第五章 結論與建議
第三節 觀察與展望
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不造成美國牛肉在市場公平競爭機會之歧視，我國相關統計部門必須 對各國進口牛肉在我國消費市場上之競爭機會進行評估。評估之重點 在針對美國牛肉、國產牛肉及其他地區進口之牛肉於市場銷售量之變 化、消費者比較之機會、消費者偏好、進口成本、市場進入（market access）
機會等市場競爭條件，以期證明我國之 SPS 措施不對各國進口牛肉產 生歧視效果。
三、審慎使用預防原則：SPS 協定第 5.7 條暫時性措施之實施，必須在科學 證據不充分之情況下，依據現有資訊，持續進行科學研究。同時，在 合理期間內必須對該措施進行檢討。由於預防原則在 WTO 實踐上尚未 被採用，因此無法主張預防原則作為系爭措施阻卻違法之理由。就訴 訟策略而言，若我國欲主張預防原則應更加審慎，因目前實踐上要求 主張預防原則之國家須負舉證責任。
四、風險評估及科學研究：就 WTO 義務而言，若欲正當化我國目前之措施，
則應僅為 SPS 協定第 5.7 條規範之暫時性措施。我國仍應持續對具狂牛 病風險之牛肉及牛肉製品做科學研究。同時因為我國不同於外國之飲 食習慣、文化，更應針對進口牛肉對國人健康之影響進行適當風險評 估，且在合理期間內進行檢討與調整，方符合 WTO 之義務。
第三節 觀察與展望
美國為世界最大之牛肉生產國，自 2003 年爆發狂牛病疫情後，牛肉出口量 銳減。為維護國內牛肉產業之利益，美國除積極影響國際標準之制定外，在 2007 年獲列為牛海綿狀腦病風險已控制區後，更戮力於對外牛肉貿易談判。臺美牛肉 議定書正是在美國龐大的牛肉貿易利益、金融風暴的催化、美國的霸權地位與相 互對待的談判模式，以及不對等的臺美關係等因素下所簽定之貿易安排。
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臺美牛肉議定書規範之內容符合 SPS 協定與國際畜疫會陸生動物衛生法典 關於牛海綿狀腦病之相關規定，在法律上本無爭議。然而此次臺美牛肉貿易風波 之形成，緣起於行政機關在無立法院授權之狀況下，與美國進行談判、簽署牛肉 議定書。之後，行政機關又將議定書定性為行政協定，未送立法院審議或查照。
在未經民意審查下，使得政府與民眾對於牛肉之食品安全風險認知有所落差，進 而促使立法院修改食品衛生管理法。修法後，造成我國之相關防檢疫措施較國際 畜疫會所訂之國際標準嚴格，而有違反 WTO 義務以及議定書條約義務之虞，引 發臺美牛肉議定書之各項爭議，包括：就國際法與國內法關係而言，議定書爭議 涉及臺美牛肉議定書在我國國內法之地位、臺美牛肉議定書是否得以重新談判等 問題；就國際貿易法角度而言，議定書爭議涉及我國因應臺美牛肉議定書簽訂所 為之食品衛生管理法修法及三管五卡措施在 WTO 法律架構下之評價、是否可將 議定書爭議提交 WTO 爭端解決機制解決、我國又應如何回應等問題；同時，政 治面向之議題涉及臺美牛肉議定書為何洽簽、爭議發生後我國與美國之貿易關係 將如何變化等。
經由論文前述各章節之研究，吾人可提出以下之觀察與建議：
一、審議中之條約締結法草案應釐清「協定案」與「條約案」之定性問題：
就爭議緣起之根本原因來看，「談判權限之有無」與「議定書法律性質 之定性」為主要爭議。本文發現，在現行條約及協定處理準則中，條約 案與協定案之定性全由行政機關負責。行政機關對外洽簽之國際書面協 定究竟應依條約案之程序簽署後送立法院審議，或是依協定案之程序僅 須於生效後送立法院查照，雖經司法院大法官會議解釋在案、列出判斷 標準，其定性仍存乎行政機關一手。在行政協定方面容易造成如同此次 臺美牛肉議定書爭議中，行政機關對外談判簽署協定，嗣後立法院不願 加以承認或是修法使協定履約不能等行政外交權與立法權之對立情形。
由於我國具特殊國際地位，與無邦交國家之交往均以「行政協定」方式 締約，因此類似爭議將日益增多。在何種情況下，應將行政協定送交立
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法院審議，實質認定其應踐行「條約案」之程序，方符合權力分立之憲 政原則？此問題實值得吾人深思。本文認為在修正中之條約締結法草案 中，應正視此問題，以調和外交權與立法權之界限。
二、新修正之食品衛生管理法等相關 SPS 措施，有違反 WTO 義務之虞：自 國際貿易法角度以觀，在 WTO 法律體系下，臺美牛肉議定書因符合國 際畜疫會之國際標準，合於 SPS 協定第 2.2 條關於科學證據之要求，進 而符合 GATT 1994 第 20 條 b 款之例外規定。議定書內容符合 WTO 義 務自不待言。嗣後我國食品衛生管理法修正等相關 SPS 措施，因較國 際標準嚴格，恐違反 WTO 之義務。然而此爭議是否有透過 WTO 爭端 解決機制解決之可能，本文認為在訴訟成本、預期結果等因素考量下，
