第二章 臺灣食品安全消費訴訟特性及其相關規範
第二節 跨部會的食品安全管制
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第四款 訴訟爭點具公益性質
消費訴訟除了具上述訴訟當事人間存有經濟、知識上的落差以及多對一等 不同於傳統民事訴訟當事人通常為一對一平等關係之特性外，另一項很大的不 同點係傳統的民事訴訟其訴訟爭點通常為與雙方當事人密切之私益，並不存在 於他人之間；反觀消費訴訟，因受害者可透過各地的經銷商購買到問題食品，
故通常受害者數眾多且攸關到國民健康，其爭執的訴訟爭點多具備社會公益性 質，影響層面廣泛，甚至與整體社會利益有關而具公共性。
從以上說明可知，食品安全消費訴訟為一現代型紛爭訴訟之類型，然又因 其損害具備潛伏性長及繼續性之特性，食用不安全的食品猶如飲用受汙染的飲 用水，不僅造成的危害不易察覺且有累積於體內之疑慮，故其具備多項與公害 訴訟相同之特性。再者，受害之民眾多藉由消費行為購入不具安全性的食品，
從而推之，食品安全消費訴訟除了係具備公害訴訟特性之現代型紛爭訴訟類型 外，其本質屬於消費訴訟，故於實務上，受害之消費者多藉由提起消費者保護 法上之消費者團體訴訟以為救濟。
第二節 跨部會的食品安全管制
從過去爆發的食品安全事件，如：1995 年雲林小玉西瓜農藥殘留案件以及 於同年查獲進口飼料奶粉轉賣食品業者事件、2005 年彰化戴奧辛鴨蛋汙染事 件、2006 年台糖用動物飼料酵母粉製健素糖等，可發現問題食品的生成或產 製，與超標的農藥、飼料用奶粉或酵母粉或是因環境賀爾蒙戴奧辛的汙染有 關，而回歸到這些物質源頭的管制，農藥及飼料用物質其主管機關為行政院農 業委員會，而環境中有害物質戴奧辛之監測則為行政院環境保護署之職責，惟 若戴奧辛汙染食品致市售食品出現問題，市售食品的抽查與檢驗則歸於行政院 衛生福利部負責。由此可知，我國食品安全的管制主要是透過行政院農業委員 會(以下簡稱農委會)、衛生福利部(以下簡稱衛福部)、環境保護署(以下簡稱環
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保署)三個部會共同來進行管理及管制。
第一項 各部會權責
由於我國食品安全的管理主要是由農委會、衛福部、環保署三個部會共同 為之，故權責的劃分即為重要的問題。
於權責劃分上，農委會依據行政院農業委員會組織條例第1 條，其主管全 國農、林、漁、牧及糧食行政事務。故農委會負責農、漁、畜牧產品的安全，
因此關於糧食的栽種、水產魚類的養殖、農藥的規格、檢驗、販售以及使用限 制、屠宰場內畜禽屠宰及分切之衛生查核……等，均屬農委會之權責；而衛福 部主要是就市售食品進行安全管理與對食品業者進行管控監督，有關食品添加 物之品名、規格及其使用範圍、限量標準以及食品工廠的設置、規模標準等，
均屬於衛福部之職掌範圍，且衛福部會不定期抽樣查驗市售食品，其中包括查 驗市售產品的農藥殘留。若要將農委會與衛福部之職權範圍作一簡單的劃分，
可就產品離開批發市場與否來作判斷，農、漁、牧產品在離開批發市場前，屬 農委會管轄，離開批發市場後，即為衛福部之管轄範疇16；至於環保署，則與 環境衛生、環境監控、廢棄物管理、毒物管理有關，其會與食品安全相關，多 半係因食品受環境毒物之汙染或違法添加，抑或是水源汙染導致農田土壤的質 變致生種植出的農產品受汙染之情形，惟於受汙染農田中收穫的農產品，復歸 於農委會管轄，例如：受鎘等重金屬汙染之農田所收成之稻米穀類，為農委會 之管轄範疇。
近年來政府強調「從農場到餐桌跨部會的合作」，以期達到食品安全無縫管 理，從最前端的源頭管制，一直到農產品的收成、食品的產製，到最後消費者
16 王宏文，臺灣食品安全管理制度及執行之研究，國立臺灣大學公共政策與法律研究中心 102 年度研究計畫案期末報告，頁6，2014 年 2 月。
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http://www.fda.gov.tw/tc/includes/SiteListGetFile.ashx?mid=133&id=5050&chk=960a3eda-085c-4423-b5ee-05ef3656504e ，最後瀏覽日期，2016 年 9 月 30 日。‧ 國
