第三章 行政調查
第四節 行政調查與刑事偵查之區別
第一項 刑事偵查之內涵
廣義之刑事訴訟，包括了偵查、起訴、審判以及執行等程序。而刑事訴訟法在第 2 編「第一審」第 1 章「公訴」設置有「偵查」一節，即第 228 條至第 263 條。而所謂 的偵查，應係指檢察官為了提起公訴、實行公訴，所進行調查犯罪嫌疑人犯罪情形與 蒐集犯罪證據的程序132。換言之，偵查程序乃提起公訴以前之程序，即檢察官為了判 斷是否提起公訴而預先所作的準備程序，故亦可稱為「前程序」。而此種程序的目的主 要包括二者：首先是篩漏的功能。因整個刑事訴訟程序的進行，從偵查、起訴、審判，
一路到確定、執行，即在層層的篩漏。
而偵查大多是上開整個篩漏過程的第一個階段，此第一道關卡將不可能為有 罪判決的案件先篩漏濾除，以節省司法資源。否則若無此第一道的把關程序，任何案 件都逕行進入審判程序，將會造成法院和被告的重大負擔。其次，偵查程序的目的亦 在蒐集、保全證據133，若檢察官依照偵查所得之證據，足認被告有犯罪嫌疑時，即應 按刑事訴訟法第 251 條第 1 項之規定提起公訴。若偵查所得證據不足認定被告有犯罪 嫌疑時，或欠缺訴訟條件、處罰條件，檢察官則須為不起訴處分134。
132 林俊益（2014），《刑事訴訟法概論(下)》，頁 3，台北：新學林。
133 林鈺雄（2013），《刑事訴訟法(下冊)》，頁 5-7，台北：作者自版。
134 林俊益（2014），《刑事訴訟法概論(下)》，頁 3，台北：新學林。
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刑事偵查的方法包括有逮捕、拘提、羈押、偵訊、搜索、扣押、鑑定與勘驗等135。 其依照強制力有無，可區分為「強制偵查」與「任意偵查」。強制偵查即以強制力或強 制處分所為之偵查，此種偵查方法會干預、限制人民之基本權，故依照法律保留原則，
必須有成文法之依據始可行使之。而強制偵查所謂的強制，不僅僅限於物理上的強制，
還包括使被偵查者在觀念上負擔義務之情形。故只要是使被偵查者感到受控制、壓抑 之偵查方法，皆屬強制偵查，須遵守法律保留原則，以保障人民之權利。
強制偵查所用之強制處分，按其行使之對象，又可分為「對人的強制處分」和「對 物的強制處分」。對物的強制處分因其實帶有強制排除人對物之支配，故對物的強制處 分實已包含有對人的強制處分之意義。惟對人的強制處分本質上仍與之有所不同，其 係指對人的身體或意志自由予以拘束或強制。舉例而言，為保全被告，所為的拘提、
逮捕和羈押，皆屬對人的強制處分。為蒐集、保全證據所作的訊問、身體檢查，或為 了鑑定心神、身體狀態而為的鑑定留置處分，亦屬對人的強制處分。而為蒐集、保全 證據而為之搜索、勘驗、扣押等則為對物的強制處分136。任意偵查係指無使用強制處 分或強制力所為的偵查。任意偵查由於並不會限制、影響人民之自由、權利，因此並 不需要有成文法之依據仍可行使137。我國常見的任意偵查方式如約談或訪談、函調或 查詢資料、勘驗、鑑定等138。
刑事偵查過程中，不可避免地時常可能限制人民權益，而為了避免人民的自由權 利受到非法侵害，刑事偵查行為須受到一些法律原則的拘束，其中有許多在行政調查 中並不適用139。為了解行政調查與刑事偵查區分之必要性，以下介紹刑事偵查特有之 原則。
135 黃東熊（1999），《刑事訴訟法論》，頁 168、212，台北：三民。
136 黃東熊（1999），《刑事訴訟法論》，頁 144-145，台北：三民。
