出版的刊物「就業安全」，就曾經為文分析指. n. al. er. io. 出，青年高失業率可歸因於職涯規劃不明、就業能力不足、對就業市場缺乏認識. i n U. v. （賴樹立，2008：26-27）；而學者亦曾根據政府的統計調查結果分析後認為，學. Ch. engchi. 校所提供之專業知識或技術無法滿足市場或產業發展的需要，換句話說，雖然現代青年的教育程度增加，就業力卻未能隨之提升（成之約，2010：39；辛炳隆， 2011：10-11）。因此，無論是「企業職場實習方案」或其他促進青年就業措施，泰半都假定青年（特別是畢業生）常常因為缺乏與企業互動，所學不符職場所需，致無法順利就業，所以畢業生可先行至企業實習，瞭解企業實際運作情形，取得業界實務的經驗，縮短產學落差，以利其後之銜接就業。. 事實上，主導包括「企業職場實習方案」在內多數促進青年就業方案的政策. 6.

(17) 思維，是源自於歐洲聯盟提出的「積極促進」7（activation）原則。1997 年 11 月歐盟元首在盧森堡召開特別就業高峰會，為求強化各國在就業政策上的調和、合作，共同商討宣示「歐盟就業策略」（European Employment Strategy , EES），即著名的「盧森堡過程」（Luxembourg Process）；「歐盟就業策略」的焦點置放於四個支柱上，分別為可就業性（employability）、企業家精神（entrepreneurship）、調適性（adaptability）和機會平等（equal opportunity）。其中尤以「可就業性」為歐盟就業政策的核心，強調「就業政策應從消極作為（passive measures）轉變為積極措施（active measures），增加失業者尋職以及工作或訓練的機會，以有效. 治政大促進」在十分在相對短暫的時間內，一躍成為福利與就業政策的流行概念（Geldof, 立提升其就業能力」，這也意味著歐洲國家面對失業問題上思考進路的轉變；「積極. 國家處理失業問題的治理原則（李健鴻，2010：129）。. 學. ‧ 國. 1999: 13）。如今「積極促進」不僅是歐洲就業政策的主流思維，早已經成為多數. ‧. 自從歐盟揭示「積極促進」的概念原則後，除維持經濟安全功能的「失業保. y. Nat. sit. 險」變革為就業保險外，「積極勞動市場政策」亦成為世界各國的主流，目標都. n. al. er. io. 是都是傾向將失業人口再次整合進勞動市場內；換句話說，「積極促進」一開始. i n U. v. 就帶有強烈的價值判斷，失業者被描繪成「被動的」，反對成為「積極的」、「工. Ch. engchi. 作」的公民（Daguerre, 2007: 1），以及認為失業問題的發生，是來自於失業人口在就業能力上的不足，必須接受國家治理政策的改造（李健鴻，2010：131）。. 因此，本研究的旨趣在於，循著「積極促進」概念而來的「企業職場實習方案」，在實踐上青年是否在方案的「改造」下有效促進就業，解決金融危機以降的失業危機，分別從實習員的再就業率與計畫的執行過程進行檢視、評估。. 7. 「積極促進」（activation）的內涵可區分為狹義與廣義的定義。就狹義的角度而言，政策與措施均以促進參與者進入勞動市場為目標，主要是透過求職媒合或職業訓練，幫助在正規就業市場上居弱勢地位者，另外也具備創造工作的成分元素，例如推動薪資補貼政策或貸款創業等。而以廣義的視角解釋，「積極促進」鼓勵公民參與具有社會價值的活動，包括結構良好的勞動市場、自願性或社會性的活動，不過在概念運用上多半仍以狹義層面的意涵為主流（Hvinden, 1999: 28）。 7.

(18) 再者，從政策分析的角度來衡量，評估結果所提供的資訊可以幫助決策者作出理性的判斷，終止或變革效能不佳的方案，抑或擴大、增加經費在成效良好的計畫上（李欽湧，1994：353）。評估研究的目的在於從過去的方案設計、目標與執行的運作上去學習到經驗，同時持續給予修正的指引方針，提升未來政策介入的有效性，換句話說，方案後續的評估研究具有不可忽視的重要地位。. 此外，企業職場實習方案無論在名額提供、補貼額度、投入經費上均為歷年所推動的促進就業方案之最，但從草案研擬開始到實際推動的過程卻風波不斷，社會各界輿論褒貶不一，雖然教育部去年（2010）曾委託國立台灣師範大學針對. 政治大. 「大專畢業生至企業職場實習方案」進行意見調查，主要對象為企業，結果顯示. 立. 多數企業對於企業職場實習方案的評價極高，認為方案在「增加聘僱誘因」、「提. ‧ 國. 學. 升就業能力」、「留用率」以及「加薪」上都出現正面成效8（教育部，2010）；另至 2010 年 4 月底止，對實習員所做之網路問卷調查結果，整體實習員對實習機. ‧. 構或實習情況表示滿意（含普通占 96％），只有 4％表示不滿（教育部，2011：. y. Nat. sit. 27）。依照官方所呈現的統計數據可以發現，相對缺乏針對方案計畫下的參與者. n. al. er. io. 進行嚴謹、細緻的調查，因而無從詳細地瞭解實習員的觀點與認知。李欽湧. i n U. v. （1994：360）認為社會政策分析家都希望能夠在方案執行後，瞭解受益人口. Ch. engchi. （targeted population）對執行過程、內涵、品質的滿意程度，能夠發揮表達意見的回饋作用，對於方案的改善頗有助益。據此，本研究的興趣在瞭解實習員對於企業職場實習方案的評價、收穫與建議等看法，可以具體呈現傳統上較被評估研究忽略的政策執行過程。. 8. 參與調查企業合計有 7,120 家，其中參與的實習機構有 5,776 家（約占 81.1％）。調查結果顯示有 95.9％企業認同本方案有助於增加企業僱用大學生誘因，同時有 93％的企業認為方案有助於提升大專畢業生的就業能力；其次，81.2％的企業願意繼續留用實習員，並有 57.7％的企業願意加薪。 8.