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不管是前階段原、飼料的進口、農藥的使用管制……等都歸農委會的職掌範 圍，而一般市售食品的查驗、食品添加物的使用規範……等，則屬衛福部的管 轄範疇。然而，會發現，市售農產品農藥的查驗主要是衛福部管轄的地方衛生 局在做稽查，雖然農產品於販售前即應符合農藥殘留標準，農委會應盡其把關 的職責，但我們卻常看到新聞媒體、報章雜誌出現農產品農藥殘留超標的新 聞，由此，可發現我國有關食品安全的行政管制多元，但源頭管理卻常常做的 不足，導致未符合標準的食材或本應作為飼料使用的原物料添加到市售的食產 品中販賣，造成人民食的不安全，且多如牛毛的法規命令及行政規則，規範上 是否有成效不彰的情形？值得進一步檢討與改進18。
第二項 食品安全會報
從上述說明可知，我國食品安全的管制其實是需要不同部會的共同協調及 管理，才有可能達到安全無虞的程度，只要任何一個環節出問題或管制有漏 洞，都將成為下一個食安風暴的導引線。
18 漁類水產品的管理問題其實更是令人擔憂，除了相關立法未臻完善外，執行面有賴行政院農 委會漁業署進行把關，惟其於官方網頁上確有文章直言：「漁產品添加物及養殖用藥近年受到各 方的重視，多數未有立即食用危險，但部分已受到國內外食品安全管理單位提出消費警示。食 品添加物當然涉及法律及行政管理問題，但政府人力有限，對於產品是否有全面的安全性並無 絕對的把握，因此生產者與消費者的自省，加上制度面的建立，才能使生產的漁產品達到優 質、健康及安全。」，節錄自王清要，食魚健康的第二撇步─降低風險吃得安心，行政院農業委 員會漁業署縱橫魚蝦貝類網，2014 年 10 月，網址：
http://www.fa.gov.tw/fisheasy/Benefit/content.aspx?id=16&chk=c6d1abd4-0832-43b6-b85b-66661516e586，最後瀏覽日期：2016 年 9 月。
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有鑑於跨部會協調之重要性，行政院為確保國人飲食安全及相關政策的推 動，於2009 年 8 月成立「行政院食品安全會報」，針對食品安全政策及制度進 行諮詢與討論，並藉此會議組織解決突發的重大食品安全事件。參與委員除相 關部會首長外，也包括專家、學者、民間機構及消費者團體代表等，每6 個月 召開一次，必要時得召開臨時會議。惟當時食品安全會報屬於任務編組，常常 於發生食品安全事件才進行開會以茲因應，淪為應變會報，無法處理食品安全 跨部會整合的問題。
於2014 年 12 月食品安全衛生管理法修法的院會討論上，即有立院黨團指 出：「於此次次餿水油事件(2014 年 9 月爆發)，赫然發現廢食用油竟是三不管地 帶，2009 年監察院調查大型速食業者炸油使用情形時，調查報告中寫明『環保 署對於廢食用油之管理，未盡周全及確實，應予檢討改進』，顯然『行政院食品 安全會報』在做為跨部會溝通平台或食品衛生安全的預警制度之機制上，未能 發揮應有之功能。19」，此段話，著實令人震驚，原來我國多年來對於廢油竟然 是沒有管理與管制的，我國食品管制的分流，說好聽其實是很多部會共同管理 與管制，說難聽可能會造成此種大家都管，大家都沒管的局面。
經過立委的提案，於2014 年 12 月 10 日修正食品安全衛生管理法時，增訂 第2 之 1 條明定行政院應設置應設食品安全會報，而為因應此項立法，行政院 亦於2015 年 2 月 13 日訂定發布行政院食品安全會報設置要點，從而，現今行 政院食品安全會報係由院長擔任召集人，副院長擔任副召集人，委員包括相關 部會首長、專家學者、相關民間機構與消費者團體代表；視議題需要，得邀請 相關機關代表、其他專家學者與民間機構及團體代表列席，或成立專案小組處 理後續案件之問題。由原先每6 個月召開 1 次改成每 3 個月召開 1 次會議，必 要時得召開臨時會議。
19 參見立法院公報第 103 卷第 65 期院會紀錄，食品安全衛生管理法第 2 條之 1 提案說明，頁 84-85，2014 年 12 月。
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綜上所述，我國食品管理上，農、漁、牧產品與市售一般產品的管理是分 屬不同主管機關之權責，前者屬農委會；後者則歸衛福部管轄，然若涉及食品 烹煮過後的廢棄油、毒物管理等則為環保署之職掌，從而各部會的溝通協調非 常重要，否則極可能成為下一個食品安全網的破洞所在。故本文認為，我國對 於食品安全的管理應著重於源頭的管理，不管是農、漁、牧或是一般食品的原 料、食材進口……等，直到最後階段食品產製後廢棄物的管理，都需要有嚴格 的追蹤系統把關，從而多少的原料進到哪家食品製造商等都可透過追蹤平台檢 視與追查，以避免再發生類似飼料用酵母、飼料用奶粉混充或添加製成市售食 品的情形，也可避免廢棄食用油經過加工除味再度進到國人的胃袋中。