137 黃東熊（1999），《刑事訴訟法論》，頁 144，台北：三民。
138 洪家殷（2013），〈行政調查與刑事偵查之界限〉，《東吳法律學報》，25 卷 1 期，頁 15。
139 洪家殷（2013），〈行政調查與刑事偵查之界限〉，《東吳法律學報》，25 卷 1 期，頁 17-20。
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刑事訴訟法第 228 條第 1 項規定：「檢察官因告訴、告發、自首或其他情事知有犯 罪嫌疑者，應即開始偵查。」此規定一方面揭示了發動偵查的嫌疑門檻，也表明了偵 查機關應遵守「偵查法定原則」。設定該嫌疑門檻之目的係為避免無端干擾人民之安寧 與自由。而本條項所稱的「知有犯罪嫌疑」有認為應係指「簡單的開始懷疑」，換言之，
即只要有事實上之根據，依照一般的犯罪偵查經驗判斷，有涉及刑事案件的可能性時，
就可認為已符合上開門檻。惟若僅係單純之臆測，尚難認係第 228 條第 1 項所稱的「知 有犯罪嫌疑」。而當有符合「知有犯罪嫌疑」的情事時，按該規定，檢察官「應」即開 始偵查，無裁量之空間，此即偵查法定原則。其並無任何例外，係採行絕對法定原則，
與終結偵查的相對法定原則有別。此原則具有避免檢察官濫權，落實憲法第 7 條平等 原則的功能140。
刑事訴訟法第 71 條第 1 項：「傳喚被告，應用傳票」、第 77 條第 1 項「拘提被告，
應用拘票。」第 85 條第 1 項：「通緝被告，應用通緝書。」第 102 條第 1 項：「羈押被 告，應用押票。」第 128 條第 1 項：「搜索，應用搜索票。」第 203-1 條第 1 項本文：「前 條第三項情形，應用鑑定留置票。」及第 204-1 條第 1 項本文：「前條第一項之許可，
應用許可書。」等，皆明示欲為上開強制處分，侵害人民自由、隱私、財產，應先由 司法機關事先審查、簽發令狀，以保障人民之權利，此即「令狀原則」。詳言之，「令 狀原則」在指對於人民受憲法保障的自由權利之限制，在無急迫情事下，應經由中立、
超然的司法機關事先審查並簽發令狀，始得為之。
此原則的理論基礎在於司法警察無法作出正確的判斷、避免無實質理由的強制處 分和事後判斷的偏頗、預防警察作偽證、書面紀錄的建立及減少無必要的強制處分。
刑事訴訟法第 245 條第 1 項規定：「偵查，不公開之。」此即「偵查不公開原則」，又 謂為「秘密偵查原則」。此原則源自三個目的141：第一，保護被告。偵查階段被告之犯 罪事實尚未經過嚴格的程序確認，如果在此時公開相關案情、訊息，容易造成人民、
140 林鈺雄（2013），《刑事訴訟法(下冊)》，頁 10-11，台北：作者自版。
141 林鈺雄（2013），《刑事訴訟法(下冊)》，台北：作者自版，頁 13-14。
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媒體對被告進行公審，有違無罪推定原則之精神，也可能造成法官與人民之間的對立。
第二，保護相關人士權利。關係人提供與案情相關的資訊，可能涉及其自身、被告隱 私、名譽甚至生命與安全，故在案件經檢察官起訴之前，關係人應享有免於資訊外洩 的信賴利益。第三，維護國家機關的資訊優勢。國家透過刑事偵查所獲得的資訊優勢，
常是破案的關鍵，若將偵查過程、資訊公開，將可能導致國家喪失其取得的資訊優勢 地位，導致保全犯人、證據的難度提高。