(19) 第二節研究目的與研究問題「大專畢業生至企業職場實習方案」是屬於「薪資補貼政策」中的「企業端薪資補貼政策」（或稱「僱用補貼方案」），整體政策設計的思考是從「積極促進」的概念作為出發點，藉由補貼降低聘僱勞工的人事成本，鼓勵雇主提供就業機會，並且期待勞工能夠透過補助期間提升就業能力，簡言之，「創造工作」與「提升就業能力」是薪資補貼政策所設定的目標。. 薪資補貼政策在工業先進國家已行之有年，無論在推動經驗或評估報告上，. 政治大. 累積十分豐碩的資源，皆可作為後進國家的政策制訂者與研究者之參考依據。本. 立. 研究首先擬從概念層面討論薪資補貼政策的內涵與設計，其後回顧各國曾經施行. ‧ 國. 學. 的企業端薪資補貼政策和評估報告，緊接著整理金融風暴下各國運用薪資補貼的政策趨勢，並且整理我國近年相關的企業端薪資補貼政策的制度差異，本研究將. ‧. 可初步理解雇主端薪資補貼政策的建構原則、政策方向、評估指標與推行成效. y. Nat. sit. 等，是檢視「大專畢業生至企業職場實習方案」實施成效的重要基礎工作。下一. n. al. er. io. 部分，選擇透過實習員問卷調查的方式，以評估企業職場實習方案對於促進其再. i n U. v. 就業的成效，接下來則是利用深度訪談，分析企業職場實習方案在執行過程中所. Ch. engchi. 面臨的問題；最後，則是提出對於企業職場實習方案的改善建議。具體而言，本研究的研究目的如下：一、探討國外企業端薪資補貼政策的制度內容和評估結果。二、闡述我國近年相關企業端薪資補貼政策的發展及其制度比較。三、評估方案對實習員後續就業的成效，同時分析方案在執行層面上的問題。四、評析企業職場實習方案的利弊得失，並期待研究發現能提供政策上的建議。. 9.

(20) 承上，本研究旨在回答以下問題：. 一、國外僱用補貼方案的內容特點、評估結果與趨勢為何？. 二、我國各項相關的薪資補貼方案的制度內容與差異為何？. 三、從再就業的觀點出發，企業職場實習方案對其實習員的後續就業產生正面的影響有哪些？是否有效提升青年的就業能力，達成促進青年就業的政策目的？. 政治大. 四、從執行過程的視角，實習員在補貼工作的過程當中遭遇的問題有哪些？是. 立. 否對於企業職場實習方案的實施成效產生影響？. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(21) 第三節名詞釋義一、積極勞動市場政策（Active Labor Market Policies, ALMPs）一般而言，勞動市場政策若較傾向提供失業者或求職者經濟安全的所得替代功能，經常被歸類為「消極性政策」（passive policy），而典型的消極性政策所指涉的是失業保險、失業救助以及提早退休等（Auer, Efendioglu, & Leschke, 2008: 13），但因為工業先進國家的勞動市場長期表現不佳，造成社會福利的支出大增，國家財政不堪負荷，而消極性政策對於失業者的再就業效果功能薄弱，甚至出現. 政治大業為目標的「積極勞動市場政策」立（ALMPs），透過需求或供給面措施來達成整「福利依賴」的道德風險（辛炳隆，2003：9），於是各國開始轉而推動以促進就. ‧ 國. 學. 合勞動市場的目的。. ‧. 根據國際勞工組織（ILO）的定義，「積極勞動市場政策」是指為追求效率. y. Nat. 和公平的目標，政府具目的性、選擇性地介入勞動市場，直接或間接提供工作機. er. io. sit. 會，或提升弱勢勞動者的就業能力（Koning et al., 2001: 1）。積極勞動市場政策運作的正當性來自於「公平」與「效率」的理由，所謂「公平」在於措施是以重. al. n. v i n 分配作為基礎理念，所以主要對象是針對長期失業者或最為弱勢者進行協助；效 Ch engchi U. 率的觀點也賦予措施介入的空間，譬如高比例的長期失業者將造成負面外部效果（如薪資壓力），影響勞動市場的功能（Kluve, 2007: 27）。. 在 ALMPs 理念下所設計的方案措施，根據 Kluve（2007: 27-28）採用與歐盟統計局（Eurostat）、OECD 相同的分類方式，總共可區分為六項類型，前四項是描述方案類型，後兩項則是以受益群體作為分類標準：（一）勞動市場訓練（labor market training）：措施包括課堂訓練、在職訓練以及工作經驗，主要目標在提升參與者的生產力、就業能力，以及技術等人力資本；（二）私部門誘因方案（private sector incentive programs）：提供補貼以鼓勵雇主開缺或維持瀕臨裁員的員工維持 11.

(22) 僱用關係，而另一種補貼形式是補助個人創業；（三）公部門就業方案（direct employment programs in the public sector）：直接提供公部門短期的公共工作，或其他活動如公共產品或服務，讓特別弱勢的失業者可以持續接觸勞動市場並防止人力資本流失；（四）服務與獎懲（services and sanctions）：目標為提升媒合過程的效率，措施涵蓋求職課程、工作俱樂部、就業指引、諮商、監督以及未盡尋職義務的懲罰；（五）青年方案（youth programs）：針對特別弱勢或失業青年的特定方案，包含訓練方案、薪資補貼方案以及求職協助；（六）身障措施（measures for the disabled）：就業重建、庇護工作方案，或者提供薪資補貼給身心或社會失. 治政大對於 ALMPs 的分類，與前述稍有不同之處在於將「私部門誘因方案」、「公部門立. 能的個人。不過依照 OECD 在 2001 年所出版的「就業展望」（Employment Outlook）. 就業方案」合併稱為「補貼就業」（subsidised employment）（OECD, 2001: 22），. ‧ 國. 學. 而另有學者將 ALMPs 歸類為三種形式，分別為就業服務、勞動市場訓練和工作. ‧. 創造（job creation），其中工作創造指的是薪資補貼、公共工作與協助自行創業9. y. Nat. （Betcherman, Olivas, & Dar, 2004: 4-6）。雖然各研究機構或學者對於各方案的分. er. io. sit. 類與名稱有所不同，但事實上所指涉的內容並無差別。同時，值得強調的是，因為個別國家的方案通常結合數種措施，所以嚴格區分在現實上並不十分合適. n. al. （Kluve, 2007: 28-29）。. Ch. engchi. i n U. v. 本研究採用將 ALMPs 分類為就業服務、勞動市場訓練和工作創造的架構，所探討的範圍界定在工作創造面向的「薪資補貼政策」（wage subsidy policy），並且聚焦在獎助雇主的薪資補貼政策。在第二章文獻回顧的撰寫步驟上，先行回顧積極勞動市場政策的歷史演變與內涵，從而有助於瞭解後續薪資補貼政策的定位與脈絡。 9. 我國政府所推出諸多短期或長期的促進就業方案，大致上可以分為四種類型：（一）公共就業：政府創造短期就業機會，如公共服務擴大就業計畫；（二）薪資補貼：由政府補貼民間企業僱用失業者，如僱用獎助津貼計畫；（三）職業訓練：透過職業方案，提升失業者的工作技能；（四）創業協助：協助自行創業方案，如青年創業貸款等；然而，促進就業方案的內容形式不同、涉及價值多元且專業，評估內容亦多所差異（劉宜君、林昭吟、辛炳隆，2008：45、51）。 12.