透過 WTO 機制解決爭端不一定對美國有利。更甚之，由於臺美有不對 等之政治關係，美國可對臺施壓而有其他解決途徑，因此透過 WTO 進 行法律解決之可能性不高。
三、如美國在 WTO 對我進行控訴，我國應有的相應之道：面對巨幅的貿易 量下滑，美國除可能對臺加強施壓外，吾人仍須評估一旦美國將爭議提 交 WTO 爭端解決機制，我國應如何進行法律主張。本文認為若美國在 WTO 中對我國進行控訴，我國相應之道為：
（一）修改食品衛生管理法第十一條修正案之立法理由：該立法理由顯 為針對美國之貿易限制措施，明顯違反 WTO 不歧視原則。將來 在訴訟上依據系爭措施之目的解釋，將使我國主張處於不利地位，
必須加以修正。
（二）評估牛肉市場競爭機會：應評估各國進口牛肉之市場競爭機會，
以期將來在訴訟上得舉證抗辯我國之 SPS 措施並未使美國牛肉 在市場上處於較他國進口牛肉不利之競爭地位。
（三）審慎使用預防原則：SPS 協定第 5.7 條暫時性措施之實施，必須 在科學證據不充分之情況下，依據現有資訊，持續進行科學研究。
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同時，在合理期間內必須對該措施進行檢討。因目前實踐上要求 主張預防原則之國家須負舉證責任，而 WTO 實踐上目前仍未採 用預防原則。我國似難主張系爭措施為暫時性措施，仍應修法使 其符合 WTO 規範為上。
（四）持續進行風險評估及科學研究：對於我國較國際標準高之保護水 準，政府應持續對具狂牛病風險之牛肉及牛肉製品進行科學研究，
並實施適當之風險評估，且在合理期間內進行措施檢討與調整，
方符合 WTO 之義務。
四、政府應儘速修復臺美貿易關係，在未來貿易談判上，須做好國內風險溝 通：牛肉貿易爭議破壞了臺美貿易關係，造成 TIFA 談判之延宕。面對 東亞區域經濟整合臺灣可能遭受邊緣化的危機，在與各國進行自由貿易 區談判時，我國實無能力因國內政治問題無法取得共識而虛耗。吾人應 注意，開放牛肉進口與國人牛肉消費為不同議題，開放美國牛肉進口不 代表國人有食用美國牛肉之義務，無須為牛肉開放議題延宕我國亟需之 貿易談判。由於我國政治上過度依賴美國，因不對等的臺美關係，造成 談判上我國必須屢屢讓步。因此，政府應調整對外政策、脫美入亞、降 低對美政治依賴，以期在談判上避免過度依賴而處於不利地位。未來在 貿易談判上，尤其是農業議題談判，政府應在談判前將可能的談判模式 與國內民眾及專家學者充分討論、適度釋放訊息，亦可利用國內輿論壓 力增加我方談判籌碼。
五、未來食品衛生管理法修法應以國際標準為依歸：臺美牛肉貿易爭議持續 多年，臺美牛肉議定書簽訂後尚有含瘦肉精牛肉問題，使得近年來美國 牛肉進口問題成為臺美關係之一大阻礙。在臺美牛肉議定書之後，2012 年 7 月食品標準委員會通過萊克多巴胺（ractopamine）之最大容許殘留 量為：豬與牛之肌肉、脂肪均為 10ppb、肝臟為 40ppb、腎臟為 90ppb。
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58 同時，立法院將在 2012 年 7 月 25 日召開臨時會，討論與瘦肉精牛 肉相關之食品衛生管理法修法議題。美國牛肉貿易問題，目前仍有待觀 察。未來在食品衛生管理法修法上，無論是在具狂牛病風險牛肉抑或含 瘦肉精牛肉問題上，本文認為朝野均應儘速達成共識，以遵守國際標準 為依歸，使我國保護水準仍與國際標準進行調和、符合 WTO 法律架構 中 SPS 協定之義務。雖有論者認為國際標準之正當性可議59，然在尚未 制定國內檢疫標準時，為了貿易利益，吾人仍應先採行國際標準，方能 解決貿易爭議。
政府應加強國內檢驗標準科學化工作，使我國不但有能力制定符合國人食品 安全要求之適當保護水準，同時該檢疫標準亦能有科學化基礎，而可正當化國內 之防檢疫措施、符合 WTO 義務。在此之前，政府應加強風險管理與風險溝通，
教育民眾關於具狂牛病風險牛肉之各項知識，同時加強進口牛肉之檢疫與防疫措 施、嚴格執行原產地標示制度，使民眾得以針對肉品之添加物、及可能的各種風 險有能力自行加以評估，且在風險資訊透明之情況下能加以選購。政府應積極作 為，早日化解臺美牛肉貿易問題、促進自由貿易區談判之進行，同時亦應保證國
教育民眾關於具狂牛病風險牛肉之各項知識，同時加強進口牛肉之檢疫與防疫措 施、嚴格執行原產地標示制度，使民眾得以針對肉品之添加物、及可能的各種風 險有能力自行加以評估，且在風險資訊透明之情況下能加以選購。政府應積極作 為，早日化解臺美牛肉貿易問題、促進自由貿易區談判之進行，同時亦應保證國