另外，基於憲法之法治國原則、人性尊嚴之保障，被告在刑事訴訟中應具有主體 地位。而基此主體地位，即衍生「無罪推定原則」。無罪推定原則具有雙層意義：第一、
在未有證據證明被告之犯罪事實以前，應推定被告為無罪。此即證據裁判原則。第二、
欲證明被告有罪之證據，須達無合理懷疑之程度，否則即應為有利於被告之認定，此 即罪疑有利被告原則。最後，如前所述，不自證己罪原則為刑事訴訟法之基本原則之 一，刑事訴訟法第 95 條第 1 項、第 156 條第 4 項、第 181 條皆係基此而生之規定。其 內涵詳見第二章之討論。而學說間對於此原則可否適用行政調查，有不同之看法，此 部分則在下一章作更詳盡之探討。
第二項 行政調查與刑事偵查區分之必要性
刑事偵查和行政調查之定義、目的、法體系雖有不同，似可從此區別出兩者，然實 際上行政調查與刑事偵查皆係在調查、蒐集與案件相關事實、證據，且兩者所使用之方 法、手段常常在外觀上相當類似而難以區分，例如行政調查中的通知陳述意見、鑑定、
扣留、進入處所、留置，與刑事偵查上的訊問、鑑定、扣押、搜索、拘提，即不易從手 段外觀上定位其性質，在適用各該偵查方法過程中，可能即會產生有混淆的情形。尤其 當調查主體為同時具有刑事偵查權限和行政調查權限的警察時，更容易衍生出相關疑 義。
行政調查與刑事偵查所適用之原理原則有所差異，例如令狀原則、偵查不公開原則、
偵查法定原則等刑事訴訟法之原理原則，在行政調查中並無適用餘地。反之，行政調查 中之自由心證原則、當事人協力義務亦無法套用在刑事偵查中。倘若不釐清國家所為之
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調查行為性質上究屬何者，將難以得知該調查行為該受到何種原理原則的合法性檢驗，
而造成上開原理原則保障人民自主權的目的落空。且國家機關亦可能藉此模糊地帶，來 規避無罪推定原則、令狀原則和其他刑事訴訟法規定的約束，以行政調查之名，行刑事 偵查之實。因此實有必要將刑事偵查與行政調查劃清界限，清楚的認知國家的調查行為 性質究竟為何，使國家基於犯罪偵查目的為調查時，不得使用行政調查手段，相反地，
基於行政目的而為之調查，亦不得使用刑事訴訟法上之調查方法142，避免上開規避刑事 訴訟法規定之問題和造成體系之紊亂。
第三項 行政調查與刑事偵查之區分標準
一個國家機關的調查行為，究竟屬行政調查還是刑事偵查，二者之間到底該如何區 分？學說間和實務有許多不同的看法，以下將介紹各說法，最後並提出本文之見解：
一、 實務見解
實務上對此項問題有表示見解的裁判相當有限，而目前對此有表示 明確看法的最 高法院判決，可能僅有最高法院 99 年度台上字第 7896 號判決：「海關緝私條例第九條 規定，海關因緝私必要，得對於行李實 施檢查。本條所謂「檢查」，應認包含開啟行李 檢視之手段；否則，僅自外觀查看，實難達成查緝走私之目的。依卷內高雄關稅局扣押 貨物、運輸工具收據及搜索筆錄之記載，高雄關稅局係接獲情資後，自李麗容之手提行
實務上對此項問題有表示見解的裁判相當有限，而目前對此有表示 明確看法的最 高法院判決，可能僅有最高法院 99 年度台上字第 7896 號判決：「海關緝私條例第九條 規定，海關因緝私必要，得對於行李實 施檢查。本條所謂「檢查」，應認包含開啟行李 檢視之手段；否則，僅自外觀查看，實難達成查緝走私之目的。依卷內高雄關稅局扣押 貨物、運輸工具收據及搜索筆錄之記載，高雄關稅局係接獲情資後，自李麗容之手提行