(23) 二、薪資補貼政策（wage subsidy policy）文獻上就業補貼（employment subsidy）、薪資補貼（wage subsidy）、僱用補貼（hiring subsidy）等名詞經常在文獻或方案起名時交替使用，雖然名稱上略有差異，但多數時候都是意旨透過補助私部門以達成創造工作機會的效果（Hamermesh, 1978: 88-89）。然而，如果細究三種名稱所指涉的內涵，可以發現「就業補貼」所涵蓋的範圍最大，包括私部門的薪資補貼政策與公部門的公共工作，「薪資補貼」是單指涉私部門的補貼就業措施為主，而「僱用補貼」（即雇主端薪資補貼政策）則為薪資補貼政策的其中一項方案類型。. 治政大事實上，由於各國政府在具體實施方式上的差異，李健鴻（2006：34-35）立. 將薪資補貼政策區分為三種類型：首先，最為常見的即是補助雇主聘僱失業者再. ‧ 國. 學. 就業期間的部分薪資，或者是社會保險費用，提供雇主誘因以釋放就業機會，稱. ‧. 為「僱用補貼方案」；第二種是「就業獎助」，在一段固定的工作期間內，補助再. y. Nat. 就業的失業者部分薪資，目的在於鼓勵失業者重返就業市場，惟隨著政策目標與. er. io. sit. 社會經濟背景的不同，補助期間與對象的資格條件也會產生差異；最後一種則是「稅賦減免」（tax credits），政府以間接方式，對於再就業者薪資予以抵稅優惠，. al. n. v i n 達到鼓勵再就業的效果。重要的是，從國外的經驗中也發現，稅賦減免的補貼措 Ch engchi U 施，並不限定使用在於鼓勵勞工重返勞動市場，例如美國「特定工作稅賦補貼方案」（Targeted New Jobs Tax Credit, TJTC）即是給予雇主在聘用員工上的賦稅優. 惠，因此應可被歸類為「僱用補貼方案」。換句話說，具體實施方式作為分類準則有時仍不可避免出現例外的情形，所以本研究認為透過方案的政策目的與補助對象將可更清楚地區別出方案類型的差別。. 是故，本研究將薪資補貼政策分為「雇主端薪資補貼政策」與「受僱者端薪資補貼政策」10（表 1-3-1）。前者是直接補助「雇主」薪資成本的支出，目的是 10. 2010 年在 20 國集團（G20）的「勞工與就業部長會議」上，國際勞工組織的研究報告曾一度 13.

(24) 鼓勵提供工作機會給特定群體，應屬需求面（創造工作機會）的補貼措施，可稱為「雇主端薪資補貼政策」（employer-side wage subsidy policy）或「僱用補貼方案」；而「受僱者端薪資補貼政策」（employee-side wage subsidy policy）是經由增加社會福利與低薪所得間的差距，給予「弱勢群體」再進入勞動市場的誘因或拉高低薪階級的工資，則歸於供給面（重返就業市場）的補助計畫（Auer et al., 2008: 49），也可稱為「在職津貼」（in-work benefits）或「就業獎助」。. 表 1-3-1 薪資補貼政策的類型方案類型. 補助對象. 雇主薪資補貼政策. 雇主. 保險費用鼓勵重返勞動直接補助或減市場、縮短貧免員工稅賦富差距. 財政來源政府預算或社會保險. 政府預算. ‧. ‧ 國. 勞工. 施行方式. 政治直接補助或減大創造工作機會免雇主的社會. 學. 受僱者薪資補貼政策（在職津貼）. 立. 政策目的. 資料來源：本研究自行整理. sit. y. Nat. io. er. 本研究以我國教育部所推動的「大專畢業生至企業職場實習方案」作為討論主體，其性質屬於薪資補貼政策中的「雇主端薪資補貼政策」，範圍並不包括薪. al. n. v i n Ch 資補貼政策中其他形式的方案種類，意即受僱者端薪資補貼政策並不是討論範 engchi U 疇，因此在選擇其他國家的補貼方案與評估報告時，會排除非「雇主端薪資補貼政策」的類型，以利方案比較與經驗引用的進行。. 將「短工津貼」納入「薪資補貼」的分類範圍內。所謂「短工津貼」即是企業透過縮減工時來降低勞動成本，而員工因此減少的薪資就由政府進行補貼，協助企業度過艱困時期，壓縮裁員的可能性，避免大量解僱所帶來的衝擊。然而，考量短工津貼的政策目的為就業安定，施行對象則為就業者，相對與其他兩類薪資補貼政策目標是促進就業，對象多半是失業者有所不同，因此本文傾向不予將「短工津貼」歸為薪資補貼政策的類型（ILO, 2010b: 74）。 14.

(25) 第二章. 文獻回顧. 第一節積極勞動市場政策的發展自 1970 年代開始，歐洲勞動市場的高失業率有別於二次大戰後幾乎接近「充分就業」的黃金時期。國際經濟合作開發組織（OECD）會員國的平均失業率也從 1973 年的 3％躍升到 1998 年的 7.1％，造成各國在失業給付上的公共支出居高不下。多數 OECD 國家選擇擴大使用「積極勞動市場政策」（ALMPs）來解決. 政治大的所得支持移轉到促進失業者重回職場的積極性措施上（Martin, 2000: 88）。立. 因經濟衰退伴隨而來的失業問題，具體反應在國家的勞動政策支出，逐漸由消極. ‧ 國. 學. 傳統上，勞動市場政策比較偏向提供失業者或求職者經濟安全的所得替代功. ‧. 能，因此經常被稱為「消極性政策」（passive policy）；典型的消極性政策所指涉. y. Nat. 的是失業保險、失業救助以及提早退休等（Auer et al., 2008: 13），不過由於消極. er. io. sit. 性勞動政策對於失業者的再就業效果表現不佳，甚至出現「福利依賴」的道德風險，無法解決高失業率的問題，造成社會福利支出大增，國家財政不堪負荷（辛. al. n. v i n 炳隆，2003：9）。於是各國開始轉而以「促進就業」為政策目標，試圖透過供給 Ch engchi U. 或需求面措施介入勞動市場的運作，所以稱為「積極勞動市場政策」，換句話說， ALMPs 之所以逐漸受到重視，部分是由於單純的所得替代政策對於失業者缺乏工作誘因，變相延長待業時間的批評有關（Auer et al., 2008: 13）。. 根據國際勞工組織（ILO）的定義，「積極勞動市場政策」是指為追求效率和公平的目標，政府具目的性、選擇性地介入勞動市場，直接或間接提供工作機會，或提升弱勢勞動者的就業能力（Koning et al., 2001: 1）。國際經濟合作開發組織（OECD）在 1994 年首次出版的「工作研究」（Jobs Study），特別針對 ALMPs 作出定義，「增強勞動市場的流動與調整，促進勞工再就業，…以及讓人們即時 15.

(26) 把握工作機會」，且附帶說明，「對於改善弱勢求職者和長期失業者而言，是尤其適合的工具」，所以應該重視積極勞動市場政策，並強化其效果；此外，該研究報告更列舉超過 60 項的政策建議，無非是希望透過 ALMPs 的措施幫助失業者更迅速找到工作，且藉由勞動市場的結構改革來降低中長期的失業人口（OECD, 2001: 21）。不過，對歐洲國家而言，ALMPs 主要具體目標是對抗勞動市場所產生的問題，然美國則傾向將其視為舒緩貧窮而非降低整體失業的政策工具（Kluve, 2007: 27）。. 事實上，積極勞動市場政策的具體概念化與付諸執行是在 1930 年代經濟大. 政治大. 恐慌時期，國家開始透過公權力介入勞動市場的運作。最初，積極勞動市場政策. 立. 被認為與大規模的公共就業方案有密切的關連性，例如美國的新政（New Deal）；. ‧ 國. 學. 類似的方案也出現在德國威瑪時期的保守黨政府執政期間，但後來因為遭納粹政府擴大並且變革成義務方案，造成社會產生對積極勞動市場政策的負面印象. ‧. （Auer et al., 2008: 9）。. sit. y. Nat. al. er. io. 二次大戰後，由於人員大量的傷亡，加上復興重建的工作迫在眉睫，但當時. v. n. 缺乏大量的技術工人，歐洲國家於是推出大規模的訓練方案，將低技術或半技術. Ch. engchi. i n U. 的勞工訓練成技術人力，以填補就業市場的需求（李健鴻，2003：17）。至 1960 年代後，ALMPs 則被認為是整體經濟政策的一環，藉其以促進地理、職業的流動來加速經濟結構的轉型，同時也被視為經濟政策外能夠達到「接近完全就業」（near full employment）目標的另一政策選擇（Koning et al., 2001: 3）。. 然而，進入經濟成長趨緩、持續高失業的 90 年代後，「充分就業」已不再是當下迫切的施政重點，相反地，歐洲國家開始將「積極勞動市場政策」視為改善失業問題，特別是用來面對長期失業以及對抗社會排除的政策工具（Koning et al., 2001: 3）。我們可以瞭解，不同時代存著相異的政治經濟背景，ALMPs 因而有不一樣的角色扮演。例如，近來歐盟勞動市場的政策焦點，定位在受保護的流動或 16.

(27) 「彈性安全」（flexicurity）上，ALMPs 再度被賦予特殊的重要性，期待在經歷經濟全球化的過程中，能夠提供勞動市場安全要素（Auer et al., 2008: 10）。. 第二節薪資補貼政策的意涵當代各國政府在面對失業問題時，積極勞動市場政策無疑是最受仰賴的政策工具。積極勞動市場政策的方案類型，基本上包括就業服務、勞動市場訓練和工作創造11，依照不同的政策目的與適用對象，提供類型多元的介入措施（表 2-2-1）（Dar and Tzannatos 1999: 3）。但在工業先進國家的經驗中，職業訓練方案與就. 政治大. 業服務方案，已是各國常態性的的政策，而工作創造則是在面對失業率突然攀升. 立. 或居高不下時，才會推出以達到降低失業，並協助失業者再進入勞動市場（傅從. ‧ 國. 學. 喜，2006：118）。其中被歸類為工作創造屬性的政策措施，包括公共工作、薪資補貼政策以及創業補助等，而薪資補貼政策即是本研究所欲討論的主題。. ‧ sit. y. Nat. 事實上，薪資補貼並非全新推出的政策，最早可以回溯到 1932 年德國威瑪. al. er. io. 共和時期，曾經執行六個月的薪資補貼，此後雖然經常被歷任政府使用但僅限於. v. n. 大量失業的期間；不過因為多數 OECD 國家經歷 1980 與 1990 年代的高失業率. Ch. engchi. i n U. 與長期失業，薪資補貼重新引起政策制訂者的興趣（Richardson, 1997: 8）。一般而言，私部門的補貼措施是透過創造誘因來改變雇主或勞工的行為，政策目的不只是創造工作機會，仍兼備其他額外的具體目標。例如，幫助失業者持續地接觸勞動市場以增強勞動供給面的效果，也因為補貼政策本身擁有其他的政策功效，所以即使淨就業率（net employment gains）小甚至零，仍有其重要性（Martin, 2000:. 11. 工作創造方案除本文所討論的薪資補貼外，尚有公共就業、微型創業與自營作業支持。公共就業包含暫時性社區計畫、勞力密集計畫、以工代賑，透過公共工作或生產公共商品或服務，直接創造工作機會。藉由暫時性的工作來舒緩失業、短暫貧窮，亦可幫助弱勢與長期失業者重新接觸勞動市場，因此也具有社會安全網的功能。然而，有許多觀察指出，公共就業對於勞動市場長期而言，不具意義，甚至在部分國家，公共工作降低參與者的就業能力，進而導致烙印化（stigma）的負面效果。其次，微型創業與自營作業支持是協助失業者自行創業，至於財政的支持有些是採用一次給付，其餘則是週期性的津貼（Betcherman et al., 2004: 5-6）。 17.

(28) 97）。. 表 2-2-1. 積極勞動市場政策的各項措施與目標. 具體目標. 方案途徑. 景氣循環. 適用對象. . 直接工作創造（如公共就業）. . 薪資補貼. . 職業訓練（補貼勞工或雇主）. . 支持自營作業. . 就業服務. . 薪資補貼. 增進一般勞. . 就業服務. 動市場功能. . 職業訓練（實習、學校至職場的轉銜）. . 訓練與再訓練（在職訓練、實習）. . 就業服務（諮商、求職協助）. . 職業訓練（保證就業、補貼）. . 薪資補貼. ‧ 國. 業風險的勞工. 政治大. . 全部. . 失業風險或弱勢勞工. . ‧. 支持弱勢或具失. 即將發生的職業. 學. 與生產力. 重創地區與. 區域、產業或. 職業訓練. 強化技能. . . . 立. 弱勢群體產業. （如資訊提供、求職協助與遷移協助）. 降低結構失衡. . 失業風險或弱勢勞工. Nat. sit. y. 資料來源：Betcherman, G., A. Dar, A. Luinstra and M. Ogawa (2000). ‘Active Labor. n. al. er. io. Market Policies: Policy Issues for East Asia’ , SP Discussion Paper, No.0005 Social Protection Unit, Human Development Network, The World Bank, pp.3.. Ch. engchi. i n U. v. 薪資補貼政策因為政策目的與補助對象的不同，可分為需求面的「雇主端薪資補貼政策」和供給面的「受僱者端薪資補貼政策」。「雇主端薪資補貼政策」背後的基本理念是，降低企業在僱用特定性勞工時的成本，以達成提升該群體就業率與薪資為目標。實際上，多數 OECD 國家已透過就業補貼或減少社會保險費用的支出，降低企業在人事支出的成本，增加釋放工作機會的意願。不過，這些方案是暫時性的措施，希望促進失業者與相對低技術勞工的就業能力，通常是針對長期失業、高失業的區域／產業，以及特殊的群體（如青年）為主（Betcherman et al., 2004: 5）。亦即，主要的政策目的不在提升失業者的就業意願，或縮減所得差距，而是藉由補助企業降低人事成本的方式，促使雇主提供較多的就業機會， 18.

(29) 聘僱市場上較不受到歡迎的勞工，多半被視為因應失業率驟升、不景氣下的短期手段。. 理論上，長期的薪資補貼政策，也被稱為「在職津貼」，目的在於提高低薪者的薪資水準，增加失業者重新接觸勞動市場的誘因，不過只有少數 OECD 國家採用，例如美國的「薪資所得租稅補貼制度」（Earned Income Tax Credit, EITC），以及英國的「工作家庭租稅補貼制度」（Working Families’ Tax Credit, WFTC），兩國在補助低薪勞工上已經有多年的經驗，而近來比利時與法國也開始著手推動長期補助方案（Auer et al., 2008: 50）12。「在職津貼」經常是直接補. 政治大. 貼如長期領取社會福利者、單親家庭或全職的低薪者（OECD, 2005: 152-154），. 立. 但是由於雇主並未直接受惠，促進就業的效果實屬不確定（李健鴻，2006：35）。. ‧ 國. 學. 至於薪資補貼政策是要選擇直接補助雇主，或者是針對勞工進行補貼，則端. ‧. 視政策制訂者企圖實現的目的而定，補貼雇主聘用特定性群體，明顯是期待提高. sit. y. Nat. 企業招募的誘因，而勞工端的薪資支持或再就業獎勵，則是試圖影響失業者的求. al. n. 是採用直接補助的方式（CICLA, 2007: 22）。. Ch. engchi. er. io. 職行為（Katz, 1996: 7），實際操作上是透過稅制系統或削減社會保險費用，又或. i n U. v. 此外，從表 2-2-2 可以看出 OECD 其中 18 個會員國13在薪資補貼政策佔積極勞動市場政策整體經費支出的比例持續攀升（Koing, 2007: 32），但並不代表各國對於薪資補貼政策的重視與依賴具有一致性，從經費分配比重可看出運用的趨勢。. 12. 總統馬英九於競選總統期間所公布的財稅政策，其中一項即是承諾當選後推動「勞動所得退稅補貼」，主要就是是參考 1975 年開始美國所推行的「薪資所得租稅補貼制度」（Earned Income Tax Credit, EITC），對收入過低的家庭提供稅額補貼，以協助脫離貧窮，相關文獻可參考孫健忠（2009）。 13 包括 12 個原始歐盟國家，但因為缺乏資料並未納入希臘、盧森堡與義大利。另增澳洲、日本、紐西蘭、挪威、瑞士與美國。 19.

(30) 表 2-2-2 OECD 會員國的積極勞動市場政策之各項措施支出比例（1991-2003）年度. 就業服務. 職業訓練. 薪資補貼. 公共工作. 身障措施. 其他. 總計. 1991. 20. 31. 9. 11. 18. 10. 100. 1992. 21. 31. 9. 12. 16. 10. 100. 1993. 22. 31. 10. 12. 16. 10. 100. 1994. 22. 32. 10. 13. 16. 8. 100. 1995. 21. 32. 11. 13. 16. 8. 100. 1996. 23. 31. 10. 13. 15. 7. 100. 1997. 24. 31. 10. 13. 15. 7. 100. 1998. 24. 29. 11. 13. 15. 7. 100. 1999. 24. 28. 11. 12. 16. 9. 100. 2000. 24. 27. 9. 100. 2001. 26. 27. 8. 100. 2002. 27. 8. 100. 立 27. 治 12 11 17 政大18 12 10 12. 9. 17. ‧ 國. 學. 2003 28 24 14 9 18 7 100 資料來源：Koning, J. de. (2007). Is the Changing Pattern in the Use of Active. ‧. Labour Market Policies Consistent with What Evaluations Tell Us About Their Relative Performance? in J. de. Koning(ed.), The Evaluation of Active Labour. n. al. er. io. sit. y. Nat. Market Policies :Measures, Public Private Partnerships and Benchmarking. Cheltenham (UK): Edward Elgar. 說明：因為缺乏資料而未包括希臘、盧森堡與義大利。. Ch. i n U. v. OECD（2003: 126）指出，OECD 國家在就業補貼上佔積極勞動市場政策的. engchi. 平均比例為 24％，部分國家如比利時、愛爾蘭甚至超過一半，而英國與美國則是相對低，只佔不到 10％；荷蘭在就業補貼政策佔該國 GDP 達 0.38％，高過 OECD 各國的平均值，英國（0.03％）、美國（0.01％）的支出相較起來則顯得微不足道。各國在就業補貼經費的比重上也各有差異，希臘（100％）、挪威（100 ％）、瑞典（98.4％）、盧森堡（96.7％）等國家，比較偏好私部門的薪資補貼政策，而墨西哥（100％）、澳洲（92％）、南韓（89.5％）與丹麥（88.4％）等則傾向將經費投入公共工作取向的措施（表 2-2-3）。. 20.

(31) 表 2-2-3 特定性就業補貼佔積極勞動市場政策支出比例就業補貼方案. 就業補貼方案分配比例. 佔積極勞動市場政. 佔 GDP. 策支出比例. 比例. 私部門薪資補貼. 公部門創造工作. 佔總就業補貼方案支出之比例. 澳洲. 18.6. 0.08. 8.0. 92.0. 奧地利. 18.0. 0.09. 63.6. 36.4. 比利時. 53.8. 0.69. 41.1. 58.9. 加拿大. 6.0. 0.03. 15.5. 84.5. 捷克. 39.9. 0.08. 49.3. 50.7. 丹麥（2000）. 10.7. 0.17. 11.6. 88.4. 芬蘭. 27.7. 0.26. 55.4. 44.6. 法國. 26.2. 0.34. 46.9. 53.1. 德國. 17.8. 0.21. 希臘（1998）. 10.5. 匈牙利. 58.6. 愛爾蘭. 47.0. 立. 治13.5 政 100.0 大 0.06. 86.5 － 67.7. 0.53. 32.4. 67.6. 0.29. 82.0. 44.1. 0.14. 10.5. 盧森堡（1997） 23.3. 0.06. 96.7. 39.3. 0.02. 義大利南韓. 18.0 89.5. ‧. 100.0. Nat. 12.6. 87.4. 紐西蘭（2000） 11.6. 0.06. 81.2. 18.8. 0.01. 100.0. 0.6. 波蘭. .. 葡萄牙（2000）. 9.7. 西班牙. 39.3. 瑞典. al. n. 挪威. er. 0.38. 荷蘭. io. 24.0. y. － .. 3.3. sit. 墨西哥. .. ‧ 國. 32.3. 學. 0.28. i n C0.06h i U e n g c h18.6 0.04. 60.1. v. － 39.9 81.4. 0.33. 74.8. 25.2. 13.3. 0.19. 98.4. 1.6. 瑞士. 23.1. 0.10. 36.8. 63.2. 英國. 7.3. 0.03. 63.2. 38.8. 美國. 8.1. 0.01. 37.7. 62.3. 24.1. 0.18. 48.7. 52.2. 未加重平均. 資料來源：OECD(2003). OECD Employment Outlook 2003. Paris: OECD. 說明：補貼私部門就業與公部門或非營利組織直接工作創造，表格內容為 2001 年資料。. 21.

(32) 在實際操作面的部分，薪資補貼政策在針對符合資格的員工進行補助時，可分為三種途徑：一、補貼單一員工固定額度；二、單一員工薪資的固定比例；三、單一員工薪資的固定比例，但有薪資上限的規定。對政府部門而言，採取總額補貼（dollar-amount subsidy）的困難度低於比例補貼（percentage subsidy），因為前者只需要根據整體全時員工的數量即可，後者則是依照全體薪資總額進行補助；而採用第三種「有薪資上限的比例補貼」的行政成本最高，原因在於必須獲得企業內每位員工的薪資資料（Hamermesh, 1978: 91）。. 任何採取薪資補貼政策作為促進就業的誘因時，都必須注意所推出的時機，. 政治大. 以確保方案執行的有效性。例如，獎勵雇主聘僱員工的補貼措施被認為在經濟復. 立. 甦時期推出是較具有效果的，理由是在面臨經濟衰退時刻，產品或服務需求大幅. ‧ 國. 學. 滑落的情況下，即使成本因受到補助而降低，企業根本不具有聘僱員工的需求，（ILO, 2010b: 75）。也就是說，補貼的效果是期待職缺在經濟復甦前期提早釋放. ‧. 出來，假使沒有相關補貼政策，企業仍然會在日後招募新進員工（表 2-2-4）。. sit. y. Nat 就業安定（Job retention）. a l景氣循環階段 v 受惠者 i n Ch e n g c h i U 產業技術勞工衰退. n. 補貼政策. er. io. 表 2-2-4 補貼政策與景氣循環的相關性. 僱用補貼. 復甦. 缺乏技術與低薪勞工. 目標補助. 成長. 特殊弱勢且缺乏技術者. 資料來源：ILO (2010b). Employment and Social Protection Policies From Crisis to Recovery and Beyond: A Review of Experience. An ILO report to the G20 Labour and Employment Minister Meeting , 20-21 April 2010. Geneva: International Labour Office. 薪資補貼政策除具有創造工作機會、促進特定對象就業的意義外，李誠（2001：94-95）認為尚有其他優點：一、減少傳統工業遣散員工的機會；二、增加員工的就業機會可以從就業補貼著手，同時也可以取得適當的工資水準；. 22.

(33) 三、可以使低生產力或勞力密集的企業得以生存，為邊際員工創造就業機會；四、促進特定員工就業，例如原住民、長期失業者等，比最低工資法更能幫助邊際勞工就業；五、相較於其他型式的失業救助，可以產生長期的就業效果。. 薪資補貼方案並非十全十美，方案本身也具有許多缺點，帶來非預期的影響與效果，最常被提及的負面因素包括替代效果（substitution effect）、絕對損失（deadweight loss）14、錯置效果（displacement effect）、烙印效果（stigmatization）、抑制因素（disincentive）以及增加財政赤字，分述如下（CICLA, 2007: 25-27）：一、替代效果：針對特定性群體補貼的結果，勞動力區分為補貼與未補貼的勞工，. 政治大. 可能引導企業傾向聘僱受補貼者以代替未受補貼勞工；二、絕對損失：方案的有. 立. 無對於就業市場並無差別，舉例來說，因受補貼而找到工作的勞工，即便沒有補. ‧ 國. 學. 貼方案，仍可自行找到工作；三、錯置效果：因具備申請資格的企業擁有補貼勞工而增加生產力，而削弱沒有受補助企業的競爭力，最終導致經營績效不佳而裁. ‧. 員；四、烙印效果：另一個潛在的缺點是，特定群體的補貼方案，將造成特定人. y. Nat. sit. 口在雇主眼中被烙印化。烙印將對潛在雇主傳達負面的訊息，認為補貼對象的生. n. al. er. io. 產力與工作動機不佳，以美國為例，從實驗研究中發現，雇主的觀點普遍認為，. i n U. v. 受直接稅制補貼與稅制抵免的勞工，必然比未受補貼者更難獲得就業機會；五、. Ch. engchi. 抑制因素：雇主故意維持員工的低薪水平，以符合補助方案中最高額度的補助資格；六、財政赤字：薪資補貼的其中一項缺點來自於增加公共支出，造成國家財政的負擔。. 此外，也有論者以為僱用補貼方案會造成鼓勵雇主無效率地使用勞動力，畢竟成本完全不需要由企業本身來承擔；再者，針對特定群體或特定部門進行薪資補貼，由於申請受到限制，將無法發揮從整體宏觀（economy-wide）來創造就業的功能，進一步地說，亦可能因為補貼特定的產業，導致投資決定上的扭曲 14. 有國內文獻翻譯成「死重」或「無謂損失」，不過所指涉之內涵並無不同，可參考李易駿譯， Alan Deacon 原著（2006），以及張琇華、馬財專（2006）。 23.

(34) （CICLA, 2007: 27）。. 以本研究的討論類型－—「雇主端薪資補貼政策」為例，當政府推出此類型措施作為企業僱用新員工的誘因時，不可否認其存在許多負面的經濟效果，必須透過制度上的謹慎設計，以降低方案本身缺點所產生的副作用，來達到原先預期的效果。Martin 與 Grubb（2001: 21）認為要提高方案的淨就業率、降低負面衝擊的不二法門，補貼範圍應在薪資的 20％至 30％之間，或者需特別針對勞動市場上的弱勢群體，且緊密地監督雇主以防止濫用的行為出現。基本上，雇主會被要求必須滿足部分要件，例如補貼前數個月不得解僱原本的員工、補助後需較補. 政治大. 助前增加一定比例之勞動力（ILO, 2010b: 75）。同時，為管控補貼避免遭到濫用. 立. 並確保僱用安定，部分國家嚴格規定雇主在補助結束後，須持續聘僱參與者一定. ‧ 國. 學. 期間，否則必須返還補助作為處罰（Auer et al., 2008: 50）。舉例來說，芬蘭政府規定領取薪資補助的企業，必須證明該工作機會是新開職缺，且與受補貼員工簽. ‧. 訂須為不定期契約，更不得在補助期間的前後，有解僱其他相同工作性質的員工. y. Nat. er. io. al. sit. 的紀錄出現（Kangasharju, 2005: 53）。. v. n. 然而對於政策制訂者而言，勢必出現兩難的局面，多重的管控對於防止濫用. Ch. engchi. i n U. 成效較佳，並且極大化補貼方案的淨就業率，但卻會讓企業卻步，缺乏參與的意願；再者，若緊縮補助的適用對象，則將面對更大「烙印化」的風險，反而再次傷害失業者（Martin, 2000: 97）。對此，張琇華、馬財專（2006：370）指出，烙印效果應可藉由宣導薪資補貼方案的互助互惠性，從強調失業問題的結構性因素上著手，在執行面上搭配職前或在職訓練，以矯正雇主的刻板印象。. 另外，自國外的經驗也發現，補貼方案若能夠結合職業訓練與就業服務，將有效提高弱勢群體獲得長期就業的機會，德國的公共就業方案還包括職業訓練課程，勞工在補貼方案結束後，平均被持續僱用可達到 20 個月，而英國的新政方案（New Deal Program）也同時提供求職協助的服務（Betcherman et al., 2004: 41； 24.

(35) ILO, 2010b: 76）。. 從文獻回顧中我們瞭解，雇主端薪資補貼政策常出現左右為難的困境，從推行時機、篩選雇主、適用對象、補貼形式以及勞資政三方的權利義務，若無法適當的拿捏平衡點，例如過於嚴格的管制，將使得雇主的申請意願大減，或者對於適用對象十分寬鬆，遂造成政府資源無法投注到最需要協助的失業者身上，而被原本就能找到工作的勞工享用等問題，政策效能不但無法彰顯，更可能成為勞動市場的負擔。可見制度是否經過細緻地設計，方案是否有其他措施的相互並行，無疑是影響成敗的關鍵因素。. 政治大值得一提的是，由於國外文獻與部分國內文獻在介紹薪資補貼政策時，並未立. ‧ 國. 學. 嚴格區別討論的主體是為補貼政策中的何種類型，多半是進行一般性、全面的說明，雖然多數時候資料內容所指稱的薪資補貼政策是意指雇主端薪資補貼政策，. ‧. 但無法一概而論。所以，儘管本研究的討論對象為「雇主端薪資補貼政策」，因. sit. y. Nat. 應縮減工時而來的短工津貼，或勞工面向的就業補貼不屬於討論的範疇之內，但. al. er. io. 囿於資料的限制，並且希望詳實地說明薪資補貼政策的內涵，因而選擇對於薪資. v. n. 補貼政策進行一般性的介紹，是故，前文所引述包括薪資補貼政策的支出佔積極. Ch. engchi. i n U. 勞動市場政策的比例、補助方式、優缺點等，不單指涉本研究的討論對象「雇主端薪資補貼政策」，特此說明。. 在理解薪資補貼政策的實質內涵，以及其因著不同的目的與功能，出現不同的類型後，本研究在書寫下一節時所援引國外的補貼經驗與評估報告時，業已選擇與企業職場實習方案性質相同的雇主端薪資補貼政策，對於後續的分析比較十分具有實質助益。. 25.

(36) 第三節國外薪資補貼政策實施經驗與評估研究許多國家偏好藉著提供資方補貼以吸引雇主聘僱長期失業者以及特定性群體（OECD, 1993: 63），因為私部門的薪資補貼政策能夠提供更多常態的（regular）工作，對於協助失業者返回開放的勞動市場，評估報告一直認為比公部門直接創造公共服務工作更具成效（Martin & Grubb, 2001），多數公部門的短期就業機會無法獲得工作經驗，方案結束並不利於轉換成私部門的正規（normal）工作（OECD, 2003: 125）。在經濟學家眼中，政府對私人企業進行薪資補貼，藉以提高低技術. 政治大. 勞工就業、薪資，是相對有彈性且效率的途徑（Katz, 1996: 2）。. 立. 然而，對各國薪資補貼政策的評估卻發現，雇主端薪資補貼政策在創造工作. ‧ 國. 學. 機會上的表現，以及對於參與者的薪資與再就業效果並不一致，政策的評價正、反意見皆有，以下就實施薪資補貼政策的七個國家，分別說明措施的內容與評估. ‧. 結果。惟需要補充的是，並非全然以促進青年就業的企業端薪資補貼政策為選定. y. Nat. n. al. 一、芬蘭. Ch. engchi. er. io. 然將德國「整合性補助」作為分析對象。. sit. 標準，畢竟不同的目標群體在方案設計原則上仍具有討論的實益，因此本研究仍. i n U. v. 芬蘭政府在立法上提供相對寬鬆的申請限制，除了非營利組織與瀕臨破產威脅的企業外，均具備補助的資格。補助工作主要是設計給無法自行找到工作或參與職業訓練的失業者申請，適用對象是以長期失業者與 25 歲以下的青年失業人口為主，而傳統上受補貼的職業多為清潔人員、辦事員、低技術製造業員工和推銷員。. 薪資補貼在於填補雇主願意支付的薪水與現行統一薪資水準間（集體協商）的落差，補助金額每個月大約在 430 歐元到 770 歐元之間，實際總額由地方勞工 26.

(37) 辦公室（Local Labour Office）自行決定。不過要拿到最高補助總額的前提是，每週工時至少要達到該產業正常工時的 85％。補助期間平均為 6 個月，最多可延長到 10 個月。根據粗略的調查指出，這些工作的平均月薪大致上是補助金額的三倍，換句話說，薪資補助大概可以幫雇主省下三分之一的勞動成本。. 此外，芬蘭政府規定領取薪資補助的企業，必須證明該工作機會是新開職缺，且與受補貼員工簽訂不定期契約，更不得在補助期間的前後，出現解僱其他相同工作性質員工之紀錄。. 政治大發現，計畫確實提升受補貼企業的淨就業率大約 9％，達到促進就業的目標；同立. Kangasharju（2005）在 1995 年到 2002 年間針對該薪資補貼措施進行評估後. ‧ 國. 學. 時，該報告亦指出，補貼方案並無衝擊同產業或地理區域中未受補助的企業，也就是說，並沒有產生錯置效果的副作用。. ‧ sit. y. Nat. 二、英國. n. al. er. io. 英國所實施的薪資補貼政策是內含在整體新政（New Deal）中的個別措施。. i n U. v. 工黨在 1997 年贏得大選取得政權後，開始著手針對青年失業者推出一系列積極. Ch. engchi. 勞動市場的改革方案，按照失業週期與年齡差異給予不同內容的協助。. 「青年新政」（New Deal for Young People, NDYP）是英國政府推出的第一波改革方案，主要是針對 18-24 歲已經領取尋職津貼（job seekers allowance）達 6 個月以上的青年失業者，自 1998 年 4 月開始被要求必須強制性地進入「入門」（gateway）訓練，即接受密集的求職協助與諮商，以增加年輕人的工作準備；若仍無法順利進入職場工作，政府則進一步提供四種選擇：全日制的教育或訓練（1 年）、非營利組織工作（6 個月）、環境工作隊、薪資補貼15（圖 3-1-1），如果 15. 青年失業者可在領完尋職津貼六個月以後開始決定四類選擇方案，政府在入門期間的第一個月所媒合的工作限定在非補貼的工作機會，次月會將鼓勵參與教育與訓練，第三個月則著重在補 27.

(38) 拒絕選擇，將會遭到尋職津貼（失業給付）縮減的處罰。其中薪資補貼的措施是補助民間企業僱用符合資格的青年失業者，可獲得為期半年、每週 60 英鎊的補貼，另外要求雇主提供每週必須至少一天的職訓課程，政府則會額外給予 750 英鎊的訓練津貼（Bell, Blundell, & Van Reenen, 1999: 340-341）。. 環境工作隊. 尋職津貼（6 個月） . 非營利組織. 入門期間（最長 4 個月）. 青年新政治政 4 種選擇大. 薪資補貼. 教育與訓練. ‧. 青年新政方案流程圖. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 3-1-1. 學. ‧ 國. 立. 追蹤調查 . i n U. v. 其次，英國政府 1998 年 7 月開始施行「長期失業者新政」（New Deal for. Ch. engchi. Long-Tern unemployment）的新政子計畫，將 25 歲以上、已申請領取尋職津貼達 2 年的成年人也納入在新政的適用範圍內，提供包括就業諮詢人員協助尋找職缺、發求職信完成求職申請、面談指導、確認失業者的工作技能等就業服務（李健鴻、張景旭、陳月娥，2004：56），若無法順利就業的失業者則進入下一階段，可以選擇為期 26 週補貼雇主每週 75 英鎊的補貼工作，抑或參加與全時就業相關的教育課程。. 貼就業。最後一個月重心才放置在推介公共就業。不過，在四項方案選擇中，企業參與薪資補貼政策並不積極，推測原因可能是：青年失業者即使經過入門期間，仍因為缺乏基本的技術而無法獲得雇主的青睞；正式訓練的要求加諸雇主過高的成本；就業服務站缺乏處理工作補貼措施的經驗；參與者的烙印效果。 28.